STS, 4 de Marzo de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña, se ha seguido el recurso núm. 527-B/1985, promovido por don Braulio y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de La Coruña, sobre licencia de obras.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó Sentencia con fecha 1 de febrero de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado don Ricardo Mora Carnero en nombre y representación de don Braulio , contra providencia de la Alcaldía del Ayuntamiento de La Coruña de 15 de enero de 1985 y contra el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 16 de abril de 1985,desestimatorio del recurso de reposición deducido contra otro de 12 de febrero de 1985, sobre suspensión de tramitación de expediente de otorgamiento de licencia y denegación de la misma, así como de pretensión indemnizatoria; sin costas».

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Se impugna en este proceso la providencia de la Alcaldía del Ayuntamiento de La Coruña de fecha 15 de enero de 1985 por la que se acuerda mantener en suspenso la tramitación del expediente incoado en virtud de escrito de 22 de diciembre de 1984 en el que el hoy actor solicita licencia para la construcción de una obra de nueva planta en un solar de la Avda. de Finisterre, esquina calle Pérez Cepeda de esta ciudad, así como el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 16 de abril de 1985, desestimatorio del recurso de reposición deducido contra otro de 12 de febrero de 1985 denegatorio de la licencia instada y por el que además de la desestimación del recurso se rechaza una pretensión indemnizatoria formulada subsidiariamente, acuerdos estos dos últimos, adoptados después de que el día 30 de enero de 1985 y tras petición del actor del día anterior, se levanta la suspensión adoptada en aquella providencia, una vez publicado en el "Diario Oficial de Galicia" el día 26 de enero de 1985, la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana. Segundo: Para una mayor facilidad en la determinación de la cuestión litigiosa conviene resaltar que la providencia de suspensión encuentra su fundamento en que la fecha del inicio del cómputo de los dos años durante los cuales despliega su eficacia el acuerdo de suspensión de licencias no es el del acuerdo adoptado en sesión plenaria del 21 de diciembre de 1982, sino el de su última publicación de los diarios oficiales, lo que tiene lugar el día 26 de enero de 1983 en el "Boletín Oficial de la Provincia. Por iguales motivos debe destacarse asimismo que la denegación de la licencia se fundamenta en no ajustarse las obras el nuevo Plan general aprobado. Tercero: Afirma la recurrente en su escrito de demanda que la denegación de la licencia no se ajusta a Derecho porque no era procedente aplicar el nuevo PGOU y ello por los siguientes motivos sintéticamente expuestos: Primero. Porque el PGOU fue aprobado con posterioridad a la presentación de la solicitud de licencia, suponiendo su aplicación la infracción del principio de irretroactividad de los Planes de urbanismo y la violación del art. 9-3 de la Constitución que garantiza la irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales y el principio de seguridad jurídica. Segundo. Porque el PGOU no era ejecutivo en el momento de su aplicación por las resoluciones recurridas, al estar pendiente de "correcciones, aclaraciones y recomendaciones» ordenadas por la Xunta de Galicia en su resolución de 25 de enero de 1985. Tercero. Porque el PGOU es nulo de pleno derecho por omisión del trámite de información pública respecto de documentos esenciales (división de la ciudad en zonas para otorgar lo que se denomina valor de posición a efectos de las llamadas transferencias de derechos urbanísticos. Cuarto. Porque la aplicación del nuevo PGOU infringe el art. 9-3 de la Constitución en relación con el art. 87 de la Ley del Suelo y arts. 53 y 33.3, de la Constitución, en cuanto viola el principio de jerarquía normativa al disminuir la edificabilidad del solar, sin la necesaria indemnización, con relación al Plan general revisado de 1967 con el que había adquirido unos derechos de edificación superiores. Cuarto: Precisan en primer término que la fecha del inicio del cómputo de los dos aflos de suspensión del otorgamiento de licencias no es el del acuerdo de aprobación inicial del Proyecto de adaptación y revisión del PGOU, sino el de la fecha de su última publicación por afectar a una generalidad de personas, y que por lo tanto, efectuada su última publicación en el "Boletín Oficial de la Provincia", de 26 de enero de 1983, hay que concluir que cuando se presentó la solicitud el 22 de diciembre de 1984 y se dictó la providencia recurrida de 15 de enero de 1985 se estaba en el plazo de