STS, 16 de Marzo de 1992
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1992:16121 |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 882.-Sentencia de 16 de marzo de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Caducidad.
NORMAS APLICADAS: Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
DOCTRINA: No se puede asentar el fallo en la caducidad de la licencia a pesar del largo tiempo
transcurrido desde su concesión, ya que el no estar establecida y regulada ordinariamente, ni
siquiera se puede contar con el elemento esencial de su operatividad: el plazo en que la misma se
produce.
En la villa de Madrid, a dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Caja de Ahorros Layetana, representada por el Procurador Sr. Ibáñez de la Cadiniere, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Tordera, representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillen, dirigido por Letrado, y don Jose Pedro , representado por el Procurador Sr. Hidalgo Rodríguez, bajo dirección letrada, y estando promovido contra sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 27 de abril de 1990 , en pleito sobre licencia de obras.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido recurso núm. 487/88, promovido por Caja de Ahorros Layetana y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Tordera y don Jose Pedro , sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de abril de 1990, en la que aparece el siguiente fallo: "Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la entidad Caja de Ahorros Layetana contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Tordera de 13 de abril de 1988 que denegó la licencia de obras menores solicitada y contra la Resolución de la misma Alcaldía de 9 de junio de 1988 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, del tenor explicitado con anterioridad y desestimamos la demanda articulada. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas».
Contra dicha sentencia la parte demandante interpuesto recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, fue fijado a tal fin el día 6 demarzo de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
La Caja de Ahorros Layetana, de Mataró, se tiene que enfrentar en esta alzada procesal con la legalidad -que ella discute- de los acuerdos del Alcalde de Tordera (Barcelona), de 13 de abril y 9 de junio de 1988, denegatorios de la licencia de obras por ella pretendida, al considerar tales acuerdos que tales obras se encuentran fuera del ámbito del Plan especial de "Caravaning Internacional Costa Brava», en suelo no urbanizable según el Plan general de dicho municipio, encontrándose en estado ruinoso las edificaciones existentes y fuera de ordenación, no habitadas y en desuso, por lo que sería contrario a la normativa urbanística vigente y al propio Plan general al conceder la licencia. Enfrentamiento que se extiende a la sentencia del Tribunal de instancia que nos ocupa, al declarar a dichos acuerdos conformes a derecho.
Aunque la defensa de la entidad actora ha desplegado un esfuerzo fuera de lo normal, haciendo engrosar desmesuradamente los autos, sin embargo, ello no debe impedir la realización de un esfuerzo de concentración en los puntos esenciales de la litis, determinantes de la solución que deba merecer la presente controversia.
Con esta orientación hemos de partir del dato básico del que parte la accionante, y en el que insiste una y otra vez a lo largo de las actuaciones: el dato de que la licencia por ella interesada el 11 de marzo de 1988, ante el mencionado Ayuntamiento, no representaba otra cosa que la realización de unas obras menores, en unas instalaciones del aludido camping, que habían obtenido en su día -el 5 de febrero de 1980- la pertinente licencia de obra mayor, seguida por la correspondiente licencia de apertura, aunque, para obtener ésta, hubiera que seguir un largo camino procesal -los anteriores propietarios-, rematado con sentencia de la Sala de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona, de 26 de octubre de 1983, y del Supremo, de 22 de abril de 1986 , que fueron las que resolvieron el caso a favor de la apertura; a lo que se sumó el Consejo de Estado, en su función consultiva, mediante su dictamen de 15 de marzo de 1984, contrario a la revisión de oficio de la licencia municipal ya citada, de 5 de febrero de 1980.
La actora hace hincapié en que su licencia se contraía a la reparación de dos módulos de servicios comunes del camping, situados dentro del perímetro de la finca segregada de la matriz y otras instalaciones destruidas por actos vandálicos y de gamberrismo, así como obras de conexión de la red de ardañales a la general, e igualmente obras de conexión a las redes de electricidad y de agua potable.
Indicando que el total del camping ocupaba una extensión de unas veintitrés ha, divididas en cuarenta y cuatro polígonos o manzanas, con un total de ochocientos aparcamientos. Que la primera fase abarcó los polígonos uno al veinticuatro, con trescientas noventa y cuatro plazas de aparcamiento. Y que el resto fue adquirido por la Caixa en subasta judicial, del procedimiento judicial sumario del art. 131 de la Ley Hipotecaria , en actuaciones celebradas el 26 de enero y 2 de marzo de 1987.
Siendo digno de anotación que los promotores de aquella licencia de obras de 1980, en la parte de la finca a que antes nos hemos referido, por ellos preparada para tal destino, optaron por la venta de los aparcamientos a distintos interesados, constituyéndolos mediante escritura pública en régimen de propiedad horizontal.
Dadas las especiales circunstancias concurrentes en el supuesto de que se trata, convendrá detenerse en el alcance y significado de las mismas, como el mejor método para alcanzar el fin deseado de la solución más correcta, ajustada a la realidad y acorde con el derecho.
