STS, 11 de Mayo de 1992
| Ponente | MARCELINO MURILLO MARTIN DE LOS SANTOS |
| ECLI | ES:TS:1992:12109 |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.569.-Sentencia de 11 de mayo de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Indemnización de daños y perjuicios por suspensión «temporal y total» de obra
contratada por decisión unilateral de la Administración. Procedencia.
NORMAS APLICADAS: Art. 49 de la Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril). Art. 148 del Reglamento General de Contratación (aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre).
DOCTRINA: No controvertida la procedencia de la indemnización y reducida la controversia a la
cuantía de ésta, la Sala estima parcialmente la pretensión de la Entidad recurrente.
En la villa de Madrid, a once de mayo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo, que ante nos pende en grado de apelación, interpuesto por el Instituto Social de la Marina, representado por el Procurador de los Tribunales don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, con asistencia del Abogado don Antonio García Lozano, contra la Sentencia que el 12 de diciembre de 1989 dictó la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos . Sobre indemnización por daños y perjuicios.
Antecedentes de hecho
La Sociedad mercantil «Ondarra, S. A.», solicitó del Instituto Social de la Marina indemnización de 4.364.092 ptas. por los daños y perjuicios ocasionados debido a la suspensión temporal y total de las obras de construcción de la Casa del Mar de Castro-Urdiales, solicitud que fue desestimada por resolución de 26 de febrero de 1985, del Director general de dicho Instituto, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por acuerdo de 2 de julio de 1985.
Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, por la representación procesal de la Sociedad mercantil «Ondarra, S. A.», en el que seguido por sus trámites legales recayó Sentencia con fecha 12 de diciembre de 1989, cuya parte dispositiva dice asi: «Fallo: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad mercantil "Ondarra, S. A.", contra la resolución del limo. Sr. Director general del Instituto Social de la Marina, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 2 de julio de 1985, que figura en el encabezamiento de esta Sentencia y, en consecuencia, declarar la anulación del acto objeto del recurso, declarar la anulación del acto objeto del recurso (sic), declarar el derecho de "Ondarra, S. A.", a la indemnización de daños y perjuicios a consecuencia de la paralización temporal y total de las obras de la Casa del Mar de Castro-Urdiales y condenar al Instituto Social de la Marina a la indemnización de los daños y perjuicios causados cuya cuantía asciende a 3.595.290 pesetas. Todo ello sin hacer una especial imposición de costas causadas en esta instancia.»Tercero: Contra dicha Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que el apelante se instruyó de todo lo actuado y presentó escrito de alegaciones; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 28 de abril de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
Fundamentos de Derecho
Recurre en apelación la representación del Instituto Social de la Marina la Sentencia de fecha 12 de diciembre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos , que estima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Entidad «Ondarra, S. A.», contra resolución de la Dirección General de dicho Instituto de fecha 2 de julio de 1985, desestimatoria de recurso de reposición deducido por dicha Entidad contra resolución de la misma Dirección General de fecha 26 de febrero de 1985, en la que en relación con la solicitud de la referida Entidad en orden a ser indemnizada por daños y perjuicios sufridos con motivo de la suspensión temporal y total de las obras de construcción de la Casa del Mar, de Castro-Urdiales (Cantabria), suspensión decidida unilateralmente por la Administración contratante, reconoció a la Entidad reclamante, frente a la indemnización pretendida, otra cuantía inferior, habiendo tal recurrente concretado en su demanda jurisdiccional su pretensión indemnizatoria en la suma de 3.595.290 ptas., a cuyo pago, por estimación del recurso, la Sentencia aquí apelada ha condenado al Instituto Social de la Marina.
No siendo cuestión controvertida -y así lo reconoce expresamente la representación apelante en su escrito de alegaciones- ni la causa de suspensión de la obra de la Casa del Mar, de Castro-Urdiales (Cantabria), que la Empresa apelada venía ejecutando, por tenerla adjudicada, conforme a la Ley de Contratos del Estado , causa que obedeció exclusivamente a la decisión unilateral del Instituto Social de la Marina, que así lo acordó con el carácter de «suspensión temporal y total», mientras se estudiaba y concretaba con el INSALUD las posibilidades de orden técnico y de otra índole de construir una nueva planta, ni cuestionándose tampoco que dicha suspensión abarcó el período comprendido entre el 20 de junio de 1983 y el 16 de febrero de 1984, esto es, un período de siete meses y dieciséis días, ni siendo tampoco cuestionada la obligación de la Administración de indemnizar daños y perjuicios a la Entidad contratista por dicha suspensión -y así lo tiene reconocido la Administración en vía administrativa, aunque en cuantía inferior a la pretendida-, obligación ésta que tiene su fundamento legal en el art. 49 de la Ley de Contratos del Estado -Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril- y en el art. 148 del Reglamento General de Contratación del Estado- aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre -, a cuyo tenor si la Administración acordase la suspensión temporal de las obras por espacio superior a una quinta parte del plazo total del contrato, o, en todo caso, si aquélla excediera de seis meses, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios que éste pudiera «efectivamente» sufrir, toda la controversia queda centrada en determinar los daños y perjuicios efectivamente sufridos por el contratista, determinación que ha de hacerse a la vista del resultado de las pruebas practicadas.
