STS, 23 de Marzo de 1992

En la indicada fecha de 3 de abril de 1990, la Sala de lo Contencioso-Administrativo delTribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1.961/1988, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en los presentes autos por la Empresa Pública de Suelo de Andalucía, contra la liquidación del Ayuntamiento de Huelva, por Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, expediente 179/1987. Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero. La Empresa Pública de Suelo de Andalucía, recurre en los presentes autos el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Huelva, de 2 de mayo de 1988, que desestimó la reposición oportunamente formulada contra el Decreto del Alcaide de la localidad, de 15 de mayo de 1987, que dio su conformidad a la liquidación provisional correspondiente al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, en el expediente 179/1987 del Ayuntamiento, relativo a la finca adquirida por la actora, el 30 de diciembre de 1986. Se examinan a continuación, y por orden lógico, las distintas impugnaciones que se hacen a la liquidación tributaria. Segundo. En primer lugar y como cuestión nueva no planteada en vía administrativa, se pretende por la actora la exención del pago del impuesto derivada del carácter público e institucional de que goza al constituir una sociedad mercantil perteneciente a la Junta de Andalucía, y como forma ésta de conseguir la obtención con mayor agilidad de suelo edificable que constituye una necesidad pública. Es procedente entrar a conocer de esta cuestión, en cuanto formulada contra unas resoluciones no firmes ni consentidas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 1 de la Ley Jurisdiccional que atribuye a esta Sala el reconocimiento de pretensiones deducidas en relación con actas de las Administraciones públicas, sin que los motivos de impugnación tengan que ser necesariamente las mismas que se adujeron en vía administrativa, que constituiría una exigencia no, comprendida en los términos empleados en la Ley, en el art. 69.1. Por otra parte, en el procedimiento judicial ha tenido el demandado amplias posibilidades de responder a estas nuevas alegaciones. Esta petición no es de estimar, por no encontrarse entre las previsiones del art. 353.a) del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, que declara exentas del pago del referido impuesto, cuando la obligación de satisfacerlo recaiga, como contribuyente sólo, sobre las Comunidades Autónomas, sin hacer mención expresa de sus organismos 988 autónomos, y sin ser posible una interpretación extensiva del precepto. Tercero. La cuestión fundamental del pleito consiste en determinar, en aplicación del art. 356, en relación con las disposiciones contenidas en la Ley sobre Régimen del Suelo, Ordenación Urbana , qué superficie de los terrenos comprados están sujetos al impuesto. En la escritura de compra y liquidación tributaria, se parte de que la misma es en bruto 131.333,23 m2. También admite la demanda, que el mismo forma parte del sector 8 del PGOU de Huelva, en donde se encuentra clasificado como suelo urbanizable programado, previniéndose su desarrollo por un plan parcial que ya fue aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo. Los razonamientos de la actora son que si en los sectores 8, 10 y 14 del PGOU han de ser objeto de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento el 91,57 por 100 del suelo, para accesos, parques y objetos semejantes este porcentaje de su terreno no tributa. Y ello sería cierto, si la cesión fuese gratuita, pero por el contrario, del informe del Arquitecto municipal unido al expediente, se deduce que tales terrenos, en bruto, tienen una capacidad de edificación determinada, que repercute en cuanto a la parte objeto de cesión al municipio en beneficio de la parte edificable que resta. Aplicando a esta situación la doctrina contenida, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1985, 4 y 10 de julio de 1987, 16 de mayo y 10 de octubre de 1988 , resulta que si el módulo de edificabilidad se fijó genéricamente para todos los terrenos, tanto edificables como no edificables, determinando con esto una favorable repercusión que permitió, al ser enajenados, recibir un beneficio económico pecuniario, es decir, un incremento de valor de los terrenos, con el sistema empleado de compensación se favoreció a los terrenos edificables, compensándole la cesión de suelo no edificable con destino a necesidades comunes. Dicho de otra forma, si a los 131.000 m2 se le permitía una edificación bruta que ahora se condena en los 11.000 m2 subsistentes, la cesión no es gratuita, es compensada de la forma indicada, y todo el terreno en bruto, experimentó un aumento de su valor que ahora se precisa en la zona susceptible de construcción que reúne las capacidades de todas las superficies».