Con esta intención puntualizaremos que, la oposición de la Administración a la instalación del camping en los terrenos aquí controvertidos, concretada ahora en los acuerdos impugnados del Alcalde de Tordera, no constituye nada novedoso, puesto que, desde un primer momento, y referido a la totalidad de la finca, en posesión de los antiguos dueños, la Administración Autonómica catalana mostró una radical oposición a la apertura de este camping, pudiéndose citar a este respecto la comunicación de la Consejería de Política Territorial de la Generalidad, de 12 de noviembre de 1981, a la Comisión de Urbanismo, de que la licencia concedida por el Ayuntamiento constituía una infracción urbanística grave y manifiesta, con el fin de que se subrogue en las competencias municipales y emprenda las actuaciones pertinentes. Lo que es cumplimentado por dicha Comisión en acuerdo de 27 de enero de 1982. Dejando sin efecto el Director General de Turismo la autorización provisional de apertura el 25 de febrero de 1982. Lo cual no surtióefectos por la anulación de estos acuerdos por los tribunales de nuestra jurisdicción, como ya anticipamos; si bien es digno de anotar que la anulación se debió principalmente a la aplicación del silencio administrativo positivo, en base a preceptos específicos de la normativa turística.
Otro punto a destacar es el tiempo transcurrido entre el otorgamiento de la licencia que sirve de base a la que ahora pretende conseguir la entidad actora y el momento en que esta última se interesa, ya que aquélla se obtiene por acuerdo de 5 de febrero de 1980, y esta otra se solicita nada menos que ocho años después, el 11 de marzo de 1988.
Se trata de un acontecimiento que pone en cuestión el problema de la vigencia temporal de las licencias urbanísticas, en cuanto actos singulares de aplicación del Ordenamiento jurídico de este ramo, del que forman parte los planes, al haberles atribuido la doctrina y la jurisprudencia la consideración de normas o disposiciones de carácter general. Cabiendo preguntarse si la vocación de permanencia de los planes ( art. 45 de la Ley del Suelo , con la reserva del ius innovandi que la propia Ley deja a salvo en el art. 46 y siguientes) tiene la misma justificación en la institución de las licencias. Pregunta que ha venido a ser contestada por la doctrina, en el sentido de admitir su condicionamiento a un régimen de caducidad, o de limitación de vigencia temporal, para prevenir peticiones con fines meramente especulativos, o para librarse de restricciones, en previsibles innovaciones en la planificación, a veces sólo conocidas por algunos privilegiados.
Sin embargo, la admisión de la caducidad de las licencias urbanísticas hasta ahora no ha ofrecido dificultades a la jurisprudencia, por la sencilla razón de que ello se ha producido dentro de una labor meramente interpretativa y aplicativa de disposiciones generales, como son las Ordenanzas municipales, dictadas en ejecución de la Ley del Suelo y de sus reglamentos, con las que cuentan, sobre todo, los grandes municipios, y en las que no suele faltar el sometimiento de las licencias a caducidad, con fijación de plazos prudenciales de tiempo, como suele ser el semestral, ampliable en muchas de ellas.
Ahora bien, una cosa es que el juzgador cuente con una norma preestablecida, con el problema ya regulado en ella; norma integrada en el bloque de legalidad del Derecho urbanístico ( art. 56 de la citada Ley del Suelo ), sin que la misma plantee problemas de jerarquía normativa, al no incurrir en contra legem, por limitarse a desarrollar una institución (la de las licencias), que en este y otros puntos padece de vacío normativo; y otra muy distinta es la que nos depara el supuesto de autos, en el que el Ayuntamiento de Tordera no se ha podido escudar en la producción de caducidad de la licencia de que se trata, sin duda por no contar con una Ordenanza que así lo establezca. Lo que explica que la Corporación demandada haya eludido el tema en todo momento.
Lo dicho nos impide el que podamos asentar nuestro fallo en la caducidad de la licencia, concedida por este Ayuntamiento el 5 de febrero de 1982, a pesar del largo tiempo transcurrido, ya que al no estar establecida y regulada ordinariamente, ni siquiera se puede contar con el elemento esencial para su operatividad, el plazo en que la misma se produzca; plazo que no podemos inventarlo, pues si la Jurisprudencia no puede sustituir a la Administración, en las tareas propias de ésta, como reiteradamente reconoce la doctrina legal, con mayor motivo la Jurisdicción no podrá sustituir al Legislador, ni al simple poder reglamentario.
Empero, el esfuerzo que en este momento estamos desplegando, no tendría explicación, si terminara con la conclusión negativa anterior, puesto que el carácter instrumental de la motivación del fallo debe servir para algo útil, y no para una simple expansión erudita y para una pérdida inútil de tiempo.
