STS, 20 de Mayo de 1992

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que estimamos el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 1986 , la que revocamos dejándola sin efecto, declarando en su lugar que procede desestimar el recurso interpuesto por el "Banco Central" contra la resolución del Ministerio del Interior de 1 de marzo de 1982, que impuso a la actora una sanción pecuniaria de 165.000 pesetas al estimar, en parte, un recurso de alzada frente a resolución del Gobierno Civil de Madrid de 10 de diciembre de 1980, cuyas resoluciones declaramos conformes a Derecho, sin hacer expresa condena en ninguna de las dos instancias.»

Notificada la anterior resolución, la Procuradora doña Olga Gutiérrez Alvarez, en nombre del «Banco Central, S. A.», interpuso ante la Sala Especial del art. 61 de la LOJP , recurso de revisiónmediante escrito de demanda en el que después de exponer cuanto estimó pertinente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se dicte Sentencia por la que se declare procedente la revisión que se solicita, rescindiendo la Sentencia impugnada y declarando haber lugar al recurso contencioso-administrativo, y en su razón confirmando la Sentencia de la Audiencia Nacional apelada por la Administración.

Por Auto de fecha 17 de diciembre de 1990, la Sala Especial del art. 61 de la LOPJ acordó declararse no competente para conocer el presente recurso de revisión y se remitieron las actuaciones a la Sección Primera.

El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, emite informe en el sentido de considerar la procedencia de seguir el trámite para la decisión del recurso.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, expuso los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes y terminó suplicando a la Sala que dictara Sentencia por la que se declare que no ha lugar al recurso y se confirme la Sentencia recurrida en todas sus partes.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 11 de mayo del corriente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, Presidente de la Sala.

Fundamentos de Derecho

Se impugna en este recurso de revisión, formulado al amparo de los motivos b) y g) del art. 102.1 de la Ley Jurisdiccional --en su redacción anterior a la sazón vigente- la Sentencia de 5 de noviembre de 1988, de la antigua Sala Quinta de este Tribunal, que estima el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 1986 , revocándola y desestimando el recurso deducido por la Entidad bancaria aquí accionante contra la resolución de 1 de marzo de 1982, del Ministerio del Interior, que impuso a la misma una sanción pecuniaria de 165.000 ptas. por infracción de las normas de seguridad, concretamente, por no encontrarse cerrada la puerta del bunker o cerramiento antibalas, con ocasión de un atraco perpetrado a una sucursal de dicha Entidad el día 3 de septiembre de 1980.

La Sentencia sujeta a revisión consta notificada a la Sociedad recurrente el 17 de noviembre de 1988 y la demanda inicial de este proceso, a la que se acompaña el resguardo del depósito exigido por el art. 1.799 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en su redacción entonces en vigor, aparece presentada el 16 de diciembre siguiente. En consecuencia, siendo firme, por su propia naturaleza, la Sentencia recurrida, habiéndose interpuesto el recurso de revisión dentro de plazo -antiguo art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional - y constituido el preceptivo depósito, se han cumplido los presupuestos procesales que permiten entrar en el examen de los motivos de revisión invocados, que por razones lógico-formales van a ser analizados invirtiendo su orden de exposición en el escrito de demanda.

El Banco recurrente, trayendo a colación el art. 102.1 g) de la Ley Jurisdiccional , sostiene que la Sentencia impugnada incurre en incongruencia.

No es así. El fallo recurrido, al revocar la Sentencia apelada y desestimar el recurso contenciosoadministrativo deducido contra el acto sancionador, no deja sin resolver cuestión alguna, sino que se pronuncia con carácter definitivo y firme sobre la única cuestión planteada en la litis, que es lo que interesa a efectos de la congruencia del fallo, esto es, sobre la validez o nulidad de la resolución ministerial recurrida.

