STS, 2 de Abril de 1992
| Ponente | ALVARO GALAN MENENDEZ |
| ECLI | ES:TS:1992:11680 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.135.-Sentencia de 2 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Alvaro Galán Menéndez.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Instancia única.
MATERIA: Contrato de obras. Resolución. Inexistencia de causas de resolución imputables al
contratista. Existencia de culpa en la Administración contratante.
NORMAS APLICADAS: Arts. 52, 1 y 3, y art. 53 de la Ley de Contratos del Estado .
DOCTRINA: Por apreciarse la concurrencia de culpa en la Administración contratante, se anulan las
resoluciones impugnadas, en lo que no se ajusten a lo siguiente:
Resolución del contrato
de obras, por culpa de la Administración.
Recepción única y definitiva y liquidación final
de las obras que habrá de producirse en ejecución de Sentencia conforme a las bases que se fijan.
Devolución al contratista del importe de la fianza o cancelación del aval prestado, una vez
aprobadas la recepción y liquidación.
En la villa de Madrid, a dos de abril de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sala constituida según se expresa al final el recurso contencioso-administrativo núm.
1.738/1991 de los que ante ella penden, interpuesto por la Compañía mercantil denominada «Amonsa, S.
L.», con domicilio en Cuenca, Avenida de José Antonio núm. 12, litigando derechos propios; defendida por el Letrado don Juan Alonso-Villalobos Merino y representada por la Procuradora doña Sofía Guardia del Barrio; habiendo sido parte demandada la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia), defendida y representada por la Abogacía del Estado; teniendo por objeto el recurso de resolución de la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia), de fecha 18 de noviembre de 1983, así como las también resoluciones del Ministerio de Educación y Ciencia de fechas 5 de octubre de 1987 y 28 de abril de 1988, por las cuales, respectivamente, se desestiman los recursos administrativos de alzada y potestativo de reposición contra la primera formulados; referentes tales resoluciones a la resolución del contrato de obras de construcción de un Instituto de Formación Profesional de 420 puestos escolares, en Villarrobledo (Albacete), adjudicado a la Empresa «Amonsa, S. L.», y formalizado a medio de contrato del día 26 de mayo de 1982.
Antecedentes de hecho
Con fecha 26 de mayo de 1982, entre, por una parte, la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia) y, por otra, la Compañía «Amonsa, S.
L.», se formalizó un contrato de obras para la «construcción de un Instituto de Formación Profesional de 420puestos escolares en Villarrobledo (Albacete)», por un precio total de 58.506.876 pesetas.
El día 26 de junio de 1982 tuvo lugar el levantamiento del acta de comprobación del replanteo de tales obras, emitiendo sobre las mismas un informe técnico el Instituto Técnico de Control con fecha 19 de octubre de 1982.
Con base en este informe técnico y en el informe al efecto emitido por el Jefe de la Unidad Técnica de la Construcción, de la Dirección Provincial de Albacete, del Ministerio de Educación y Ciencia, con fecha 22 de octubre de 1982; por la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, el día 28 de enero de 1983, se acuerda:
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Que se instruya expediente de resolución del contrato de obras del caso.
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Que se suspendan temporal y totalmente las obras mencionadas con medición y liquidación de las que, en su caso, pudieran haber sido ejecutadas, a cuyo efecto el Servicio de Construcción instará lo que proceda de los servicios técnicos correspondientes.
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Que se inicie por el Servicio de Proyectos la preparación del proyecto que, en su caso, pudiera ser necesario para la total terminación de las obras.
Este acuerdo de la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar fue notificado a la Empresa contratista con fecha 3 de febrero de 1983.
En el expediente incoado para la acordada resolución del contrato de obras que nos ocupa, con fecha 18 de noviembre de 1983, por la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia) se dictó resolución por la cual se acordó:
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) La resolución del contrato de obras de construcción de un Instituto de Formación Profesional de 420 puestos escolares en Villarrobledo (Albacete), adjudicado a la Empresa «Amonsa, S. L.».
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) La incautación de la fianza depositada.
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) Que se proceda a la recepción única y definitiva y liquidación final de las obras.
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) Que se instruya un expediente para la fijación y valoración de los daños y perjuicios causados a la Administración.
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) Que se instruya un expediente en averiguación de las posibles responsabilidades existentes.
Recurrida en alzada dicha resolución por la Compañía «Amonsa, S. L.», el dicho recurso fue desestimado a medio de resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 5 de octubre de 1987.