suspensión. Consecuencia de que en el momento de la solicitud se estaba en el plazo de suspensión es que el Ayuntamiento sólo podría adoptar dos tipos de resoluciones, o rechazarla de plano por entender que el período de suspensión de licencias comprende la prohibición de presentación de solicitudes, sin perjuicio de que se pueda obviamente reproducirse la solicitud una vez haya cesado el período suspensivo (en este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1986 ) o tenerla por presentada y suspender su tramitación hasta que se alce la suspensión, que es lo que en definitiva se acordó en la providencia recurrida y que para el caso concreto que nos ocupa puede encontrar su justificación en un afán de evitar al solicitante la formulación de una nueva, con pérdida de las tasas y con demora en la resolución. En cualquier caso, si la providencia debió de ser dictada en un sentido o en otro resulta indiferente en el enjuiciado, en el que lo fundamental es decir si ha de serle aplicada el nuevo Plan general o el anterior. Quinto: Aprobado de forma definitiva el PGOU por Orden de la Consellería de 25 de enero de 1985-publicado en el "Diario Oficial de Galicia" del día siguiente- la desestimación de la solicitud de la licencia por el acuerdo del 12 de febrero de 1985 ha de estimarse como conforme a Derecho, al no ajustarse aquélla al nuevo Plan general, único aplicable como se deduce del art. 121 del Reglamento de Planeamiento , al establecer en su apartado segundo, incluso para los peticionarios de licencia, solicitadas con anterioridad a la publicación del acuerdo de suspensión, el derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos o de la parte de los mismos que hubiere de ser rectificada, al referirse indudablemente a la solicitud de una licencia conforme a un Plan general vigente que no puede ser otorgada por no ajustarse al proyecto en todo o en parte al que lo ha sustituido. Indiferente resulta en el caso enjuiciado que la resolución desestimatoria de la licencia se hubiera producido dentro de los plazos establecidos en el art. 9 del Reglamento de Servicios y que en efecto se han cumplido, al dictarse la resolución diecisiete díasdespués de la aprobación definitiva del Plan y antes de transcurridos dos meses desde la presentación de la solicitud de la licencia, lo que conllevaría al hacer aplicación de la doctrina jurisprudencial citada por la representación del Ayuntamiento demandado pero prevista para aquellos supuestos en que la solicitud de la licencia se presenta con anterioridad al acuerdo de su suspensión. Presentada la solicitud de licencia en caso enjuiciado dentro del período suspensión, alzada ésta, y aprobada en forma definitiva al Plan, éste era el único aplicable. Sexto: La denunciada violación del principio de irretroactividad de los Planes de urbanismo y la más genérica del art. 9-3 de la Constitución - irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos y seguridad jurídica- no resulta de recibo pues conforme a lo ya expuesto anteriormente, en el caso debatido, la aplicación del nuevo PGOU no incide en un derecho originado con anterioridad sino en una solicitud que ningún efecto había producido. Séptimo: Igualmente desestimatoria debe correrla alegada imposibilidad de ejecución del PGOU por estar pendiente de "correcciones, aclaraciones y recomendaciones" ordenadas por la Xunta de Galicia en su resolución aprobatoria del mismo; pues si bien el art. 132, punto 3, apartado a) del Reglamento de Planeamiento emplea el sistema de suspensión en la aprobación, para subsanar deficiencias, de conformidad con el art. 56 de la Ley del Suelo y jurisprudencia interpretativa (Sentencias de 23 de abril de 1976 y 5 de julio de 1983) cabe una aprobación definitiva se otorga a reserva de la subsanación de deficiencias. La falta de articulación de prueba por la parte recurrente en orden a acreditar que cambio sustancial implica para la concesión de su licencia las "correcciones, aclaraciones y recomendaciones" es por sí suficiente para desestimar el motivo de oposición analizado, máxime cuando una lectura de la Orden aprobatoria permite afirmar que aquéllas no afectan a su solicitud. Octavo: También debe ser desestimado el motivo de impugnación fundado en la omisión del trámite de información pública respecto de lo que el recurrente denomina documentos esenciales y que le conlleva a afirmar que el Plan es nulo de pleno derecho, pues no habiéndose recurrido el Plan, con agotamiento de los recursos administrativos, no resulta adecuado tratarse esta cuestión en este proceso, dirigido contra la denegación de licencia. Noveno: Resta por analizar la pretensión de indemnización de darlos y perjuicios que el recurrente fundamenta por un lado en el art. 9-3 de la Constitución en