El problema que suscita la Entidad accionante, al sostener que la Sentencia que se revisa nada razona sobre el alegato de que la Audiencia Nacional resolvió la controversia siguiendo la doctrina legal contenida en la Sentencia de 27 de diciembre de 1983, no afecta a la congruencia de aquélla, sino acaso a su exhaustividad, que no es lo mismo. En realidad, ni siquiera a ésta, ya que estando fundamentada la decisión recurrida en la culpa in eligendo y en la responsabilidad objetiva del Banco por la conducta de sus empleados, da respuesta, aunque implícitamente, al alegato en cuestión, en virtud de la libertad dialéctica que asiste a todo órgano jurisdiccional para razonar del modo que estima más adecuado la procedencia del fallo.

Quiérese decir, que la Sentencia recurrida, al haber orientado su fundamentación jurídica en una línea argumental divergente a la propugnada por el fallo apelado y, en definitiva, a la doctrina jurisprudencial resaltada por el Banco entonces apelado, no puede tacharse de incongruente. Se podrá sostener que no hace suya esa doctrina, incluso que es contradictoria con un precedente judicial, si concurren lasidentidades exigidas por el art. 102.1 b) de la Ley de esta Jurisdicción, pero no que peca de incongruencia, pues ni se da el supuesto del art. 102.1 g), no haber resuelto una cuestión -no una concreta alegación oportunamente planteada en el litigio, ni en definitiva el alegato que nos ocupa pasó inadvertido a la Sala sentenciadora, sobre todo si se repara que la Sentencia impugnada apela a una jurisprudencia reiterada que había superado -como luego se verá- la doctrina contenida en la Sentencia de 27 de diciembre de 1983, en la que tanto énfasis pone el Banco recurrente.

Antes de entrar en el análisis del motivo revisorio invocado al amparo del art. 102.1 b) conviene precisar los hechos que en este caso generaron la actuación sancionadora de la Administración, completando los que ya se han expuesto, con el propósito de facilitar el juicio de identidad entre la Sentencia recurrida y las que se invocan como incompatibles.

El acto originariamente impugnado, es decir, la resolución del Gobierno Civil de Madrid, de 10 de diciembre de 1980, impuso al «Banco Central, S. A.», una multa de 500.000 ptas., apoyándose en que, con ocasión de un atraco perpetrado en una de sus sucursales, no se accionó la alarma, no se puso en funcionamiento la cámara fotográfica y no se encontraba cerrada la puerta del bunker o cerramiento antibala. En cambio, la resolución ministerial de 1 de marzo de 1982, al estimar en parte el recurso de alzada únicamente consideró digno de sanción el último de los hechos descritos, reduciendo el importe de la multa a la cantidad de 165.000 ptas.

Así las cosas, mal se pueden invocar como antecedentes contradictorios las Sentencias de este Tribunal de 16 de julio de 1983, 8 de febrero y 3 de marzo de 1985, si se repara en los hechos -que es uno de los elementos básicos del juicio de identidad entre las resoluciones enfrentadas- que se tuvieron en cuenta en las mismas y se comparan con el único que en el caso que nos ocupa determinó la actuación sancionadora de la Administración. En efecto, en la Sentencia de 16 de julio de 1983 los hechos contemplados fueron precisamente los que aquí movieron al Ministerio del Interior a no tomarlos en consideración para fijar la cuantía de la multa -no accionar, con ocasión de un atraco, la cámara fotográfica y la alarma exterior-, por tanto, unos hechos distintos en sí mismos y por su propia funcionalidad, ya que las medidas de seguridad a que se acaba de hacer mención se instalan para ser accionadas en caso de atraco, si ello es posible sin riesgo grave para las personas; en cambio, el blindaje antibalas exige que la puerta de acceso al bunker -parece que hay que entender al reciento de Caja- permanezca ordinariamente cerrada, ya que, en otro caso, la instalación de esta medida de seguridad preventiva carecería de eficacia.

