STS, 18 de Mayo de 1992
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1992:12427 |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.665.-Sentencia de 18 de mayo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Extranjeros. Visado. Exención. Circunstancias excepcionales. Reagrupamiento familiar.
NORMAS APLICADAS: Art. 5.4 del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, aprobado por Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 22 de junio de 1982, 13 de julio de 1984 y 9 de
diciembre de 1986.
DOCTRINA: De concurrir las circunstancias excepcionales previstas en la normativa sobre
extranjeros, debe dispendarse del visado, porque la simple inclusión de un concepto indeterminado
en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración
para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso. Si bien el Reglamento de la Ley
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España determina una serie de supuestos
concretos en los que se puede solicitar el visado por reagrupación familiar, a idéntica solución debe
llegarse en aquellos casos en que se esté ante un auténtico y comprobado reagrupamiento familiar
aunque no esté incluido en los supuestos previstos por la normativa aplicable.
En la villa de Madrid, a dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al final, el recurso de apelación que, con el núm. 1.821/1989, pende ante la misma de resolución, interpuesto por doña Encarna , representada por la Procuradora doña Cristina Jiménez López, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia, con fecha 24 de mayo de 1989 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 719/1988, deducido por la mencionada doña Encarna contra la resolución, de fecha 23 de febrero de 1988, del Gobernador Civil de Alicante, por la que confirmó, en reposición, su previa resolución, de fecha 13 de enero de 1988, por la que no accedió a la solicitud de exención de visado para residencia formulada por la propia doña Encarna , y como apelado del Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
Con fecha 24 de mayo de 1989, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, en el recurso contencioso-administrativo núm. 719/1988, sentencia , cuya parte dispositiva es el tenor literal siguiente: "Fallamos: Desestimar el recurso interpuesto por doña Encarna , contra las resoluciones del Gobierno Civil de Alicante de 13 de enero y 23 de febrero de 1988, por ser dichos actos concordes con el ordenamiento jurídico. Sin expresa imposición de costas procesales."
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por doña Encarna , que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiese comparecer ante este Tribunal, al que se remitieron las actuaciones.
Dentro del término al efecto concedido, compareció doña Encarna , solicitando que, para sostener el recurso de apelación, se le designarse Procurador y Abogado de oficio, lo que, después de una serie de incidencias, se llevó a cabo con fecha 13 de octubre de 1992, dándose traslado de las actuaciones a la Procuradora designada para que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que hizo con fecha 18 de noviembre de 1992, solicitando la revocación de la sentencia apelada y que se estimase el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra las resoluciones del Gobierno Civil de Alicante, por las que se denegó la dispensa del visado de residencia.
Entregadas las actuaciones al Abogado del Estado a fin de que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, con fecha 16 de diciembre de 1992, evacuó dicho traslado, dando por reproducidos los fundamentos de Derecho y los hechos que constan en la sentencia apelada.
Con fecha 13 de abril de 1993, se señaló el día 6 de mayo de 1993 para que tuviese lugar la votación y fallo, designando Ponente.
En la tramitación de este recurso de apelación se han observado las prescripciones y trámites legales, si bien se ha demorado la sustanciación por las dificultades surgidas en la designación de Procurador y Abogado del turno de oficio.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jesús Ernesto Peces Morate.
Fundamentos de Derecho
La representación procesal de la apelante basa la impugnación de la sentencia apelada en que tanto ésta como los actos administrativos que declaró ajustados a Derecho no han realizado valoración alguna de las circunstancias de hecho que concurren en la apelante, cual son las personales, familiares y laborales, que, por su excepcionalidad, justifican la exención del visado para residencia solicitada por aquélla.
Ciertamente, la resolución inicial del Gobernador Civil se limita a expresar que las circunstancias alegadas por la solicitante no pueden ser considerados como excepcionales, sin mencionar de cuáles se trata, y la sentencia justifica tal decisión administrativa con el argumento de que "atendiendo a la estructuración de las potestades administrativas establecidas en las normas transcritas, hay que reconocer, con independencia de otros criterios la validez de los jurídicos alegados como fundamento de la resolución impugnada, al no existir otros que permitan controlar la regulación de la actuación administrativa, y al no probarse la búsqueda en la misma de un fin distinto a los establecidos por la Ley de Extranjeros". Ni una ni otra, pues, refieren las concretas circunstancias de que se trata, de las que, por tanto, no realizan valoración alguna.
