STS, 1 de Julio de 1992
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1992:15288 |
| Fecha de Resolución | 1 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.339.-Sentencia de 1 de julio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Revisión de precios. Equilibrio financiero en concesión de servicio público.
NORMAS APLICADAS: Art. 149.1.18 de la Constitución; art. 112.1.º del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local; art. 73.1.º de la Ley de Contratos del Estado; art. 116.3.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1983, 22 de febrero y 27 de diciembre de 1988 .
DOCTRINA: Los entes locales tienen obligación de mantener el equilibrio financiero y la empresa
contrata a riesgo y ventura, lo que forma parte de uno de los elementos de juicio que el empresario
dispone para asumir el riesgo que todo negocio comporta.
En la villa de Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 29 de enero de 1990 , relativa a revisión de precios, habiendo comparecido en este proceso la representación letrada de la citada entidad así como el Ayuntamiento de Muro que comparece en concepto de apelado.
Antecedentes de hecho
Con fecha 11 de octubre de 1984 el Pleno del Ayuntamiento de Muro (Mallorca) acordó adjudicar a la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», el servicio municipal de recogida de basuras, celebrándose el contrato correspondiente el 9 de noviembre siguiente
En dicho contrato se establecía una duración de cinco años y un importe anual de 10.850.000 ptas., estipulándose asimismo que la revisión del importe de la adjudicación se efectuaría conforme al aumento producido en el índice de precios al consumo fijado por el Instituto Nacional de Estadística.
Por la entidad concesionaria en 21 de marzo de 1986 se dirigió escrito al Ayuntamiento de Muro solicitando el incremento del canon percibido por haberse producido un elevado aumento de plazas y negocios en la zona turística, sin que por el Ayuntamiento se realizase revisión alguna.
Con fecha 3 de marzo de 1988 la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», reiteró su solicitud concretando un incremento del canon retroactivo al inicio del contrato para el ejercicio 1987 de 4.174.102 ptas. -Impuesto sobre el Valor Añadido incluido- y un incremento del canon a partir de enero de 1988 de
6.714.012 ptas. -Impuesto sobre el Valor Añadido incluido-.
El Pleno del Ayuntamiento en su sesión extraordinaria celebrada en 31 de mayo de 1988 acordó denegar la solicitud formulada. Contra dicha denegación por la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», se interpuso recurso de reposición en 21 de julio de 1988, recurso que fue desestimado en virtud del efecto negativo del silencio administrativo.
Contra la desestimación tácita del recurso en 10 de octubre de 1988 la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», interpuso recurso contencioso-administrativo ante la entonces Audiencia Territorial de Palma de Mallorca.
Tramitado dicho recurso en debida forma, por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de dictó sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso interpuesto y se declaraban ser conformes con el ordenamiento jurídico los actos administrativos recurridos.
Contra dicha Sentencia en 1 de febrero de 1990 se dedujo por la representación letrada de la entidad "Limpiezas Urbanas de Mallorca, S. A.», recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, compareciendo ante esta Sala 1ª citada entidad así como el Ayuntamiento de Muro en concepto de apelado.
Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalase el día 30 de junio de 1992 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
Fundamentos de Derecho
Se plantea en el presente proceso una cuestión litigiosa relativa al equilibrio financiero de una concesión de servicio público, por haberse alegado por el concesionario lo que llama nuestra doctrina el riesgo imprevisible, es decir, la existencia de una circunstancia sobrevenida que altera el equilibrio financiero de la concesión.
Ello se plantea desde luego en las circunstancias concretas del caso de autos que consisten en los extremos siguientes. El Ayuntamiento ahora apelado otorgó a la empresa apelante la concesión del servicio de recogida de basuras por un plazo de cinco años y un precio determinado, no previéndose en el contrato más alteración de la retribución del concesionario que la revisión del precio según el aumento del índice de precios al consumo.
No obstante, al haber tenido lugar un incremento considerable del número de usuarios por tratarse de un municipio turístico en expansión, la empresa concesionaria presentó una solicitud de que se aumentase su retribución, que como se ha dicho no consiste en percibir unas tarifas abonadas por los usuarios sino en un canon o precio fijo pactado al otorgarse la concesión. Dicha solicitud fue denegada por el Ayuntamiento en ejercicio de sus potestades de interpretación del contrato.
