STS, 15 de Septiembre de 1992

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pérez Mulet Suárez, en nombre y representación de don Rosendo , contra las resoluciones a que se contraen las presentes actuaciones, debemos confirmarlas, por ser conformes a Derecho, manteniendo la sanción de 100.000 ptas. impuesta, con todas las consecuencias inherentes a esta declaración. Sin hacer una expresa imposición de costas.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación del Sr. Rosendo se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del

Tribunal Supremo, la cual se admite en un solo efecto, por providencia de 6 de junio de 1990, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Audiencia Nacional, personada y mantenida la apelación por la representación del Sr. Rosendo , se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la apelada y estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Continuado el trámite por el Abogado del Estado, lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de septiembre de 1992, en cuyo acto tuvo lugar su celebración habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

La parte demandante en este proceso apela la sentencia adversa de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de abril de 1990 , que desestimó su recurso, formulado contra las resoluciones administrativas de primer grado y alzada por las que se le impuso una sanción de multa por falta de alta y cotización en relación con dos personas de las que se decía eran trabajadores a su servicio.

Los puntos en debate se centraban en esencia en dos: a) en la negativa del carácter de trabajadores de los indicados como tales en el acta de la Inspección de Trabajo, originadora del expediente sancionador, respecto de los que la recurrente en todo momento sostuvo en el expediente administrativo que eran simplemente testigos en los expedientes de ejecución, tramitados por él como recaudador de impuestos, suscitándose en relación con él la ineficacia probatoria del acta de la Inspección, por la omisión en ella de circunstancias de hecho, de las que pudiera inferirse la existencia de las relaciones laborales, negadas, base, en su caso, de las obligaciones con la Seguridad Social; b) en la infracción del principio de tipicidad e ilegalidad de la norma indicada en el acta de la Inspección, como configuradora de la infracción y de la sanción propuesta, por haber sido anulado el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre , por la Sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 1986, y por falta del rango legal de la aplicada en la resolución sancionadora, Real Decreto 2892/1970, en relación con el art. 25 de la Constitución Española .

La sentencia apelada afronta el primero de los puntos referidos, argumentando que "Las circunstancias motivadoras del acta sancionadora que se recurre tienen por base la comprobación verificada por la Inspección de la prestación efectiva de servicios por parte de los trabajadores mencionados en la empresa recurrente, sin olvidar que los hechos que en la misma se constatan están revestidos por la presunción de veracidad que gozan las actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a tenor de lo que dispone el art. 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio , presunción que ha sido elevada a rango legal por el art. 52.2. de la Ley 8/1988, de 7 de abril , sobre infracciones y sanciones del orden social», y cuya presunción estima no desvirtuada por la prueba en contrario.

Y en cuanto al segundo se dice textualmente: "No se opone a la confirmación de la sanción impuesta la alegación de falta de cobertura para sancionar en cuanto que el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre , haya sido anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1986 , pues hay que decir (sic) que la aprobación del Estatuto de los Trabajadores recta y concreta aplicación del principio de legalidad en la regulación de la infracción laboral que ahora nos ocupa; en cuanto al carácter típico de la conducta constitutiva de la infracción de los arts. 67, 68, 70 y 73.3.° del Texto refundido de la Seguridad Social con el 57 del Estatuto de los Trabajadores que dispone que "Son infractores laborales de los empresarios las acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales en materia de trabajo". Pero además (continúa la sentencia) hay que tener en cuenta que la normativa por la que se rige la materia de Seguridad Social está determinada por el Texto refundido aludido y por el Decreto 2892/1970, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Faltas y Sanciones en el Régimen General, de la Seguridad Social, art. 4.°, y Orden de 28 de diciembre de 1986».