Lo mismo se puede decir respecto al presupuesto fáctico de las Sentencias de 8 de febrero de 1985 -no pulsar las alarmas, ni el dispositivo de la cámara tomavistas y abrir la cabina blindada ante las amenazas de los asaltantes armados- y 3 de mayo siguiente -no accionar la alarma con ocasión de un atraco y falta de protección del reciento de caja en los blindajes antibalas que condujeron a la reducción en sede judicial de la cuantía de la multa-, como se desprende de lo expuesto anteriormente, que es también válido referido al hecho que tuvo en cuenta la Sentencia de la Audiencia Nacional revocada por la que aquí se impugna -no estar cerrada la caja fuerte-, pues se trata también de una medida de seguridad que debe estar en permanente funcionamiento, de aquí que la caja fuerte debe estar provista - art. 7.° c) del Real Decreto 2.113/1977, de 23 de julio , a la sazón en vigor- de un mecanismo de apertura automática retardada.

En cambio, sí pueden tenerse en cuenta como precedentes significativos los representados por las Sentencias de 8 y 16 de marzo de 1988, pues confirman la anulación de las sanciones impuestas en virtud de unos hechos que, sin ser idénticos a los tomados en consideración en este caso - encontrarse abierta la caja auxiliar-, no difieren sustancialmente de ellos, por ser iguales, en su aspecto funcional, las medidas de seguridad vulneradas en los casos comparados -tampoco las cajas auxiliares deben encontrarse abiertas ex art. 7.° c), párrafo último, del Real Decreto 2113/1977 - y por confirmar la anulación de los actos sancionadores, repetimos, aplicando una doctrina incompatible con la que propugna la Sentencia impugnada en este recurso, ya por haber entendido -Sentencia de 8 de marzo de 1988- que no es imputable al Banco recurrente, como persona jurídica, la conducta sancionada, sino en su caso al encargado de seguridad de la oficina atracada, pero no a la Entidad que ha instalado las medidas de seguridad e impartido las instrucciones para su funcionamiento, a la que no se puede, en tal supuesto, exigírsele responsabilidad a título de culpa in vigilando, ya porque no se considera aplicable, descartado el dolo, la responsabilidad a título de culpa, recurriendo a las antiguas fórmulas de la culpa in eligendo o a la culpa in vigilando -Sentencia de 16 de marzo de 1988-; sin que tampoco se pueda descartar, como antecedente relevante en el juicio de identidad, la Sentencia de 27 de diciembre de 1983, invocada también a propósito de este motivo revisor, si se atiende a su fundamentación jurídica, de la que se hace eco la Sentencia de la Audiencia Nacional revocada por el fallo recurrido -el relato de los hechos no aparece en el texto manejado, en el que sólo se recogen los considerandos-, pues en ella se sostiene que la doctrina de laculpa in vigilando, plenamente aplicable en materia de responsabilidad civil, dando lugar a diversos supuestos de la denominada responsabilidad objetiva, no tiene cabida cuando se trata de definir una responsabilidad punitiva o sancionadora, que necesariamente ha de basarse, salvo precepto expreso que autorice otra cosa, en la intencionalidad subjetiva e individualizada de los agentes.

Así pues, la cuestión planteada a través de este motivo, mediante la confrontación de la Sentencia recurrida con las que se invocan en la demanda, concretamente, con las que se consideran contradictorias como resultado del análisis anterior, es si la responsabilidad administrativa de los Bancos, Cajas de Ahorro y Entidades de Crédito por incumplimiento de las normas de seguridad reglamentariamente impuestas a las Empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, con arreglo a lo que establecía el art. 9.° del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero , en relación con lo dispuesto en los Reales Decretos 2113/1977 y 1084/1978 -sustituidos posteriormente por el Real Decreto 1338/1984 - comprende o no la falta de utilización por sus empleados o dependientes de las medidas de protección instaladas, singularmente, de aquellos mecanismos o medidas de prevención que por su funcionalidad exigen, para que sean eficaces, que ordinariamente se encuentren en funcionamiento permanente, cuestión en la que se encuentra implicado el principio de culpabilidad, junto a los de tipicidad de la infracción y de personalidad de la sanción.

