STS, 14 de Julio de 1992
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1992:15350 |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.542.-Sentencia de 14 de julio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Ley 62/1978 .
MATERIA: Sanción suspensión por falta grave.
NORMAS APLICADAS: Art. 25.1.° de la Constitución Española; arts. 64.5.°, 64.3.a), 25, 43 y 65.4.° del Decreto de 19 de mayo de 1980, que regula los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial; art. 5.i), 6.g) y disposición final de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional núm. 42/ 1978, de 7 de abril y 29 de marzo de 1990 .
DOCTRINA: Contraviene los principios penales, aplicables en el ámbito administrativo, la descripción vaga e imprecisa en la determinación del tipo, singularmente la referencia a la similitud, como criterio determinativo de la calificación de la infracción, que encierra una llamada a la analogía.
En la villa de Madrid, a catorce de julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección por los señores al final anotados el recurso de apelación que con el núm. 805 de 1992, ante la misma pende de resolución y tramitado conforme a la Ley 62/ 1978 , interpuesto por la representación procesal de don Cosme , contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla, sobre sanciones de suspensión de ejercicio profesional por faltas graves, en relación con percepción de honorarios profesionales inferiores a los aprobados por el Colegio Oficial de Médicos. Habiendo sido parte apelada el Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, representado y defendido por la Procuradora doña Rosina Montes Agustí. Oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que estimando en parte el recurso interpuesto al amparo de la Ley 62/1978 , por el Procurador Sr. Díaz de la Serna en nombre y representación de don Cosme y don Rodrigo , al ser contraria a Derecho. Asimismo anulamos en parte la resolución del mismo colegio y de idéntica fecha por la que se sanciona a don Cosme , en lo que se refiere a las dos últimas faltas y sanciones, al ser contrarias a Derecho, manteniendo únicamente la primera falta de indisciplina rebelde frente a los órganos de gobierno colegiales, confirmando la sanción de suspensión en el ejercicio profesional durante dos meses, sin que lleve aparejada la baja temporal de la colegiación, todo ello sin expresa imposición de las costas procesales causadas. A este fallo sirvieron de fundamentación los siguientes fundamentos de la sentencia apelada. 1.° Se impugnan en el presente recurso las resoluciones de la Junta Directiva del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, de 8 de julio de 1991, por el que se imponen varias sanciones a los recurrentes, médicos pertenecientes al citado Colegio Profesional. 2.º Antes de otra consideración, es necesario tener presente que el ámbito del recurso especial previsto en la Ley 62/1978 en el que nos hallamos, es la tutela de los derechos y libertades fundamentales recogidos en los arts. 14 a 29 y el 30, este último en lo que respecta a la objeción deconciencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 53.2.° de la Constitución ; queda por tanto, fuera del mismo como ha señalado múltiple jurisprudencia -Sentencias de 5 de marzo y 10 de diciembre de 1986 y 7 de marzo de 1987 entre otras- el examen de las cuestiones relativas a la mera legalidad formal o material del acto impugnado, y también los que parecen referidas a preceptos constitucionales excluidos del estrecho margen de conocimiento previsto para este conocimiento especial. Ello impide cualquier consideración en torno a la invocada vulneración de los arts. 10, 41 y 51, por afectar a preceptos constitucionales que queden fuera del ámbito de protección dispensado en este procedimiento. 3.º Son varios los motivos invocados referidos al estricto ámbito de este proceso, la pretendida vulneración de los derechos fundamentales contenidos en los arts. 14, 18, 24 y 28 de la Constitución . En lo que respecta al primero, el recurrente aduce que únicamente se ha procedido sólo contra determinados médicos cuando existen otros que también actúan prestando asistencia a los mutualistas. Sin embargo esta razón no puede servir como fundamento para apreciar la invocada violación del principio de igualdad ya que ésta sólo se produce cuando ante actuaciones administrativas, dentro de la legalidad entre las que se aprecia identidad objetiva, la Administración actuase de modo diferente sin fundamentación razonada y suficiente para ello. De ahí que todo juicio de igualdad requiera como componente inexcusable la existencia de varios supuestos de hecho que pueden ser comparados y además la desigualdad de trato ha de predicarse respecto de quien sucesiva o coetáneamente haya sido sometido arbitraria e injustificadamente a una disciplina desigual tal y como ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Constitucional en numerosas resoluciones entre las que cabe señalar las Sentencias núms. 76/1986, de 9 de junio, y la 62/1987, de 20 de mayo . En el supuesto que nos ocupa no se ha aportado término adecuado de comparación alguno con el que percibir la pretendida discriminación, pues como tal no puede tenerse la mera alegación sin acreditar, de actuación diferenciada del colegio respecto a otros médicos. 