relación con el art. 87 de la Ley del Suelo y los arts. 53-1 y 33-3 de la Constitución al estimar que el nuevo planeamiento disminuye la edificabilidad del solar adquirido con arreglo al Plan general revisado de 1967 y por otra, y de forma subsidiaria, en un anormal funcionamiento del servicio público urbanístico municipal, con cita de los arts. 405 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 , vigente en el momento de su producción, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 9.3 y 33.3 de la Constitución . La desestimación de la petición indemnizatoria por disminución en la edificación surge de lo dispuesto por el art. 87 de la Ley del Suelo al establecer que "La ordenación del uso de los terrenos y construcciones enumerada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística"; su aplicación al caso enjuiciado resulta del hecho de que el recurrente no había adquirido ningún derecho de aplicación con arreglo al anterior Plan que permitiera encuadrar su situación en alguno de los supuestos previstos en el apartado 2 ó 3 del mencionado art. 87. La cita del art. 33-3 del Texto Constitucional no resulta oportuna con sólo tener en cuenta que la indemnización expropiatoria viene determinada de conformidad con lo dispuesto por las leyes; la supuesta anticonstitucionalidad del precepto no se comprende. También procede la desestimación de la indemnización instada con fundamento en el denunciado anormal funcionamiento de la Administración, no concretado en el escrito de demanda pero que del análisis del escrito de reposición viene determinado por el hecho de que el Ayuntamiento ha mantenido "prácticamente suspendidas las licencias de edificación durante más de cinco años", pues tal circunstancia afecta en su caso a la tramitación del Plan o a sus incidencias, pero es ajena a la denegación de la licencia y constituye causa de inadmisibilidad. Décimo: No apreciándose motivos para hacer una especial condena en costas».

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de febrero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan y además:

Las alegaciones del apelante, en lo que se refieren a la suspensión de licencias que determinó la providencia de la Alcaldía de La Coruña de 15 de enero de 1985 y a la normativa aplicable a su solicitud de 22 de diciembre de 1984, en forma alguna pueden ser compartidas, toda vez que, por una parte, según se desprende de los arts. 27 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, 120 del Reglamento de Planeamiento y 8.ª del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre , si bienla llamada suspensión automática del otorgamiento de licencias la produce por sí sola la aprobación inicial del Plan, es decir, sin necesidad de ningún acuerdo complementario, su efectividad comienza con la publicación de tal aprobación, en la que se expresarán necesariamente las zonas del territorio objeto de planeamiento afectadas por la suspensión, razón por la que habiéndose publicado la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña el día 26 de enero de 1983, los efectos de la suspensión del otorgamiento de licencias producidas por la misma comenzaban este día, y no el 21 de diciembre de 1982, fecha de la aprobación inicial, y por consiguiente, se extendían hasta los dos años siguientes o la publicación de la aprobación definitiva del Plan, en este caso coincidentes, por haber tenido lugar el 26 de enero de 1985, esa publicación, y razón por la que fue conforme a Derecho la referida providencia al haber solicitado la licencia el actor el 22 de diciembre de 1984; y por otra parte, es doctrina consolidada de este Tribunal, contenida en numerosas sentencias cuyo general conocimiento excusa su individual cita, la que la normativa aplicable al otorgamiento de licencias está determinada por la fecha del acuerdo correspondiente, de suerte que si éste se produce dentro del plazo reglamentariamente establecido es la que está vigente en su fecha, mientras que si se produce extemporáneamente es la de vigor al tiempo de la solicitud, criterio con el que se armonizan las exigencias del interés público y las garantías del administrado, atendiendo a la demandas de aquél y a garantizar los derechos de éste frente a las consecuencias de una dilación administrativa, motivo por el que habiendo solicitado su licencia el recurrente el 22 de diciembre de 1984 y producídose el acuerdo denegatorio del Ayuntamiento de La Coruña el 12 de febrero de 1985, es decir, dentro del plazo de dos meses establecido al efecto en el art. 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , la normativa de aplicación era en principio el Plan General de Ordenación Urbana aprobado el 25 de enero de 1985 y publicado al siguiente día, y no el Plan anterior de 1967.