Ante todo, hay que dejar constancia de que la doctrina jurisprudencial dominante, con algunas vacilaciones de las que son exponente las Sentencias traídas a colación en la demanda, ha venido afirmado con rotundidad la responsabilidad administrativa de las Entidades bancarias y crediticias, por la falta de utilización negligente, por parte de sus empleados, de las medidas de seguridad instaladas en cumplimiento de las disposiciones antes reseñadas, salvando esa responsabilidad cuando tal proceder no obedece a una desatención, sino a circunstancias o situaciones de riesgo- personal grave para los propios empleados o terceras personas.

Son numerosas las Sentencias de este Tribunal que, acudiendo a diferentes técnicas jurídicas, se han inclinado por esta solución. A título de ejemplo, se pueden citar las Sentencias de 11 de febrero de 1985; 30 de junio, 28 de octubre y 16 de diciembre de 1987; 17 de febrero, 19 de abril, de 3 de mayo, 5 y 20 de julio, todas de 1988, y de 20 de abril de 1989, en las que se deja claro que las expresadas disposiciones reglamentarias obligan a instalar las medidas de seguridad y protección impuestas en sus distintos preceptos, a mantenerlas en condiciones adecuadas que garanticen su perfecto funcionamiento y también, por razones evidentes, a utilizarlas, pues precisamente del uso de las mismas depende la finalidad de su instalación. Igualmente se ha dicho que con esta interpretación de la normativa reglamentaria aplicable no se conculca el principio de tipicidad de la infracción, pues la obligación de instalar las medidas de seguridad y garantizar su funcionamiento se ordena a su necesaria utilización, salvo riesgo personal grave, ni tampoco el de la personalidad de la sanción, ya que en el campo del Derecho administrativo las personas jurídicas pueden incurrir en responsabilidad por la actuación de sus dependientes, sin que puedan excusarse, como regla, en la conducta observada por éstos.

De esta doctrina jurisprudencial puede inferirse que la no utilización de las medidas de seguridad obligatorias es directamente imputable a las Entidades bancarias y crediticias -en la Sentencia de 28 de octubre de 1987 se dice, expresamente, que la responsabilidad de las mismas nace de modo directo por la actuación negligente de sus empleados-, como lógico corolario del deber que pesa sobre ellas de instalarlas y garantizar su adecuado funcionamiento.

Nótese que el incumplimiento de las normas de seguridad, al que se anuda la imposición de la correspondiente sanción -multa o, en su caso, cierre del establecimiento- viene referido en el art. 9.° del Real Decreto-ley 3/1979 a las Empresas, al titular de las mismas, no a sus dependientes o empleados, que caso de no atender las instrucciones impartidas por el empresario sobre el efectivo funcionamiento de las medidas de seguridad instaladas podrán incurrir en responsabilidad, mas no frente a la Administración que no estaba, a la sazón, legalmente habilitada para sancionarles, sino, en su caso, frente a su principal.

Por otro lado, la responsabilidad del encargado de seguridad de la oficina, que contempla el art. 11, párrafo segundo, del Real Decreto 1084/1978 , no excluye la del titular del establecimiento por una hipotética negligencia en que aquél pueda incurrir, ni en realidad es de lo que aquí se trata, por estar dicha responsabilidad a la obligada revisión periódica y puesta a punto de las instalaciones para garantizar su perfecto funcionamiento, no a la falta de utilización de las mismas.