En esta segunda instancia la apelante reproduce prácticamente su planteamiento anterior, censurando la sentencia en cuanto al punto primero de los que constituyen el debate, "por cuanto la sentencia apelada no contempla, si no es para desestimarla sin analizarla motivadamente, la cuestión fundamental planteada por esta parte en dicho escrito de demanda, consistente en determinar si el acta deinfracción S 7.004/1986 levantada por la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Valencia a mi representada está amparada por la presunción de certeza y ello habida cuenta de su contenido, pues de no ser así sería improcedente, lo que determinaría su anulación», pasando a continuación a destacar que "la Sala de instancia ni siquiera hace referencia al hecho de que la citada Acta de infracción no expresa ninguna circunstancia fáctica en base a la cual puede inferirse la conclusión a que llega el Inspector actuante, por lo que dicha conclusión -la de falta de alta y cotización al Régimen General de la Seguridad Social de los trabajadores a los que la misma se refiere- constituye una simple declaración conceptual o juicio de valor que carece de fuerza probatoria por sí sola, aunque no se produzca demostración en contrario...», con cita de sentencias de este Tribunal en apoyo de su tesis (por cierto con evidente error en la referencia de la primera de ellas). En cuanto al segundo punto, afirma que las normas del Estatuto de los Trabajadores y de la Ley de Seguridad Social citadas en la sentencia no tipifican la infracción, por la que se le sancionó, y que "ni el Derecho 2892/1970, de 12 de octubre, ni mucho menos la Orden 28 de diciembre de 1986 (sic) (sic en el texto transcrito), tienen el carácter de ley formal, y en consecuencia, en modo alguno pueden ni fundamentar la calificación de la pretendida infracción ni determinar la cuantía de la sanción».

Por su parte el Abogado del Estado se remite a los fundamentos de la sentencia.

Expuestos los términos del debate en esta alzada, por su especial jerarquía lógica en relación con el caso, conviene empezar con el análisis del segundo de los puntos cuestionados, pues, obviamente, si no hubiera norma legal adecuada de calificación de la infracción y sanción impuesta, la radicalidad de ese defecto haría indiferente el que exista o no prueba de la relación laboral, e innecesario el análisis de los problemas a ellos referidos.

Debe destacarse que si bien en el acta de infracción, iniciadora del expediente, se indicaban como normas de cobertura de la calificación propuesta por el Inspector de Trabajo, el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores y los arts. 3.3. y 4." del Real Decreto 2347/1985 , la resolución sancionadora, tiene ya en cuenta, y así lo expresa, la anulación del Real Decreto referido, y fundamenta la sanción, rebajándola respecto a la propuesta, en el art. 6. del Decreto 2982/1970, de 12 de septiembre , con lo que en definitiva, queda ya fuera del debate la objeción planteada en torno a la norma cuestionada, debiéndolo centrar en las restantes.

No es aceptable la tesis de la sentencia apelada (por lo demás deficientemente expresada en su texto, sin duda por algún defecto de transcripción) en el sentido de la eficaz función tipificadora del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores , sobre la que esta Sala se ha pronunciado reiteradamente en sentido negativo desde una primera Sentencia de 20 de diciembre de 1989, ratificada en otras muchísimas posteriores (por referirnos a una de las más recientes, la de 22 de junio de 1992), doctrina a su vez ratificada en la de la Sala Especial de Revisión de 5 de diciembre de 1991 y en las del Tribunal Constitucional núms. 207/1990, de 17 de diciembre, y 40/1991, de 25 de febrero. Ni menos aun los artículos de la Ley General de Seguridad Social citados en ella contienen una tipificación de infracciones y sanciones, sino tan solo el régimen de obligaciones para con la Seguridad Social, de modo que ninguno de esos preceptos de rango legal dan cuerpo a las exigencias contenidas en el art. 25 de la Constitución Española , invocado por la apelante.

Mas no es aceptable, sin embargo, la objeción opuesta por ésta en torno al deficiente rango legal del Decreto 2982/1970 , pues, dada su fecha, no se pueden retrotraer, para su valoración como marco material de definición de infracciones y sanciones, las exigencias formales sobre rango, establecidas al respecto en la Constitución, que sólo operan a partir de su vigencia; pero no con carácter retroactivo, rigiendo sobre el particular el principio tempus regit forma, lo que supone el mantenimiento del valor de dicho Decreto, como norma de tipificación de infracciones y sanciones, pese a su rango formal, toda vez que las exigencias materiales de predeterminación de la infracción y la sanción si se cumplen adecuadamente en él.

Se impone así el rechazo de las alegaciones impugnatorias del apelante en este punto, aun sin compartir, como ha quedado expuesto, los argumentos de la sentencia apelada.