A consecuencia de estos hechos no se plantea más cuestión que la procedencia del aumento de la retribución del concesionario para mantener el equilibrio financiero de la concesión, lo que ha sido denegado por la Sentencia apelada. Se trata de esta sola cuestión, que resulta ser sin embargo compleja y delicada, pues es preciso aplicar los preceptos legales y la doctrina jurisprudencial y restablecer la justicia distributiva, pero ello debe hacerse efectuando también la necesaria salvaguarda del interés público.
Para resolver la cuestión litigiosa que acaba de exponerse conviene estudiar primeramente la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables para subsumir en ellos el caso de autos y en consecuencia dictar el pronunciamiento debido en Derecho.
Pues bien, la legislación aplicable es en primer lugar la Ley de Contratos del Estado, dado su carácter básico a efectos del art. 149.1.18 de la Constitución, que reitera el art. 112.1.º del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 18 de abril de 1986 . El precepto de la Ley de Contratos del Estado aplicable al supuesto que ahora se estudia es el art. 73.1.° de dicha Ley , relativo a las concesiones de servicio público, según el cual el empresario tiene derecho a las prestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso en los términos que el contrato establezca.
Según ello en el supuesto estudiado el concesionario no tendría derecho a que se revisara su retribución, pues en el contrato que se celebró en su día se alude sólo a la revisión de la misma según el índice de precios al consumo, como reiteradamente mantiene el Ayuntamiento.Pero en el caso de autos, relativo a una concesión otorgada por un ente local, debe tenerse en cuenta que el art. 112.2.° del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local establece (dentro del contexto de la normativa general del Estado) reglas de aplicación preferente en la contratación de los entes locales. Entre ellas figura en primer lugar la que se contiene en el art. 114.1.° que otorga al Ayuntamiento contratante potestad para interpretar el contrato y resolver las dudas sobre su cumplimiento. Ello afecta a la revisión para mantener el equilibrio financiero del negocio concesional, equilibrio en virtud del cual se persigue desde luego la retribución justa del concesionario, pero también se procura evitar que un eventual desequilibrio repercuta en las posibles deficiencias en la prestación del servicio.
Ahora bien, la discrecionalidad del Ayuntamiento en la interpretación del contrato no es absoluta, y no sólo porque ésta no existe en cuanto tal en nuestro derecho sino únicamente respecto a algunos elementos del ejercicio de la potestad, ni tampoco porque su ejercicio esté sometido siempre a revisión jurisdiccional. La limitación de la discrecionalidad se deriva en este supuesto de que son aplicables al caso de autos los preceptos del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 19 de junio de 1955 , a partir de los cuales la doctrina científica ha creado la doctrina del riesgo imprevisible, confirmada por las declaraciones jurisprudenciales.
Dichos preceptos son en síntesis el art. 116.3.° del citado Reglamento, que establece la nulidad de las cláusulas que declaran la no revisibilidad de las retribuciones de los concesionarios; el art. 127, según el cual los entes locales están obligados a mantener el equilibrio financiero de la concesión, para lo cual revisarán las tarifas y subvenciones cuando circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinaran la ruptura del equilibrio de la misma; y por último el art. 152.3.° según el cual la revisión extraordinaria de tarifas procederá siempre que se produjese un desequilibrio en la economía de la empresa o de la concesión, por circunstancias independientes de la buena gestión.
Debe entenderse desde luego que los principios generales que establecen estos preceptos de la norma reglamentaria son aplicables cualquiera que sea el sistema de retribución del concesionario. Por tanto no sólo se aplican cuando éste se remunere con la percepción de las tarifas pagadas por los usuarios o reciba una subvención, sino también cuando, como en el caso de autos, se recibe un canon o precio pactado y el Ayuntamiento cobra simultáneamente tarifas a los usuarios del servicio.
Sobre la base de estos preceptos la doctrina ha montado la teoría del riesgo imprevisible, que consiste en apreciar el derecho del concesionario a que se restablezca el equilibrio económico de la concesión siempre que incida sobre éste una circunstancia que no pudo ser prevista y sea independiente de la buena gestión.