Tampoco pueden ser compartidas las alegaciones del apelante en lo que refieren a la no aplicación de dicho Plan por razones distintas y afectantes a la no vigencia del mismo en la fecha de la denegación de la licencia o a su nulidad, puesto que, en primer lugar, su aprobación definitiva, producida por Orden de 25 de enero de 1985 de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia, aunque lo fuese con determinadas correcciones, aclaraciones y recomendaciones, determinó su entrada en vigor el día de la publicación, ocurrida al siguiente día, excepto en cuanto al sector a que se refiriesen tales puntualizaciones, sector que no se ha acreditado se correspondiese con el afectante al recurrente, tal como expresa el art. 56 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , precepto en el que se consagra una aprobación parcial e inmediatamente ejecutiva, frente a otra denegatoria en tanto no se cumplan las modificaciones introducidas; en segundo término, los defectos que pudieran haberse producido en el trámite de información pública del Plan, abstracción hecha de su concurrencia o inconcurrencia, son circunstancias que si bien pudieran tener relevancia en un recurso directo contra el acto de aprobación del mismo, carecen de toda ella en el presente caso, en el que se está indirectamente recurriendo el Plan, ya que en el recurso indirecto, según es jurisprudencia consolidada, únicamente pueden hacerse valer motivos de nulidad de fondo, pero no de forma, cual es el sostenido por el apelante en el presente caso; y finalmente, la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña en lo que respecta las transferencias de aprovechamientos urbanísticos (TAU), extremo no examinado en la sentencia de instancia, es algo apenas tratado por el actor en su demanda, y tampoco en las alegaciones de apelación, sobre lo que, por tanto, no existe base para pronunciarse en sentido alguno, aunque sí para negarle toda consecuencia en lo que se refiere a la denegación de la licencia de construcción, al no haberse demostrado la influencia de tales transferencias en cuanto a tal denegación, producidas por superar la edificabilidad proyectada la prevista en la normativa del Plan según el acuerdo correspondiente, y no por otra razón distinta.

Igualmente no pueden ser compartidas las alegaciones del apelante en lo que se refiere a la indemnización que pretende, motivo por el que unión de lo anteriormente razonado se impone la desestimación de la apelación y la confirmación de la sentencia recurrida ya que conforme atinadamente se expresa por la Sala de Galicia el actor no se encuentra en ninguna de la situaciones en que hubiera procedido un resarcimiento conforme a lo dispuesto en los párrafos segundo y tercero del art. 87 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , lo que hace aplicable lo establecido en el párrafo primero de este artículo; sin que tampoco se le puede entender acreedor de una indemnización por la aplicación de los preceptos que regulan con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, puesto que para ello había sido preciso que hubiese experimentado una lesión resarcible, es decir, un detrimento patrimonial antijurídico, el que sólo se da cuando quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo, y lo cual está ausente en quien ve modificada la edificabilidad de un terreno por cambio del planeamiento, ya que son los Planes quienes configuran el contenido del derecho de propiedad y frente a lo en ellos dispuesto únicamente cabe ser resarcido en los casos previstos en la Ley, que son los antes señalados del art. 87 citado. Y sin que su derecho pueda extraerse sin más del art. 33 de la Constitución Española , por cuanto la denegación de la licencia no supuso la privación de derecho alguno consolidado, sino, a lo sumo, de una expectativa a edificar conforme al planeamiento, expectativa no patrimonializada en momento alguno, cual hubiera ocurrido si antes delnuevo Plan hubiese obtenido ya una licencia de construcción y ahora se pretendiese impedir su efectividad.

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Braulio contra la Sentencia dictada el día 1 de febrero de 1990 por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en los autos núm. 527/1985 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.- María Fernández.-Rubricado.