En el expediente administrativo y después en el pleito, a través de abundante prueba documental, cuya autentidad no ha sido cuestionada, se ha acreditado que la ahora apelante, al presentar en el Gobierno Civil de Alicante la solicitud de exención de visado para residencia el día 13 de noviembre de 1987, se encontraba residiendo en Benidorm (Alicante), juntamente con sus dos hijos menores María Fernanda y Luciano, al amparo de un permiso de permanencia turística que finalizaba el día 18 de enero de 1988, estando aquélla divorciada de su marido Carlos , y también que en España residen sus hermanos Oscar , de nacionalidad española, y Jesús Ángel , de profesión odontólogo, con autorización de residencia, y domicilio en el núm. NUM000 de la calle DIRECCION000 de Benidorm, quien, en acta notarial, manifestó hacerse cargo de la manutención y alojamiento de su hermana e hijos. Asimismo, se ha justificado que la menor María Fernanda estuvo matriculada en el curso 1988-1989 en el segundo curso de BUP en el colegio "Pere María Orts i Bosch" de Benidorm, y el menor Luciano, durante el curso 1988, lo estuvo en el séptimo yoctavo cursos del colegio "Puig Campana» de Benidorm, y también que la empresa "Viajes La Cala, S. L.», tenía previsto llevar a cabo un contrato de trabajo con la citada apelante en razón a su conocimiento de idiomas (documentos que obran a los folios 1 y siguientes y 6 y siguientes del expediente administrativo y sin numeración alguna en los autos).
La cuestión sometida a nuestra decisión se centra en determinar si, como se expresó en las resoluciones del Gobernador Civil y después se ratificó en la sentencia apelada, no concurren en la solicitante de la exención de visado para residencia circunstancias excepcionales que justifiquen tal exención o, antes bien, como sostiene la propia apelante, las circunstancias descritas en el fundamento precedente tienen la suficiente entidad y trascendencia como para calificarlas de excepcionales a fin de dispensar a la peticionaria de la necesidad de obtener el correspondiente visado.
Hemos, pues, de valorar (lo que no hicieron, o al menos no expresaron, ni las resoluciones administrativas impugnadas ni la sentencia apelada) si las mencionadas circunstancias deben justificar o no la dispensa pedida por la apelante.
El art. 5.4 del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio de 1985 , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, aprobado por Real Decreto núm. 1119/1986, de 26 de mayo , establece que la autoridad gubernativa podrá eximir a un extranjero de la obligación de visado si existen razones excepcionales que justifiquen tal dispensa, y el 22.3 del mismo Reglamento dispone que la autoridad competente podrá eximir, al solicitante del permiso de residencia, de la presentación del visado para residencia cuando existan razones excepcionales que justifiquen dicha dispensa.
La Sala de primera instancia no interpreta, sin embargo, correctamente dichos preceptos o, al menos, de la ambigúa redacción del segundo fundamento jurídico de su sentencia se desprende una inadecuada exégesis de los mismos con la consiguiente indebida aplicación de aquellas normas. Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, recogiendo doctrina jurisprudencial consolidada ( sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1982, repertorio Aranzadi 4829; 13 de julio de 1984, Aranzadi 4673; y 9 de diciembre de 1986, Aranzadi 1023), ha declarado en su reciente sentencia, de fecha 24 de abril de 1993 (recurso de apelación 11.942/1990 ), que, de concurrir las circunstancias excepcionales, debe dispensarse del visado, porque la simple inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que aquélla viene obligada a la única decisión correcta después de valorar los hechos acreditados, y, en consecuencia, no se está, en el caso que nos ocupa, ante una potestad discrecional sino ante el deber de otorgar la dispensa del visado si se dan tales circunstancias excepcionales.