Pero más que esta construcción general de la doctrina científica interesa el hecho de que la jurisprudencia ha interpretado los preceptos que más arriba se citan, sobre todo en los últimos años, estableciendo una doctrina generosa y progresiva que atiende a las repercusiones en la prestación del servicio. Esta doctrina se encuentra, por citar sólo las decisiones jurisprudenciales más recientes, en la Sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1983 según la cual la jurisprudencia anterior ha tenido en cuenta consideraciones económicas, incluso recurriendo a la cláusula rebus sic stantibus y al enriquecimiento sin causa para la más fiel interpretación del contrato, utilizando aquellas consideraciones económicas como instrumento de composición de los intereses de las partes y cumplimiento del principio de justicia distributiva. Igualmente es de tener en cuenta la declaración que formula la Sentencia de 3 de enero de 1985, cuya doctrina recoge la posterior Sentencia de 11 de junio de 1986, según la cual la Corporación no tiene potestad sino obligación de revisar las tarifas para mantener el equilibrio de la concesión. Por último y sobre todo hay que tener en cuenta las Sentencias de 22 de febrero y 27 de diciembre de 1988, que reiteran la doctrina anterior apoyándose expresamente en el art. 116.3.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y en su declaración de que son nulas las cláusulas del contrato celebrado que prohiban revisar la retribución del concesionario.
Existe, pues, una doctrina general apoyada en los preceptos del Reglamento aplicable, a tenor de la cual los entes locales tienen la obligación de revisar la retribución del concesionario para mantener el equilibrio financiero, presupuesto del que ha de partirse para resolver el caso de autos.
No obstante, con ello no se encuentra la solución a todos los problemas planteados pues, aparte de que hay que tener en cuenta las circunstancias de los casos a que se refieren las citadas Sentencias sin sacar las declaraciones jurisprudenciales de su contexto, queda en pie la exigencia esencial de que la circunstancia sobrevenida sea independiente de la buena gestión de la empresa concesionaria. Pues no puede entenderse que al amparo de la teoría del riesgo imprevisible los entes locales deban paliar osubsanar todas las situaciones de crisis económica en que puedan encontrarse las empresas concesionarias. Subsiste igualmente la necesidad de comprobar en el caso concreto si efectivamente la circunstancia que se dice imprevisible no pudo ser prevista razonablemente, pues la empresa contrata a riesgo y ventura y debe suponerse una mediana diligencia en los cálculos económicos efectuados al acordarse el precio de la retribución. En definitiva ello forma parte de uno de los elementos de juicio de que el empresario dispone para asumir el riesgo que todo negocio comporta.
A la vista de cuanto se dice en los fundamentos jurídicos anteriores es necesario venir ahora al estudio de las circunstancias del caso de autos. En el supuesto concreto no puede admitirse desde luego la alegación del Ayuntamiento de que no está obligado sino a atenerse a las cláusulas contractuales, pues dicho argumento contradice el tenor literal del art. 116.3° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales en el sentido de que puede revisarse siempre la retribución del concesionario, siendo de aplicación al litigio la doctrina jurisprudencial según la cual los entes locales están obligados a restablecer el equilibrio financiero de la concesión.
Por cuanto se refiere a las alegaciones del apelante, de acuerdo con la naturaleza del recurso de apelación es necesario comprobar si sus argumentos desvirtúan los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada. En este extremo, si bien las alegaciones se refieren despectivamente a dicha Sentencia en términos poco admisibles aunque se empleen a efectos de defensa, es cierto que se invoca la antes citada doctrina del riesgo imprevisible, que no tuvo en cuenta la sentencia apelada.
No obstante es preciso examinar si las alegaciones fundan suficientemente la aplicación de la teoría, sobre todo en los puntos relativos a si efectivamente se produce un desequilibrio económico o financiero y si las causas de este desequilibrio eran realmente imprevisibles.
Respecto al desequilibrio económico su existencia se deduce de que el Ayuntamiento ha pasado a percibir en los últimos años el 50 por 100 más de lo que cobraba con anterioridad a los usuarios, que satisfacen las tarifas independientemente del canon o retribución que el ente local paga a la empresa concesionaria. Debe entenderse por tanto que ha tenido lugar un gran aumento del número de usuarios, lo que se deduce por otra parte de los certificados expedidos por el mismo Ayuntamiento sobre el número de plazas en apartamentos y hoteles. Este aumento es claro que lógicamente ha repercutido en la prestación del servicio, no pudiendo negarlo el Ayuntamiento toda vez que cobra una cantidad considerablemente mayor en concepto de tarifas.
En cuanto al carácter previsible de esta circunstancia del aumento del número de usuarios del servicio debe desecharse la repetida alegación del Ayuntamiento, que acoge la sentencia apelada, en el sentido de que la planificación urbanística del Ayuntamiento ha permanecido sin alteración ninguna desde la fecha de la concesión. A partir de este dato se entiende que el concesionario pudo prever el crecimiento de la población. Sin embargo, lo cierto es que este argumento queda desvirtuado por las alegaciones del apelante, pues en efecto la planificación urbanística puede ejecutarse o no, y si se ejecuta puede llevarse a cabo a un ritmo más o menos rápido.