A tales efectos hay que tener en cuenta que desglosada por conceptos la pretensión indemnizatoria por la Entidad contratista, la Administración, en vía administrativa, reconoció íntegramente los importes reclamados por cada uno de esos conceptos, excepto cuatro: Dos de los cuales fueron reconocidos parcialmente por importe inferior al pretendido, uno (alquiler de la hormigonera) - reconocido por importe de
30.000 ptas. por los dos primeros meses de suspensión, frente al importe pretendido de 165.000 ptas.- y otro (gastos de personal y vigilancia) -reconocido por importe de 647.942 ptas., sólo por gastos de personal, frente a 1.294.946 ptas. pretendido por tales gastos, más 400.000 ptas. pretendidas por gastos de vigilancia-, y los otros dos conceptos (alquiler de bomba submarina y modificación de presupuestos), cuyos importes reclamados de 29.333 ptas. y 632.992 ptas., respectivamente, fueron íntegramente rechazados en vía administrativa, importe de estos cuatro conceptos en los que quedó centrada la contienda jurisdiccional, y que al haber sido estimados por la Sentencia apelada en las cuantías pretendidas por la Entidad contratista, ha motivado la impugnación de tales conceptos por parte del Instituto Social de la Marina en el recurso de apelación que examinamos.
En relación al primer concepto controvertido -alquiler de hormigonera- no da la representación apelante razones que permitan alterar el pronunciamiento de la Sentencia apelada, que acoge íntegramente la pretensión de la Entidad contratista a ser indemnizada por el total importe del alquiler durante todo el tiempo que duró la suspensión, pues acreditado en el expediente administrativo la instalación en la obra durante todo el período de suspensión de la obra de aquella hormigonera y los importes del alquiler de la misma satisfechos por la Empresa contratista, que ascienden exactamente a la cantidad que esta última postula, no hay base alguna para sostener la postura de la Administración apelante de reconocer como indemnización de daños y perjuicios por ese concepto sólo el importe de alquileres delos dos primeros meses de suspensión y no del resto del período en el que la obra estuvo suspendida. Igual suerte debe correr la pretensión de la parte apelante de excluir de la indemnización de daños y perjuicios el importe del alquiler de la bomba submarina de achique, que la Sentencia apelada ha estimado en el total importe reclamado, pues estando justificado en autos que la contratista abonó dicho importe y reconocido que dicho aparato estuvo instalado en la obra durante todo el período de suspensión de la obra, no puede fundarse la exclusión de dicha partida en la no necesidad de su utilización durante el período de suspensión, cuando precisamente su instalación tiene plena justificación en la previsión de evitar mayores perjuicios, ante el riesgo de posibles inundaciones en la parte de la obra ya. ejecutada por eventuales lluvias torrenciales en una zona en donde tales fenómenos meteorológicos no son infrecuentes.
Tampoco podemos acoger la pretensión de la representación apelante de excluir de la indemnización de daños y perjuicios la elevación de precios (modificación de presupuesto) de los materiales, que el contratista ha tenido que soportar a consecuencia de la suspensión de la obra, al no respetarle sus suministradores, por ese retraso, los precios originarios en relación a madera, fontanería, calefacción y electricidad y que la Sentencia apelada ha acogido con la fórmula postulada por el contratista, consistente en conceder la diferencia entre la elevación real de dichos precios y la elevación teórica, según cláusula de revisión prevista en el contrato, pues lo que el art. 49 de la Ley de Contratos del Estado impone a la Administración es la obligación de indemnizar, en casos como el presente de suspensión de la obra por decisión unilateral de la Administración y por tiempo superior a seis meses, por todos los daños y perjuicios «efectivamente» sufridos por el contratista, entre los que debe comprenderse esa real elevación de precios, de la que hay que deducir, como la Sentencia apelada ha hecho, la elevación teórica prevista en la cláusula contractual de revisión de precios, no constituyendo esta última elemento que supla la elevación real -como pretende la representación apelante-, pues la revisión pactada está prevista para situaciones normales en las que cada parte cumple las cláusulas contractuales y no para situaciones como la presente en la que hay una alteración de la onerosidad contractual provocada por el actuar unilateral de la Administración.