La Administración, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, no apreció, según analizaremos más adelante, su trascendencia, sin que sea aceptable la tesis que el Abogado del Estado expuso en la contestación a la demanda, al decir que "quien debe apreciar las circunstancias es la propia Administración en uso de su discrecionalidad, sin que sus razones puedan verse revisadas jurisdiccionalmente por razones materiales, únicamente por criterios formales". Por el contrario, la Jurisdicción está obligada a colmar de significado jurídico los conceptos indeterminados usados por la norma con el fin de posibilitar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes con seguridad, y para lograrlo debe revisar el acto administrativo en todos sus aspectos. Solamente así se cumple la función que a los Juzgados y Tribunales encomienda el art. 117.3 de la Constitución y se hace eficaz el derecho reconocido a las personas por el art. 24.1 de ésta, a través del control de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de la misma a los fines que la justifican, como ordena el art. 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
De la mencionada revisión plena de los actos administrativos impugnados se deduce, como acabamos de anticipar, que la Administración no resolvió la petición de dispensa de visado en la única forma posible conforme a Derecho, que no era otra que su concesión para posibilitar la solicitud del permiso de residencia.
A pesar de que la solicitante, que había entrado y se encontraba legalmente en territorio español, justificó que sus hijos menores estaban escolarizados y eran mantenidos por su hermano, pariente más próximo que tiene al haberse divorciado de su marido, se le obliga a salir de España con el fin de obtener el visado, con el único argumento de que pudo haberse provisto de aquel visado antes de abandonar su país de origen "ya que su intención era la de residir en España". Afirmación ésta realmente sorprendente por constituir un verdadero juicio de intenciones y que, por lo mismo, carece de trascendencia. Sin embargo, la Administración ignora los hechos probados en relación con el estado civil de la solicitante, la situación escolar de sus hijos, la atención que les prestan sus únicos parientes residentes en España, uno de ellos con nacionalidad española, circunstancias éstas que deben considerarse como un supuesto de auténtico ylegítimo agrupamiento familiar y con suficiente trascendencia para justificar la dispensa de visado, que, contrariamente a lo dispuesto por los citados arts. 5.4 y 22.3 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo , se le ha denegado injustificadamente.
El propio Reglamento, al que nos venimos refiriendo, establece en su art. 7.2 la posibilidad de que se puede solicitar el visado por causa de reagrupación familiar en una serie concreta de supuestos que contempla en sus apartados a) al d), entre los que ciertamente no se incluye el que nos ocupa; sin embargo, tratándose, como decíamos, de una situación de auténtico y comprobado reagrupamiento familiar, dadas las circunstancias concurrentes, es conforme a Derecho acceder a la dispensa de visado para evitar que la solicitante se vea precisada a salir fuera de España, donde se encontraba legalmente al formular su solicitud en virtud de un permiso de permanencia, para proveerse del visado con el fin de solicitar permiso de residencia, razones que imponen la estimación del presente recurso de apelación con la subsiguiente revocación de la sentencia apelada así como de los actos administrativos que ésta confirma y, estimando el recurso contencioso-administrativo deducido, en su día, contra dichos actos, procede declarar el derecho de la apelante a la dispensa de visado solicitada para pedir permiso de residencia.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ambas instancias, como establece el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción .
Vistos los preceptos citados y los arts. 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en su redacción anterior a la Reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril ).
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por doña Encarna , representada por la Procuradora doña Cristina Jiménez López, contra la sentencia pronunciada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autonómica Valenciana, con fecha 24 de mayo de 1989 , en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma con el núm. 719/1988, debemos revocar y revocamos dicha sentencia, al tiempo que, estimando el recurso contencioso-administrativo deducido por la referida doña Encarna contra las resoluciones del Gobernador Civil de Alicante, de fechas 13 de enero de 1988 y 23 de febrero del mismo año, por las que se denegó a aquélla la exención de visado para residencia, debemos anular y anulamos totalmente dichas resoluciones por ser contrarias a Derecho, y debemos declarar y declaramos que debe concederse a doña Encarna la dispensa de visado solicitada para residencia, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ambas instancias.
Hágase saber a las partes que contra esta resolución no cabe recurso ordinario alguno.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. De lo que certifico.
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