Esto quiere decir que si el transcurso de esos ocho años entre el 1980 y el 1988, no puede servirnos en esta ocasión para zanjar el problema debatido con una simple declaración de caducidad de la licencia, por las razones dadas, sin embargo, el hecho es tan notorio y trascendente como para que no debamos prescindir de él, y tenerlo muy en cuenta, en conjunto con las demás circunstancias concurrentes en este caso.
Entre estas otras circunstancias se da, la de que la actora, al recurrir a la licencia de 1980, como argumento básico para conseguir la por ella solicitada ahora el 11 de marzo de 1988, tenga que deformar un tanto la entidad de las obras a realizar en este momento, calificándolas de "menores», concepto relativo, que funciona en relación con otras de mayor enjundia, y que en este caso no se compadece con la real importancia de las mismas, pese a lo informado por el perito procesal, ya que a su dictamen no estamos obligados a sujetarnos, al disponer del arbitrio de la sana crítica, que reserva a los juzgadores el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .La importancia de las obras, a las que se contrae la licencia denegada en los acuerdos recurridos, se deduce del hecho de que el camping proyectado al solicitar la licencia de 1980, sólo se realizó plenamente aproximadamente en la mitad de su extensión superficial, pues incluso las partes construidas en la otra mitad -la aquí en litigio-, como ocurre con los módulos de servicios, por el abandono del primitivo proyecto respecto de este sector, y el largo transcurso del tiempo, sin ni siquiera vigilancia en el mismo, diera lugar a los actos "vandálicos», como los califica la accionante, que dejaron en estado ruinoso tales módulos, aparte de la necesidad de dotar a esta parte del camping de los servicios esenciales, como son los de evacuación de aguas residuales, suministro de agua potable y electricidad, que se presume requerirán algo más que simples labores de conexión con las redes generales.
El principio de seguridad jurídica, que ha de estar presente en todo momento en la vida del derecho, máxime en un derecho de un régimen tan disciplinado como es el urbanístico, que transforma a las propiedades sometidas al mismo a la condición de propiedad estatutaria, no puede consentir que, so pretexto de invocar una anterior licencia, tan distanciada en el tiempo de la que ahora se pretende obtener, esta otra, que es la que es objeto del proceso que nos ocupa, se pueda escapar del principio institucional de depender de la legalidad urbanística imperante en el momento de solicitarla.
En su virtud, el corolario de todo ello no debe ser otro que el de que la licencia que nos ocupa, solicitada en 1988, tenga que depender de las determinaciones urbanísticas establecidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Tordera, aprobado el 17 de octubre de 1984, que vienen a ser precisadas, respecto al sector de autos, por el Plan Especial del Camping "Caravaning Internacional Costa Brava», aprobado el 7 de junio de 1989.
Sumándose a las razones expuestas en justificación de esta solución una circunstancia más: la de que la licencia solicitada en 1988, no sólo está distanciada de la de 1980, temporalmente, sino por el cambio producido entre una y otra fecha, en el objeto de las mismas, ya que los terrenos de la última han quedado individualizados y separados de la finca matriz a lo largo de esos años, por cambios en la titularidad jurídica de los mismos, formándose con ellos registralmente un predio independiente.
Este imperio de las circunstancias, configuradoras del supuesto de hecho en controversia, desvirtúan por completo el argumento básico de la recurrente, en su intento de escapar de la aplicación del citado PGOU de Tordera, de 1984, del que conocían, "por razones obvias», como dicen sus alegaciones ante este Alto Tribunal, su existencia, y la clasificación de los terrenos de que se trata (la mitad de los terrenos del "Caravaning Internacional Costa Brava») como "Suelo no urbanizable, clave R-4, zona forestal»; ya que esas circunstancias, y el significado jurídico que de su conjunto hemos hecho, invalidan la tesis de la actora de que las obras solicitadas están amparadas por la tan citada licencia de 5 de febrero de 1980.
Cierto es que, como se indica en el aludido dictamen del Consejo de Estado, la ubicación de un camping en zona forestal está más indicada que en un contorno urbano, mas ello no puede conseguirlo la accionante valiéndose de una licencia desfasada, referida a una situación que ha sufrido alteraciones sustanciales, sino, como apunta el Tribunal a quo, utilizando el procedimiento del art. 43.3 de la Ley del Suelo , en relación con los arts. 85 y 86 del propio Texto legal .
Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso de apelación, y confirmar, por consiguiente, la sentencia impugnada, por conforme a derecho; con aceptación en lo sustancial de su fundamentación jurídica. Y sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
Que desestimando el presente recurso de apelación núm. 5.700/90, promovido por la representación procesal de la Caja de Ahorros Layetana, de Matará, frente a la sentencia de la Sección Tercera, de la Sala de la Jurisdicción, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 27 de abril de 1990 , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho. Y sin imposición de costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Ángel Martín del Burgo y Marchan.- Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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