La misma Compañía formuló recurso potestativo de reposición contra la anterior resolución ministerial, recurso éste que fue igualmente desestimado a virtud de la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia del día 28 de abril de 1988.
Tales resoluciones determinaron que el día 27 de junio de 1988, «Amonsa, S. L.», interpusiere el correspondiente recurso contencioso-administrativo, y que con fecha 5 de diciembre de 1988 procediese a la formalización de la demanda, en la cual, con base en los hechos y en los fundamentos de Derecho que creyó del caso, con especial cita de los arts. 45, 49 y 53 de la Ley de Contratos del Estado, de los arts. 130, 148, 157, 158, 159, 160 y 162 del Reglamento General de Contratación; del art. 1.124 del Código Civil ; y de las cláusulas 65 y concordantes del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, la recurrente concluyó con la pretensión de que se dicte Sentencia en la que, estimando el presente recurso, se anulen y dejen sin efecto las resoluciones recurridas, por no haber lugar a apreciar incumplimiento del contratista, declarando al tiempo resuelto el referido contrato por el transcurso de más de un año de paralización total por la Administración de las obras, así como reconociendo a «Amonsa, S. L.», el derecho al abono de la obra ejecutada y de sus acopios, sin deducción de ningún género, y a ser indemnizada por la Administración por todos los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la paralización de la obra y de la posterior resolución del contrato, que deberán determinarse en ejecución de Sentencia, así como a la restitución de la fianza definitiva, condenando a la Administración a estar y pasar por ello, así como al pago de las costas de este procedimiento.A medio de otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba.
Dado traslado de la demanda a la Abogacía del Estado, por ésta se formuló la correspondiente contestación alegando en ella los hechos y fundamentos de Derecho que estimó del caso, con especial cita de los arts. 47, 52 y 53 de la Ley de Contratos del Estado; de los arts. 130, 159 y 160 del Reglamento General de Contratación, así como del art. 1.124 del Código Civil ; para concluir con la petición de que se dicte una Sentencia por la que sea el recurso desestimado.
Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la documental y la testifical, el resultado de cuya prueba, en cuanto el mismo guarde relación con el fallo, será objeto de examen y valoración en los correspondientes fundamentos de Derecho.
Habiéndose dado a los autos el trámite de conclusiones, ambas partes, por su orden, presentaron las suyas para afirmarse y ratificarse en sus previas alegaciones y pretensiones.
El Tribunal señaló el día 27 de marzo de 1992 para la votación y fallo del recurso, acto que tuvo lugar en la fecha acordada.
En la sustanciación del juicio no se han quebrantado las formalidades esenciales que su tramitación requiere.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Alvaro Galán Menéndez.
Fundamentos de Derecho
Básica cuestión a decidir en la presente litis es la referente a si las resoluciones impugnadas, en cuanto las mismas acuerdan la resolución del contrato de obras de construcción de un Instituto de Formación Profesional de 420 puestos escolares en Villarrobledo (Albacete), adjudicado a la Empresa «Amonsa, S. L.», deben estimarse: O bien conformes a Derecho al apreciar como causa de tal resolución la culpa del contratista (como la Administración contratante defiende), o ya, por el contrario, disconformes con el ordenamiento jurídico al no apreciar como causa de tal resolución la culpa de la Administración contratante (como la Empresa contratista aduce); con las consecuencias que de una u otra decisión se deriven.
Así conocidos los términos de la controversia bajo examen, se ha de empezar por recordar que la Administración contratante defiende la validez de las resoluciones recurridas con base en una doble circunstancia: Una principal, el incumplimiento del contratista en cuanto «a la calidad de la obra ejecutada, ya que los análisis efectuados por el laboratorio encargado del control de calidad acreditan una baja resistencia de las zapatas y del forjado, lo que implicaría la necesidad de reforzar o demoler la cimentación del edificio principal; y otra coadyuvante, retraso en la ejecución de las obras, habiéndose producido incumplimiento de los plazos parciales que hacen presumir racionalmente la imposibilidad de cumplimiento del plazo final» (resultando de hechos probados de la resolución inicialmente recurrida, de la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, de fecha 18 de noviembre de 1983).