5.° En orden a la invocada vulneración del derecho al honor, considera la Sala que la alegación carece de consistencia pues de la imposición de la sanción no se deriva lesión alguna al honor de los sancionados, por lo que debe desestimarse tal extremo. 6.º Entrando a conocer la pretendida vulneración del art. 24 de la Constitución Española , alegan los recurrentes que se ha desconocido en las resoluciones impugnadas el principio de presunción de inocencia; dicha presunción entendida como aquel derecho de toda persona a no ser sancionado en tanto no se haya practicado una mínima actividad probatoria encaminada a demostrar su culpabilidad si aparece vulnerado en las resoluciones en la forma en que seguidamente se verá. Partiendo de que corresponde a la Administración soportar la carga de la prueba de los elementos integrantes del tipo de la infracción administrativa (Sentencias de 22 de febrero y 13 de mayo de 1988; Sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1987 y 21 de enero de 1988 ), procede analizar concretamente las sanciones impuestas y las pruebas racionalmente estimables de cargo. En primer lugar y en lo que se refiere al Sr Rodrigo únicamente consta como prueba inculpatoria la inclusión de su nombre, en una lista confeccionada por una Compañía Médica, y de dicha inclusión se hace derivar la realidad y certeza de la infracción por parte de este recurrente del acuerdo sobre honorarios mínimos y la percepción de cantidades inferiores a las fijadas por el colegio, hecho que por otra parte es negado en todo momento por el sancionado, la resolución impugnada refiere que los hechos imputados han de ser tenidos por ciertos... al haber rehusado el expedientado además las explicaciones solicitadas referente a las contradicciones existentes; todo ello hace concluir en el sentido de que no obra en el expediente sancionador prueba válida y suficiente de cargo que desvirtúe la presunción de inocencia que corresponde al actor, por lo que procede declarar la nulidad del acto en tal extremo. En lo que se refiere a la segunda de las infracciones imputadas al mismo recurrente, sobre su incomparencia ante la Junta Directiva y la sanción impuesta con base al apartado g) del núm. 43 de los Estatutos de la Organización debe ser asimismo declarada contrario al ordenamiento jurídico, al vulnerar también el art. 24.2.° de la Constitución' Española , toda vez que al tratarse de una citación para declarar, en realidad en un expediente disciplinario incoado contra el actor, le asistía el derecho de defensa en los términos del citado precepto, pudiendo el recurrente ejercerla en la forma que tuviera por conveniente, como hizo mediante escrito dirigido al Instructor, sin que pueda constituir por tanto una infracción al no comparecer personalmente. 7.º Por último y en lo que se refiere al Sr. Cosme deben seguirse los mismos razonamientos anteriores respecto a la falta grave de indisciplina por su incomparecencia ante la Junta al suponer, como se ha dicho, una restricción al derecho de defensa que asiste a los actores. También es objeto de sanción por facilitar a un diario el escrito de 23 de octubre de 1989, dirigido al Presidente del Colegio de Médicos, hecho que no supone más que un ejercicio del derecho de libertad de expresión reconocido en el art. 20.1.a) de la Constitución Española . En efecto, en tal escrito criticaba la decisión tomada por el colegio y ponía de manifiesto ante la opinión pública su postura en la controversia suscitada, por lo que tal hecho no puede ser calificado de infracción, sino que debe considerarse amparado por el derecho fundamental garantizado en el citado precepto. En lo que respecta a la sanción impuesta por el incumplimiento del acuerdo adoptado por el colegio sobre honorarios mínimos, se observa que la resolución cuestionada tomó como base los hechos reconocidos por el propio recurrente, Doctor Cosme , en su escrito, el cual revela la actitud de desobediencia e indisciplina frente a la decisión de la Asamblea del Colegio de Médicos; no se aprecia vulneración alguna de la presunción de inocencia ni en general de los derechos contenidos en el art. 24 de la Constitución , todo ello sin entrar a conocer la validez del acuerdo infringido -que es objeto de recurso contencioso-administrativo que se sigue en esta Sala bajo el núm. 3.760/ 1991-, sobre el que no se haaportado en este proceso datos de los que se desprenda la nulidad radical del mismo, conforme invocan los actores.