En el restante punto en debate debe compartirse la censura del apelante, en el sentido de que la sentencia apelada no se expresa argumentalmente sobre el contenido de sus alegaciones sobre el valor probatorio del acta de la Inspección de Trabajo, originadora del expediente, sino que, en realidad, da por sentado como principio lo que constituye precisamente el núcleo de la cuestión. Se parte del valor probatorio del acta de la Inspección y de la no desvirtuación del mismo por la prueba del expedientado, cuando el problema a decidir es si en este caso, y con el concreto contenido del acta cuestionada, puede constituir una prueba eficaz de la existencia de las relaciones laborales en litigio.Se trata del reiterado problema de los límites de la presunción, establecida en el art. 38 del Decreto 1860/1975 , sobre el que es abundante la jurisprudencia de esta Sala.

De partida conviene salir al paso de la observación que se hace en la sentencia apelada en el sentido de que la referida presunción "ha sido elevada a rango legal por el art. 52.2. de la Ley 8/1988 », afirmación que exige unas precisiones.

La atribución de valor probatorio a las actas de la Inspección por norma con rango de Ley no ha tenido que esperar a la Ley 8/1988 , pues ya se lo atribuía la Ley 39/1962, de 21 de julio , ordenadora de la Inspección de Trabajo, en su art. 13.2.c), inciso final; pero una cosa es la norma general, atributiva de ese valor, y otra la eficacia que pueda tener cada acta, dado su preciso contenido, en orden a la prueba de los hechos cuestionados en un caso concreto. Por otra parte, si bien entre el art. 38 del Decreto 1860/1975 y el art. 52.2. de la Ley 8/1988 hay una similitud de contenido, debe destacarse un dato diferencia en la Ley, evidenciador de una exigencia de mayor rigor sustancial en el contenido de las actas, como elemento condicionante de la eficacia probatoria que la Ley les atribuye. En el art. 38 referido, al establecer el valor probatorio de las actas, se fija la condición de que se extiendan "con arreglo a los requisitos que para cada clase se establecen en los correspondientes artículos del presente Decreto», lo que en las de infracción remite a su art. 9., en el que en orden a la descripción fáctica del hecho motivador del acta, el párrafo l0) alude a las "circunstancias del caso», fórmula general, que, pese a su imprecisión, ha sido aclarada en su alcance ordenador por la jurisprudencia a que de inmediato aludiremos. El art. 52.2. de la Ley 8/1988 , en el contexto en que se integra, tiene sin embargo una formulación más rigurosa de las condiciones exigibies para atribuir al acta de la Inspección valor probatorio, pues hay una expresa referencia a "los requisitos establecidos en el apartado anterior», en el que, frente a la expresión un tanto ambigua del art. 9. Le) del Decreto de 1975 de "circunstancias del caso», en su párrafo a) se exige reflejar en el acta "Los hechos constatados por el Inspector actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y graduación de la sanción». Es evidente el mayor rigor en la descripción del hecho exigido en la Ley, con lo que ésta viene, en definitiva, a acoger las exigencias de la jurisprudencia al respecto. No cabe así aludir a la Ley 8/1988 , no aplicable por razón de tiempo, para reforzar con ella la cita del art. 38 del Decreto 1860/ 1975 , cuando está planteado un problema relativo a la insuficiencia de contenido del acta, dado que la Ley, lejos de reproducir la laxitud de los términos del Decreto, lo que hace es introducir una mayor exigencia de rigor expresivo, respecto a la precisión del contenido fáctico de las actas.

Centrándonos en el problema del alcance de la presunción de certeza del art. 38 citado en su proyección al caso, hemos de empezar destacando que nos hallamos ante el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, por lo que no cabe, sin más, partir del orden probatorio que marca dicho precepto, sino que a él debe anteponerse, como clave previa, el derecho fundamental de presunción de inocencia ( art. 24 de la Constitución Española ), conforme al cual incumbe a la autoridad que ejerce esa potestad la carga probatoria, y está absolutamente exonerado de ella el que la sufre, que no está obligado a probar su inocencia ( Sentencias del Tribunal Constitucional 105/ 1988, de 8 de junio -fundamento jurídico tercero- y 76/1990, de 26 de abril -fundamento jurídico octavo b-).