Prescindiendo por tanto de la argumentación relativa a los planes de urbanismo, hay que entender de todas formas que tratándose de un municipio turístico podía preverse razonablemente el aumento del número de usuarios. Pero ello no significa que debiera preverse un crecimiento tan rápido, el cual ha supuesto de hecho que se deba prestar el servicio al 50 por 100 más de los usuarios iniciales. Es decir, el carácter previsible o no de la circunstancia admite matizaciones, pues lo importante no es que ésta pudiera preverse en abstracto sino que sobrevenga, una modificación de las condiciones de prestación del servicio que altere el equilibrio de la concesión. No es imposible que aquella circunstancia se encontrase prevista, pero tampoco lo es que las previsiones se vean desbordadas por los hechos como sucede en el caso de autos dado el crecimiento del número de usuarios.
Este crecimiento, acreditado en autos, supera las previsiones normales y da lugar a un desequilibrio económico de la concesión, por lo que procede acceder a las pretensiones del apelante y restablecer aquel equilibrio, llevando a cabo una composición de los intereses de las partes y atendiendo a la justicia distributiva.
De ello se deduce que procede estimar el presente recurso, puesto que el Ayuntamiento ha incumplido el art. 116.3.º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales al interpretar el contrato en el sentido de denegar la retribución de la concesión y mantener que el titular de la misma, como consecuencia de una aplicación rigurosa del contrato, carecía de todo derecho a la revisión del canon que percibe. Por el contrario hay que entender que era titular de un derecho subjetivo al haberse alteradoesencialmente las condiciones de prestación del servicio, de acuerdo con lo dispuesto por las normas jurídico-positivas antes citadas y con la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo.
Debe accederse por tanto a las pretensiones del apelante de restablecer el equilibrio financiero de la concesión en la cuantía que solicita, por otra parte moderada
No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación,
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación y que revocamos la sentencia apelada y declaramos el derecho del apelante a que se restablezca el equilibrio financiero de la concesión, debiendo abonarle el Ayuntamiento apelado 4.714.012 ptas por el ejercicio económico de 1987 y 6.714.012 ptas por el ejercicio de 1988, más los intereses legales; sin expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartus.-Mariano Baena del Alcázar.-Eladio Escusol Barra.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.
-
SAP Córdoba 80/2000, 24 de Julio de 2000
...tarea principal, tiene la del cumplimiento de lo establecido en beneficio de la seguridad de los trabajadores ( s. T.S. 18-1-95, 26-10-93, 1-7-92 ). Es decir que a la hora de delimitar la responsabilidad penal de los Arquitectos será preciso tener en cuenta los principios de división de tra......
-
STS, 23 de Octubre de 2006
...88.1.d) LJCA al entender vulnera la doctrina jurisprudencial (STS de 2 de octubre de 2000, 18 de noviembre de 2000, 20 de mayo de 1999, 1 de julio de 1992, 29 de junio de 1990 ) que obliga a restablecer el equilibrio económico financiero. Rebate el motivo la defensa de la Corporación munici......
-
STSJ Andalucía 2364/2017, 28 de Noviembre de 2017
...superando las previsiones normales que da lugar a un desequilibrio económico en la concesión atendiendo a la justicia distributiva ( STS 1 de julio de 1992 rec. apelación 2701/1990 La periódica negociación colectiva es una incidencia normal en la dinámica de las relaciones laborales según l......
-
STS, 4 de Febrero de 2014
...los previstos en el Anteproyecto y en la Oferta. Con respecto a ésta, la diferencia de tráfico prevista será del -42,4%. Invoca la STS de 1 de julio de 1992 referente al desbordamiento de las previsiones realizadas en origen (al alza o a la baja) como causa imprevisible y sobrevenida que pr......
-
La acción de enriquecimiento injustificado por intromisión en los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen
...Vid., no obstante, Díez-Picazo, L., Fundamentos…, V, cit., p. 51. [216] Cfr. STS 7-III-1990, caso cadáver descuartizado, RJ 1990/1677; STS 1-VII-1992, caso pacto entre cuñados, RJ 1992/6499; STS 19-VII-2000, caso qué verde, RJ 2000/6753; STS 19-I-2010, caso entrevista incapaz Crónicas Marci......