Notificada la anterior sentencia por el Procurador don Ángel Díaz de la Serna y Aguilar, se interpuso recurso de apelación mediante escrito, en el que después de alegar lo que estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia revocando la apelada por no ser conforme a Derecho y declarando nula en todas sus partes la resolución del Colegio de Médicos de Sevilla de 5 de junio de 1991, y dejando, en consecuencia, sin efecto la sanción de dos meses de suspensión del ejercicio de la profesión impuesta a mi representado, única que la referida sentencia ha dejado subsistente.
Por providencia de 11 de diciembre de 1991, se admite en un solo efecto y se acuerda emplazar a las partes y remitir las actuaciones y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personado y mantenida la apelación por el Procurador don Antonio Miguel Ángel Araque Almendros; la Procuradora doña Rosina Montes Agustí en nombre del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, tras alegar lo que estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso formalizado de contrario y confirme la sentencia recurrida en lo que a la sanción de dos meses de suspensión del ejercicio de la profesión impuesta al recurrente se refiere.
El Ministerio Fiscal en la representación que le es propia emitió su informe en el sentido que mantiene su posición en la instancia favorable a la estimación del recurso contencioso- administrativo y, consecuentemente, informa en el sentido de que procede acoger la apelación.
Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia de 10 de julio de 1992, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos 1.°, 2.º, 3.°, 5.°, 6.° y 7.º de la sentencia apelada.
Como la sentencia apelada, estimando en parte el recurso, anuló las resoluciones del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla en su totalidad, en lo que afectaba a don Rodrigo , y la relativa a don Cosme únicamente en lo que se refería a dos faltas y sanciones, manteniendo sólo la calificada como de indisciplina deliberadamente rebelde frente a los órganos de gobierno colegiales, confirmando la sanción de suspensión en el ejercicio profesional durante dos meses, y dicha sentencia ha sido acatada por el colegio, que comparece en esta instancia como apelado, la presente aplicación queda limitada al extremo de la sentencia que, al mantener la expresada sanción, perjudicaba el Sr. Cosme .
El apelante comienza por reiterar en esta instancia la alegación de vulneración del principio de legalidad del art. 25.1.º de la Constitución en su doble proyección formal y material. La primera relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango, que el Tribunal Constitucional ha identificado como Ley en sentido formal, sin admitir salvo en casos de normas preconstitucionales la remisión en blanco al Reglamento. En el caso de autos los tipos y sanciones aplicados a la infracción que se deja subsistente, fueron los previstos en los arts. 64.5.°, en relación con el 64.3.a), 25 y 43 -respecto del tipo-, y 65.4.º -respecto de la sanción-, del Decreto de 19 de mayo de 1980, que regula los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial. Este Decreto, posterior a la Constitución, tiene su apoyo en los arts. 5.i) y 6.g) y disposición final de la Ley de Colegios Profesionales, de 13 de febrero de 1974 , que faculta a los colegios para ejercer la potestad disciplinaria, y regula en sus estatutos el régimen disciplinario, que ha sido fijado por dicha norma de rango reglamentario, dictada en virtud de la remisión de la disposición final. Se trata de una remisión en blanco, en cuanto que los preceptos legales citados no establecen los criterios mínimos a que debía ajustarse la actuación reglamentaria de desarrollo, en la determinación de infracción y tipos. Por tanto aunque explicable esa técnica normativa en el momento de la publicación de la Ley de Colegios Profesionales , en que las exigencias impuestas por las Leyes Fundamentales eran menos rígidas que bajo la actual Constitución, en orden al rango formal de las normas definidoras de las infracciones y sanciones, el decreto aplicado parecería en principio contrario a las exigencias del art. 25.1.