Pues bien, en cuanto a la resolución del contrato fundamentada en la defectuosa calidad de la obra ejecutada, amén de que el informe técnico que tal deficiencia recoge, emitido por el «Instituto Técnico de Control, S. A.», con fecha 19 de octubre de 1982, es sustancialmente contradicho por el también informe técnico del «Instituto Nacional para la Calidad de la Edificación», de fechas 6 y 13 de diciembre de 1983, lo cierto es que si bien a tenor del art. 52.1 de la Ley de Contratos del Estado es causa de resolución del contrato de obras el incumplimiento de las cláusulas contenidas en el mismo, es bien conocida la interpretación jurisprudencial al efecto de que no basta cualquier «incumplimiento contractual» para que se produzca, sin más, el efecto resolutorio de referencia, sino que aquél ha de ser grave, de naturaleza sustancial, calificaciones éstas que distan mucho de poder aplicarse a la situación del caso: Desde el punto de vista técnico, porque la solución al defecto imputado a la obra ejecutada se puede subsanar mediante la mera «construcción de una zapata flexible, sobre la ya construida» (informe del ya citado «Instituto Técnico de Control, S. A.», de fecha 19 de octubre de 1982), y desde el ángulo jurídico, porque las deficiencias de las obras, cuando las mismas están en curso de ejecución, como al presente ocurría, se han de subsanar en la forma establecida en las cláusulas 43 y 44 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de las Obras del Estado, es decir, mediante la demolición y reconstrucción de lo mal hecho a cuenta del contratista, pero sin llegar a la drástica solución de resolver el contrato; todo ello sin olvidarnos del orientador principio jurídico recogido en el art. 1.294 del Código Civil de que la acción rescisoria es subsidiaria y que sólo podrá ejercitarse cuando el perjudicado carezca de otro recurso legal para obtener lareparación del perjuicio; por todas cuyas razones es jurídicamente improcedente la conclusión resolutoria alcanzada por la Administración actuante, partiendo de la imputación de baja calidad de la obra ejecutada por el contratista.
En torno a la coadyuvante concausa invocada por la Administración para acordar a su amparo la resolución del contrato de autos, la referente al retraso en la ejecución de la obra, la misma es manifiestamente inaceptable a los fines pretendidos, no sólo porque nunca se cuantifica dicho retraso, sino porque, además, el mismo (de existir) es plenamente imputable a la propia Administración contratante, pues quedó debidamente probado en el proceso que el posible retraso que sufrió la obra fue causado, tanto porque las cotas del proyecto de la obra estaban defectuosamente calculadas en relación con la cota del alcantarillado con el cual habían de empalmar (contestación dada a la pregunta quinta de su pliego, por el Arquitecto técnico encargado por la Administración contratante de la dirección de las obras del caso), como por las escasas visitas que el Arquitecto director técnico de la obra efectuaba a la misma.
Alcanzadas las precedentes conclusiones a cuyo tenor la resolución del contrato bajo estudio no puede declararse por culpa del contratista, resta por examinar si la causa de dicha resolución contractual puede ser, o no, imputable a la Administración contratante; pues bien, a este respecto es de retener que con fecha 28 de enero de 1983 (y efectos al día de su notificación al contratista el 3 de febrero de 1983), la Administración actuante acordó la suspensión temporal y total de las obras del caso, sin que con posterioridad no sólo no hubiese ordenado la reanudación de las mismas, sino que, al contrario, acordó la resolución del contrato de obras de referencia, por lo cual, con tal conducta se está en el supuesto de resolución del contrato por culpa de la Administración contratante previsto en el art. 52.3 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el art. 53, punto tercero, del mismo texto legal , y, por ello, la nulidad de las resoluciones.
Consecuencias jurídicas derivadas de lo precedentemente concluido, en relación con lo por las resoluciones administrativas impugnadas acordado, son las referentes, tanto a la improcedencia de la incautación de la fianza depositada por el contratista, como a que se instruya un expediente para la fijación y valoración de los daños y perjuicios causados a la Administración, a tenor del art. 53, primer punto, de la Ley de Contratos del Estado ; extremos estos de las resoluciones impugnadas que igualmente son anulados por su disconformidad a Derecho.