Desde esta obligada perspectiva, si bien el acta de la Inspección puede ser medio de prueba idóneo para destruir la presunción constitucional, y a partir de ese significado producir el efecto de trasladar sobre el administrado la carga de actuar sobre el medio de prueba aportado por la parte contraria, esa idoneidad probatoria dependerá del contenido del acta, pues como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990 (la sentencia referida versa sobre actas de la Inspección de Tributos, pero su doctrina es perfectamente trasladable a la de Trabajo) el valor probatorio de las actas "sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias», tesis que en relación con las actas de la Inspección de Trabajo es de arraigo constante en las Sentencias de este Tribunal Supremo (sin ánimo de exhaustividad, podemos citar las de 10 de marzo de 1980; 10 de julio de 1981; 10 de abril de 1982; 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986; 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987; 23 de febrero, 4 y 21 de abril, 4 y 18 de mayo y 25 de octubre de 1988; 2 de enero, 5, 15 y 19 de marzo, 23 de abril y 25 de mayo de 1990; 24 de abril de 1991 y 20 de abril de 1992 ).

Por otra parte, como dice la Sentencia de esta Sala de 29 de enero de 1992 "La presunción de certeza que el ordenamiento jurídico atribuye a las actas de la Inspección de Trabajo... no excluye un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector para obtener su convicción y poder apreciar así los límites fácticos a los que resulta razonable extender aquella presunción, aparte, naturalmente, de la posibilidad de destruir su eficacia mediante las oportunas pruebas en contrario».

En el presente caso los únicos medios de prueba en que se sustenta la resolución sancionadora sonel acta de la Inspección y el posterior informe del Inspector, de los que sólo aquélla, y no éste (Sentencias de 10 de julio de 1981; 25 de mayo de 1990; 24 de abril de 1991; 20 de abril y 11 de mayo de 1992) es beneficiaría de la presunción legal. Conviene destacar en cuanto al eventual valor atribuible al último, que en modo alguno pueden equipararse al de las actas, pues aparte de que no hay precepto legal que así lo haga, lo impide el respeto obligado al principio- de contradicción, implícito en el derecho fundamental de tutela judicial efectiva e incluso en el de presunción de inocencia. Mientras que de las actas se da traslado al sujeto pasivo del expediente, para que pueda defenderse de la imputación contenida en ellas, no ocurre lo propio normalmente (y desde luego no consta que haya ocurrido en este caso), con el informe; de modo que si los elementos de hecho que fundamentan la imputación y la indicación de los medios de conocimiento se contienen en el informe, y no se ha dado la oportunidad de defensa frente a él, previa a la resolución que impone la sanción, la dictada en esas circunstancias no respeta adecuadamente el principio de contradicción. Ello aparte, en la mecánica usual (y así ocurre en esta oportunidad), el informe funciona como un trámite de contraalegaciones del Inspector a las de descargo, lo que les diferencia en términos notables del significado del acta.

En recientes ocasiones precedentes, en que esta Sala se ha encontrado ante resoluciones dictadas exclusivamente sobre la base de actas de insuficiente contenido y posteriores informes ambiguos, se ha pronunciado en contra de la validez de la resolución, como en los casos decididos por las Sentencias, antes citadas, de 24 de abril de 1991; 29 de enero de 1992 y 20 de abril y 11 de mayo de 1992.

En otra recientísima Sentencia de 24 de mayo de 1992 (en ese caso de liquidación de cuotas) dictada en recurso de impugnación de una resolución dictada sobre la base de un acta en todo semejante a la actual, en la que como contenido fáctico del acta tan sólo se indicaba, igual que aquí, la falta de alta y de cotización por unos supuestos trabajadores durante unos determinados períodos, se decía: "el mencionado art. 38 dispone que sólo las actas de la Inspección extendidas "con arreglo a los requisitos que para cada clase se establecen en los correspondientes artículos del presente Decreto" gozarán de valor y fuerza probatoria, salvo prueba en contrario, y los sucintos términos del acta impugnada, que se limita a recoger en el recuadro dedicado a "circunstancias" la siguiente descripción: "Falta de alta y cotización de los trabajadores siguientes:...Período de Descubierto..., salario..., Infracción arts. 64, 68 y 70 de la Ley General de Sociedades Anónimas de 30 de mayo de 1974 ", no cumple mínimamente la exigencia del art. 22.b) de aquel Decreto, sobre "circunstancias del caso", ya que ningún dato recoge el Inspector que permita anudar la falta de alta y cotización a la existencia de un relación laboral entre aquella trabajadora y la empresa, relación que esta última ha negado en todo momento, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, ni menos aún recoge los datos sobre los que asienta el período al que extiende la liquidación, que nunca puede ser arbitrario, sino que se ha de corresponder con la dimensión temporal de los servicios prestados bajo los requisitos que tipifican la relación laboral, elementos estos últimos que obviamente debe desprenderse de los medios lícitos de constatación utilizados por el Inspector, que han de reflejarse en el acta levantada. No cabe, por tanto, en el presente caso, atribuir al acta el valor que a las reglamentariamente extendidas da el art. 38 del precitado Decreto ».