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía interpuso el presente recurso de apelación, que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; habiéndose señalado para votación y fallo la audiencia del día 20 de marzo de 1992, fecha en que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

Fundamentos de Derecho

La cuestión de fondo planteada en esta apelación y en la vía jurisdiccional de instancia, que consiste en determinar la conformidad o no al derecho de la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, por importe de 595.859 pesetas, practicada por el Ayuntamiento deHuelva con motivo de la adquisición onerosa por la Empresa Pública de Suelo de Andalucía, hoy apelante, de un terreno sito en el término municipal de la citada Corporación, se contrae, en síntesis, a dilucidar los siguientes y específicos problemas: A) Si la empresa pública adquirente del terreno y hoy apelante goza de la exención subjetiva de pago del Impuesto referido prevista en el art. 353.1.a) del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , por entender la misma que, constituyendo un órgano específico, con un fin concreto dentro del ámbito urbanístico, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, está incluida en el concepto genérico excluyente de "Comunidades Autónomas» contenido en la parte final del citado apartado y precepto; y, B) Si, sin más, por el solo hecho de la clasificación urbanística del terreno transmitido y por las demás circunstancias concurrentes en el mismo, debe excluirse de los 131.333,20 m2 que integran su superficie total, aquellas partes destinadas, en virtud del sistema de actuación elegido para la urbanización, a viales, zonas verdes, equipamientos y conceptos semejantes, de modo que la superficie en definitiva gravable quede reducida exclusivamente a 11.071,23 m2.

El primero de los dos problemas reseñados es formulado por primera vez, por la parte recurrente, hoy apelante, en el escrito de demanda presentado en los autos jurisdiccionales de instancia, en cuyo "suplico» se pretende literalmente: "a) Que declare que la "Empresa Pública de Suelo de Andalucía" (EPSA) se halla exenta, conforme al art. 353.1 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local , del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos; y b) subsidiariamente, que se declare nulo el acuerdo de 2 de mayo de 1988 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Huelva por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos correspondiente al expediente 180/1987, dejando esta liquidación si efecto alguno, por no ajustada a Derecho, y declarando que, caso de efectuarse una liquidación ajustada a Derecho, habrá de tenerse en cuenta en la misma, además de las deducciones del art. 336 (sic) de la Ley de Régimen Local , a tener en cuenta para determinar la superficie tributable, la bonificación del 90 por 100 del Impuesto en cuestión conforme al convenio suscrito el 12 de diciembre de 1986 entre el Ayuntamiento de Huelva y "EPSA"», (bonificación que, por cierto, se tuvo en cuenta en la liquidación girada y ahora impugnada). Y el primero de dichos pedimentos, sin embargo, no fue alegado ni plasmado, en su día, en la vía administrativa, pues en la "súplica» del recurso de reposición interpuesto contra la exacción se especifica únicamente que: "Se declare nula la liquidación practicada el 15 de marzo del presente año (1987) y se ordene la práctica de nueva liquidación en la que para el cálculo del valor final de terreno, se parta de la superficie de 11.072 m2».

Al respecto, ya en reciente sentencia de esta Sala, de 12 de marzo de 1992, recaída en asunto de igual tenor seguido entre las mismas partes, se ha declarado que el proceso contencioso- administrativo no permite, en razón de su naturaleza estrictamente revisora, y en casos de las específicas circunstancias del de autos, lo que se conoce con el nombre de "desviación procesal» o mutatio libelli, que se produce cuando se plantean en sede jurisdiccional "cuestiones nuevas» (no, motivos, fundamentos o argumentaciones nuevas) sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse (según se ha acreditado en el párrafo anterior). Por tanto, no procede, en el presente supuesto, hacer pronunciamiento alguno sobre el concreto problema de la exención de la entidad recurrente, por ser una pretensión que no fue objeto de planteamiento ante la Administración ni de análisis en la consecuente resolución municipal y porque su estudio directo en esta vía jurisdiccional alteraría su función esencialmente revisora (nuevo examen de lo mismo) de lo actuado administrativamente; sin que ello implique oponerse a lo preceptuado en los arts. 43.1 y 69.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , ya que, al determinar, respectivamente, que "esta jurisdicción juzgará dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición» y que "en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación de hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste», si bien se están autorizando nuevas alegaciones o nuevos motivos, no se permite (al menos con un carácter generalizado) que puedan alterarse, reformarse esencialmente o adicionarse (más allá de lo que son meras modulaciones) las pretensiones formuladas en la vía administrativa, trayendo a colación otras nuevas que no se materializaron ni discutieron en la misma, pues "si la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada en la vía administrativa, puede contener razones o fundamentos diversos de los expuestos en el expediente de gestión, no cabe, sin embargo, que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido y pretendido en la vía administrativa y lo interesado en la vía jurisdiccional (como acaece, en este caso, al formularse, con carácter principal, la pretensión o cuestión nueva de la exención)».