Cuanto se ha expuesto no comporta una preterición del principio de culpabilidad, que indudablemente rige en materia sancionadora, ni un olvido del de personalidad de la sanción (responsabilidad por hechos propios), sino una acomodación de estos principios a la efectividad de un deber legal, el exacto cumplimiento de unas medidas de seguridad impuestas a las Empresas para prevenir lacomisión de actos delictivos, deber que arrastra, en caso de incumplimiento, la correspondiente responsabilidad para el titular de las mismas, aunque tenga su origen en una actuación o en un no hacer negligentes de quienes, encontrándose a su servicio, no como terceros, tienen encomendado por voluntad de aquél el efectivo funcionamiento de las instalaciones de seguridad, responsabilidad directa que cobra, si cabe, mayor sentido cuando, como en este caso, el titular de la Empresa es una persona jurídica -una Sociedad anónima-, constreñida por exigencias de su misma naturaleza a actuar por medio de personas físicas; mutatis mutandis es lo que ocurre cuando en el ámbito negocial los actos u omisiones de los órganos de una persona jurídica se consideran actos u omisiones propios de ésta y no de los individuos que encarnan aquéllos.

Esta solución se propugna también en la STC 246/1991, de 19 de diciembre , dictada en recurso de amparo interpuesto por una Entidad bancaria contra la Sentencia de la antigua Sala Quinta del Tribunal Supremo de 27 de abril de 1988, en la que después de afirmarse vigorosamente que el principio de culpabilidad rige en materia de sanciones administrativas se añade: «Todo ello, sin embargo, no impide que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz (en el presente caso se trata del riguroso cumplimiento de las medidas de seguridad para prevenir la comisión de actos delictivos) y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma».

Por último, cabe invocar, aunque se trate de una disposición posterior a los hechos que en este caso determinaron la actuación sancionadora de la Administración, por lo que tiene de valor interpretativo de la normativa anterior del art. 9.° del Real Decreto-ley 3/1979 , expresamente derogado por ella pero virtualmente integrado en su texto, la reciente Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana , en cuyo art. 13.4, a propósito de la adopción de las medidas de seguridad necesarias para prevenir la comisión de actos delictivos, se dice que «los titulares de los establecimientos e instalaciones serán responsables de la adopción o instalación de las medidas de seguridad obligatorias, de acuerdo con las normas que respectivamente las regulen, así como de su efectivo funcionamiento y de la consecución de la finalidad protectora y preventiva propia de cada medida, sin perjuicio de la responsabilidad en que al respecto puedan incurrir sus empleados».

No se nos oculta que esta doctrina se aparta de la propugnada en la Sentencia de 17 de octubre de 1989, de la Sala Especial del art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -seguida por otras posteriores de la Sala Tercera recaídas en recurso de apelación-, pero lo hacemos para restablecer una línea jurisprudencial hasta entonces dominante, por entender que ésta responde a una más acertada inteligencia de la normativa aplicable y de la responsabilidad administrativa de las Entidades bancarias y crediticas en materia de medidas de seguridad, en el seno de un proceso de la misma naturaleza en que se fijó la doctrina que ahora se ratifica, precisamente por inhibición de la Sala Especial a que se ha hecho mención.

Por todo lo expuesto, y habiendo dado el fallo recurrido una solución a la litis acorde con la que es consecuencia de los razonamientos anteriores, debe declararse la improcedencia del recurso de revisión con los pronunciamientos complementarios que imperativamente dispone el art. 1.809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con el art. 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Que declaramos improcedente el recurso de revisión interpuesto por el «Banco Central, S. A.», contra la Sentencia de 5 de noviembre de 1988 de la antigua Sala Quinta de este Tribunal, recaída en el recurso de apelación 674/87; con imposición a la parte recurrente de las costas de este proceso y pérdida del depósito constituido.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-Pablo García Manzano.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Julián García Estartús.-Emilio Pujalte Clariana.-Javier Delgado Barrio.-JuanGarcía Ramos Iturralde.-Carmelo Madrigal García.-Enrique Cáncer Lalanne.- Enrique Lecumberri Martí.-Gustavo Lescure Martín.-Rubricados.

Publicación: La anterior sentencia fue leída y publicada siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.- Rubricado.