En torno a las pretensiones individualizadas formuladas por la recurrente para el pleno restablecimiento de la situación jurídica del caso; en lo que afecta al abono de la obra ejecutada, la corrección de esta petición no es sino una exigencia de la recepción única y definitiva y liquidación final de las obras acordada por las propias resoluciones recurridas, en este punto conformes a Derecho, y ello con la cobertura legal que estas actuaciones encuentran en el art. 53, último punto, de la Ley de Contratos del Estado, en relación con el punto tercero del mismo precepto y del art. 179 del Reglamento General de Contratación ; en lo que se refiere al abono de los materiales acopiados por el contratista a pie de obra, su abono con cargo a la Administración contratante se deriva de lo establecido en el art. 53, punto segundo, de la Ley de Contratos del Estado cuando establece que la Administración, con carácter general, viene obligada al pago de los perjuicios que por la resolución del contrato a ella imputable se le irroguen al contratista, completándose lo dicho con lo previsto en el art. 42 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , como medida adecuada para el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada por la propia Administración; en lo que alcanza a la petición de indemnización por daños y perjuicios sufridos por el contratista como consecuencia de la paralización primero y resolución del contrato después, distintos de los ya examinados, se ha de estar a lo específicamente previsto para esta situación en el art. 53, punto tercero, de la Ley de Contratos del Estado , es decir, al abono del beneficio industrial de las obras dejadas de realizar; y, por último, en lo relativo a la restitución de la fianza al efecto constituida por el contratista, tal exigencia viene prevista en el art. 120 de la Ley de Contratos del Estado ; todo lo cual determina la sustancial estimación de estas singulares pretensiones de la recurrente.
Por último, es de retener que quedan fuera de la presente litis, por no ser tales extremos objeto de impugnación, los pronunciamientos 3.° (que se proceda a la recepción única y definitiva y a la liquidación final de las obras) y 5.° (que se instruya un expediente en averiguación de las posibles responsabilidades existentes), de los de la resolución administrativa originaria, de fecha 18 de noviembre de 1983; por lo que respecto de los mismos no cabe sino tenerlos por reproducidos.
Que no hay circunstancias que aconsejen la especial condena en costas a ninguna de las partes.
Que estimando sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía mercantil «Amonsa, S. L.», contra la resolución de la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, de 18 de noviembre de 1983, así como frente a las también resoluciones del Ministerio de Educación y Ciencia, de 5 de octubre de 1987 y 28 de abril de 1988, estas últimas desestimatorias de los respectivos recursos administrativos de alzada y potestativo de reposición, contra la primera formulados, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos:
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) Anular y anulamos tales resoluciones administrativas, por su disconformidad a Derecho, en cuanto no se ajusten a los siguientes pronunciamientos:
Acordar la resolución del contrato de obras de construcción de un Instituto de Formación Profesional de 420 puestos escolares en Villarrobledo (Albacete), adjudicado a la Empresa «Amonsa, S.
L.», por culpa de la Administración contratante.
Que se proceda a la recepción única y definitiva y liquidación final de las obras. Liquidación ésta y su correspondiente abono al contratista, cuya cuantía se determinará en período de ejecución de la presente Sentencia, de acuerdo con las bases que a continuación se fijan:
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Valor de las obras efectivamente realizadas por el contratista al día 3 de febrero de 1983.
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Valor de los materiales acopiados por el contratista a pie de obra a la anteriormente indicada fecha de 3 de febrero de 1983.
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Importe del beneficio industrial de las obras dejadas de realizar, calculado este beneficio sobre la cantidad resultante de deducir del presupuesto de contrata (58.506.876 pesetas), el valor de las obras efectivamente realizadas por el contratista al día 3 de febrero de 1983.
Que se devuelva al contratista el importe de la fianza o, en su caso, se cancele el aval al efecto prestado, una vez aprobadas la recepción y . la liquidación final antes acordadas.
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) Mantener, por no controvertido, el extremo núm. 5.° de los de la resolución administrativa originaria, dictada por la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar (Ministerio de Educación y Ciencia), con fecha 18 de noviembre de 1983, referente a: Que se instruya un expediente en averiguación de las posibles responsabilidades existentes.
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) Desestimar las restantes pretensiones aducidas por la demandante, de las cuales absolvemos a la Administración demandada.
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) Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Alvaro Galán Menéndez.-José Luis Ruiz Sánchez.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Alvaro Galán Menéndez, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo como Secretario certifico.
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STSJ Andalucía 6/2018, 9 de Enero de 2018
...y complementaria, no siendo suficiente cualquier incumplimiento contractual para que se produzca el efecto resolutorio de referencia ( SSTS 2/04/1992, RJ 1992 \2994, o de 10/03/1999, RJ 1999\2892). De modo que, como dice la STS de 14/12 2001, la resolución por incumplimiento del contrato h......