No obstante y aunque sea a meros efectos dialécticos, la Sala entiende, en relación con la "nueva cuestión» de la exención subjetiva de la empresa apelante, que procedería dar por reproducidos los razonamientos que, al efecto, se han vertido en el fundamento de Derecho segundo de la sentencia deinstancia, porque, frente al criterio mantenido por el Ayuntamiento, es evidente que: A) El 988 art. 353.1.a) del Real Decreto Legislativo 781/1986 , regulador de la exención subjetiva pretendida, cuya interpretación, en cuanto excepción de la obligación liquidatoria que normalmente derivaría de la realización del hecho imponible, ha de ser, en todo caso, plenamente restrictiva (con objeto de que los beneficios fiscales no se apliquen, en función de sus razones justificativas, más que a los casos y sujetos literal y teológicamente previstos), se refiere, sólo, al supuesto de que la carga tributaria recaiga, "como contribuyentes», sobre "el Estado y sus Organismos Autónomos y las Comunidades Autónomas», y es evidente, en el presente caso, que, reuniendo la Empresa Pública de Suelo de Andalucía, en virtud de la compraventa perfeccionada y consumada el 30 de diciembre de 1986, el carácter de sujeto pasivo "sustituto» del tributo cuestionado, y no el de estricto contribuyente, a tenor de lo establecido en el art. 354.1.b) y c) y 2 del texto antes, falta ya, en principio, uno de los requisitos exigidos por el art. 353 antes comentado para la concesión, automática o previa petición (norma general, esta última en la mayor parte de los casos, que, además, no ha sido cumplida, al hacer la declaración jurada inicial, por la Empresa pública recurrente), de la exención discutida. Y, B) Desde otro punto de vista, resulta obvio también que tal Empresa no está conceptualmente comprendida, en sentido técnico-jurídico, dentro del término "Comunidades Autónomas», pues, dando por supuesto que, cuanto se trata del "Estado», ha querido distinguirse, como sujetos exentos, claramente, entre el mismo y "sus Organismos Autónomos», no ocurre lo mismo cuando se hace referencia a las "Comunidades Autónomas», ya que su epígrafe descriptivo no está completado con ninguna remisión complementaria a sus Organismos Autónomos o al resto de las entidades, de otra índole, creadas dentro de su ámbito estructural, y, por lo tanto, si dicha Empresa Pública de Suelo de Andalucía es, según se especifica en su Decreto constitutivo 262/1985, de 18 de diciembre, de la Junta de Andalucía y en sus Estatutos de igual fecha, una Entidad pública de las previstas en el art. 6.1.b) de la Ley General 5/1983, de 19 de julio, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía , que, como derivación de las transferencias de las funciones y gestión de las participaciones societarias de la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento del Suelo (SEPES: calificable de sociedad estatal comprendida en el art. 6.1.b) de la Ley General Presupuestaria, de 4 de enero de 1977 ), actúa en régimen de empresa mercantil con sujeción al derecho privado, incluso en las adquisiciones o disposiciones y contratación, para el desarrollo de la gestión urbanística y patrimonial de los planes de urbanismo y programas por parte de la Junta (mediante las actuaciones de promoción, preparación y desarrollo de suelo para fines residenciales, industriales, de equipamiento y de servicios), todo ello con personalidad jurídica independiente, plena capacidad jurídica y de obrar, patrimonio propio y administración autónoma, no puede confundirse, lógicamente, como se pretende en el recurso y en apelación, a pesar de constituir un supuesto de descentralización funcional o técnica y de ésta adscrita a la Consejería Política Territorial de la Junta, con el ente territorial Comunidad Autónoma de Andalucía, y, en consecuencia, no puede estar comprendida en el marco de la exención subjetiva señalada en el comentado art. 353.1.a).