° de la Constitución , en la citada interpretación del Tribunal Constitucional, pero sin embargo estima la Sala que ha de entenderse suficiente a los efectos del principio constitucional de legalidad, en lo relativo al aspecto formal, siguiendo la doctrina sentada por la sentencia del Supremo intérprete de la Constitución, que en el recurso de amparo 42/1978, de 7 de abril, ha admitido la validez de la regulación reglamentaria, cuando el reglamento tipificador dictado después de la vigencia de la Constitución, sin innovar el sistema de sancionese infracciones en vigor, se limita a aplicar el sistema ya establecido al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso más que de un reenvío o remisión, sólo cabe hablar de una reiteración en la regulación. Y eso precisamente es lo que ha ocurrido en el caso que ahora se resuelve, pues los preceptos citados, no son sino una repetición de los que figuraban como arts. 87.4.º y 88.3.° en la Orden del Ministerio de Gobernación, de 1 de abril de 1967, que aprobó el Reglamento de la Organización Médica Colegial , en que se describía como falta grave la indisciplina deliberadamente rebelde y se preveía como sanción a las faltas graves, la suspensión no superior al año.
Pero no ocurre lo mismo con el respeto al principio de legalidad en su vertiente material, que según la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 29 de marzo de 1990 , tiene carácter absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al administrativo, y que es reflejo de la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica; suponiendo la exigencia de una imperiosa predeterminación normativa de la conducta infractora, mediante preceptos jurídicos que permiten predecir con el suficiente grado de certeza cuál 2.543 es la infracción y la aneja responsabilidad. En cuanto que los preceptos aplicados para llegar a la infracción impuesta, en particular el art. 64.5.º que tipifica como falta grave, "el incumplimiento de los deberes establecidos en el art. 43 de estos estatutos... que no estén especificados en los núms. 1, 2, 3 y 4, serán calificados por similitud a los incluidos en los números citados de este artículo», ha de considerarse excesivamente vago e impreciso en la determinación del tipo, singularmente por la referencia a la similitud, como criterio determinativo de calificación de la infracción, que encierra una llamada a la analogía, contraviniendo los principios penales, aplicables en este aspecto a la materia administrativa, y dejando, en definitiva, al arbitrio de la Administración, prácticamente, la elección del tipo, sin que el imputado pueda predecir, o presuponer con la razonable certeza cuál haya de ser la infracción por la que se le persigue.
Por lo expuesto y sin necesidad de adentrarse en las demás infracciones constitucionales que se esgrimen por el apelante, que han de estimarse rechazadas por las razones que se exponen en la sentencia apelada, en los extremos aceptados por este Tribunal, o inexistente como ocurre con la relativa a la huelga, que encierra una alegación de vulneración del art. 35 de la Constitución referente al derecho al trabajo, no protegible por el cauce de la Ley 62/1978 , procede la estimación de la apelación y la revocación de la sentencia, sólo y en el particular ahora impugnado, manteniéndose los demás pronunciamientos y razonamientos de la apelada, con la extensión, respecto de éstos, que se expone en el inicio de esta resolución.
Por imperativo del art. 10.3.º de la Ley 62/1978 , se imponen al Colegio de Médicos de Sevilla, las costas de Primera Instancia, pues, en definitiva han sido por completo aceptadas las pretensiones del actor.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Cosme , debemos revocar y revocamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Sevilla, del 7 de noviembre de 1991 , dictada en el recurso núm. 3.760/1991, seguido por el cauce de la Ley 62/1978 , en el particular por el que mantenía la sanción de dos meses de suspensión por la infracción de indisciplina deliberadamente rebelde a las órdenes del colegio; manteniéndose la sentencia en los demás extremos.
Se impone al Colegio Oficial de Médicos de Sevilla las costas de la primera instancia causadas frente al apelante.
ASI, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, la pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.- Vicente Conde Martín de Hijas.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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