La igualdad de hipótesis obliga a sentar ahora, como entonces, idéntico juicio adverso sobre la existencia de la prueba sustentadora de la resolución.

Aunque prescindiéramos de lo expuesto sobre el precario valor genéricamente atribuible a los informes posteriores a los pliegos de descargo, de los que no se da traslado a los expedientados para su posible contradicción, ya que no podemos olvidar la existencia de sentencias que les otorga un cierto valor complementario de las actas, el de autos es expresión de apreciaciones y juicios de valor del Inspector y no de descripción de hechos objetivos; y si, según la jurisprudencia referida, esas expresiones no son beneficiarias de la presunción de certeza cuando se contienen en el acta, con razón reforzada debe negárseles esa eficacia a el informe, por lo que mal puede suplirse en este caso la deficiencia, demostrada, de la primera con el segundo.

La explicación contenida en el pliego de descargos acerca de la presencia en la empresa de las personas indicadas en el acta como trabajadores, en tanto que testigos en los expedientes de ejecución del empresario expedientado, re- caudador de contribuciones, junto con la cita de preceptos alegados ( arts. 660.2.° de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 114 y 148 del Reglamento de Recaudación a la sazón vigente), da una verosímil justificación de esa presencia y de la desenvoltura de comportamiento en la empresa, a que se refiere el Inspector, consideración que hace más problemático el acierto de las apreciaciones de éste en su informe, y en la misma medida reclamaba, para poder aceptarlo como prueba complementaria, una mayor concreción de los datos de hecho evidenciadores de la existencia de las imputadas relaciones laborales.No menos problemática es la fuente de conocimiento indicada por el Inspector en ese informe, cuando se remite a las declaraciones de los trabajadores, pues en la medida en que de las mismas no queda constancia en el expediente, mal puede aceptarse la certeza de las mismas, cuando ni siquiera pueden ser analizadas por el Tribunal. A mayor abundamiento, el indudable interés de los sedientes trabajadores por configurar una relación laboral con el empresario expedientado, impediría aceptar su sola declaración como prueba de la misma. Y si esa declaración sería en sí insuficiente a tal objeto, no puede mejorar la entidad probatoria por el solo hecho de que la misma acceda al expediente administrativo por la simple referencia del Inspector, sin ninguna otra prueba que advere la pretendida relación.

La evidente insuficiencia probatoria de las alegaciones de descargo, en favor del que las formula, es intrascendente en este caso, puesto que por el principio de presunción de inocencia no le es exigible prueba alguna, y por la ineficacia probatoria de la deficiente acta no se ve en la tesitura de tener que desvirtuar una prueba contraria; de ahí que simplemente con hablar de verosimilitud de la explicación sea bastante a los fines de defensa.

Por todo lo expuesto ha de concluirse que no se ha probado la existencia de relación laboral entre los supuestos trabajadores, indicados en las resoluciones impugnadas, y el recurrente, sin cuya base no puede entenderse que la empresa haya incumplido las obligaciones de Seguridad Social, por cuyo incumplimiento se le sancionó, careciendo, así de fundamento legal la sanción impuesta, por no conforme a Derecho, conforme a lo dispuesto en los arts. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 84.a) de nuestra Ley Jurisdiccional , imponiéndose el éxito de la apelación y la revocación de la sentencia apelada.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.

Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Rosendo contra la Sentencia de 7 de abril de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , que revocamos; y en su lugar que, debemos estimar, y estimamos, el recurso contencioso-administrativo, que aquélla desestimó, declarando contrarias a Derecho, y anulándolas las resoluciones recurridas, y todo ello sin hacer especial imposición de costas en ninguna de las instancias.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.