Por lo que se refiere al segundo de los problemas planteados, ha de tenerse en cuenta que, sobre la potencial exclusión, a efectos de la liquidación del Impuesto que se analiza, del quantum superficial destinado o cedido para viales, zonas verdes públicas y equipamientos en los terrenos y parcelas que, sometidos a un sistema de actuación urbanística, son objeto de una transmisión sujeta al Impuesto comentado, la jurisprudencia de esta Sala, con muy escasas salvedades, tiene dicho, reiteradamente, en sentencias, entre otras, de 22 de junio, 31 de octubre y 22 de diciembre de 1972, 5 de noviembre de 1973, 2 de julio de 1974, 10 de febrero de 1975, 4 de julio de 1980, 19 de octubre de 1981, 3 de febrero, 21 de marzo, 31 de mayo, 21 y 30 de junio y 14 y 27 de diciembre de 1983, 2 y 3 de mayo de 1984, 30 de marzo, 8 de abril, 21 de mayo, 30 de septiembre y 12 y 20 de diciembre de 1985, 3 y 28 de octubre y 16 y 27 de mayo, 27 de junio (tres sentencias), 11 de julio, 20 (tres sentencias) y 26 de septiembre, 10 de octubre y 30 de noviembre de 1988, 13 de febrero, 6 y 15 c/ dos sentencias) 3, 12 y 16 de mayo, 15 y 22 de junio, 22 de septiembre, 30 de octubre y 5 de diciembre (dos sentencias) de 1989, 23 de enero de 1990 y 20 de enero de 1992, que, para proceder a tal exclusión, la cesión debe ser no sólo obligatoria sino también gratuita, y dicha gratuidad, se continúa afirmando, no tiene lugar, en síntesis, cuando, mediante la contraentrega de un pago en metálico, o mediante el mecanismo instrumental de una reparcelación, o mediante la puesta en práctica del sistema de ejecución urbanística de compensación, o mediante la expropiación forzosa por un justiprecio superior al valor inicial del período impositivo del arbitrio, o mediante una autodisposición o concentración de volúmenes edificables (que de todos los supuestos citados hay ejemplos en la jurisprudencia reseñada), los propietarios cedentes o los interesados han obtenido, a cambio de tales superficies obligatoriamente cedidas, una equivalencia económica, superficial o volumétrica o bien un resarcimiento o indemnización compensatorios.

En consecuencia, en el supuesto de autos, como muy bien declara la sentencia impugnada en su tercer fundamento de Derecho, que se da también por reproducido, si bien concurre el requisito de la obligatoriedad de las cesiones de terreno para viales, zonas verdes públicas, equipamientos y otros conceptos semejantes y complementarios que en definitiva se han producido, falta el de la gratuidad,porque, en los casos en que se siga el sistema de actuación de compensación, dichas cesiones son resarcidas (es decir, reiterando el concepto, compensadas) con la adjudicación de parcelas, delimitadas conforme al nuevo planeamiento urbanístico, en las que se ha acumulado el volumen edificable correspondiente al terreno cedido de acuerdo con el coeficiente fijado en relación con el total de la zona urbanizada o reparcelable, por lo que, al ser todos los propietarios que componen la unidad urbanística equiparados en los beneficios y en las cargas, recibirán otra superficie en proporción a la que aportaron, pero ya urbanizada, de modo que, en tales supuestos, no cabe hablar de cesión horizontal gratuita, al haber una contraprestación vertical en altura o volumen.

Procede, por tanto, desestimar la apelación y confirmar la sentencia, sin que haya méritos para hacer expreso pronunciamiento sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA) contra la Sentencia dictada con fecha 3 de abril de 1990, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.961/1988, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, debemos confirmarla y la confirmamos. Sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario.-Certifico.