Por último, en relación al capítulo de gastos de personal y de vigilancia, no podemos acoger la pretendida exclusión de los «gastos de vigilancia» -cuyo importe quedó acreditado en autos- ocasionados durante el período de suspensión de la obra, gastos éstos que en vía administrativa fueron íntegramente rechazados por la Administración y que la Sentencia apelada ha estimado por el importe íntegro postulado y acreditado, pues no cabe albergar duda alguna sobre la necesidad de realizar vigilancia sobre una obra inacabada y en avanzado estado de realización al momento de acordarse su suspensión, para evitar la desaparición de los elementos ya instalados en la obra que podrían ocasionar al contratista aún mayores perjuicios. Por tanto, los gastos soportados por el contratista por tal motivo y que han quedado acreditados, constituye perjuicio «efectivamente» sufrido por aquél, comprensible dentro de la indemnización prevista en el art. 49 de la Ley de Contratos del Estado .
Merece, por el contrario, acogida favorable la crítica que la representación apelante hace de la Sentencia apelada en orden a haber estimado ésta el total importe de «gastos de personal» reclamados por el contratista, en superior cuantía a la que por tal concepto había reconocido la Administración en vía administrativa -647.942 ptas.-, pues esta última suma reconocida por la Administración cubre incluso con exceso los salarios e importes de cotizaciones a la Seguridad Social que el contratista estaba obligado a satisfacer, conclusión ésta que obtenemos de la naturaleza de los contratos de trabajo que han sido aportados a los autos, todos de carácter temporal, suscritos al amparo de la normativa de fomento de empleo vigente en el momento de suscribirse aquéllos - Real Decreto 1363/1981, de 3 de julio; Real Decreto 1364/1981, de 3 de julio, y Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio -, contratos que por razón de la duración pactada en ellos terminaban en fechas posteriores pero inmediatas a aquellas en que por la Administración se acordó la suspensión de la obra; por ello, llegado el día de expiración de los contratos, debió el contratista darlos por terminados -pues por razón de la suspensión de la obra no tenía posibilidad de dar ocupación efectiva a tales trabajadores en esa obra para la que expresamente fueron contratados- y no prorrogarlos, como lo hizo, debiendo por tanto el contratista y no la Administración soportar el abono de unos salarios y cotizaciones correspondientes a esos períodos de tiempo innecesariamente prorrogados. Es más, aun sin esa naturaleza temporal de los contratos, podía el contratista haber eludido el pago de los salarios, instando de la autoridad laboral a través del correspondiente expediente de regulación de empleo, la pertinente autorización para suspender los contratos de trabajo por el tiempo que durara la suspensión de la obra, al amparo del art. 47 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo -Estatuto de los Trabajadores - con efectos desde el mismo día en que la Administración acordó suspender la obra. Por tanto, admitida por la Administración en vía administrativa como indemnización de daños y perjuicios por ese concepto la cantidad que hemos referido precedentemente a ella debe quedar constreñida el importe de la reclamación por tal concepto, sin que quepa acoger la pretendida cantidad superior a 1.294.946 ptas. en que la Sentencia apelada ha estimado la reclamación formulada por el contratista. Y en este sentido el recurso que examinamos debe ser parcialmente estimado, para reconducir la condena por ese concepto a sus justostérminos.
No se aprecia ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, para hacer pronunciamiento especial en materia de costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución ,
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación formulado por la representación procesal del Instituto Social de la Marina contra la Sentencia de fecha 12 de diciembre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en recurso núm. 487/85 , revocamos dicha Sentencia y en su lugar estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad mercantil «Ondarra, S. A.», contra las resoluciones de 26 de febrero de 1985 y 2 de julio de 1985 -esta última desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la primera- de la Dirección General del Instituto Social de la Marina, resoluciones que anulamos por no ser conformes a Derecho, y condenamos a dicho Instituto a que abone a la mencionada Entidad mercantil, en concepto de indemnización de daños y perjuicios sufridos por esta última, la cantidad de 2.948.286 (dos millones novecientas cuarenta y ocho mil doscientas ochenta y seis) pesetas. Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Ramón Trillo Torres.- Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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