STS, 2 de Abril de 1992
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1992:11666 |
| Fecha de Resolución | 2 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.128.-Sentencia de 2 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Sanción por haberse suministrado a otros comercios pan sin envasar.
NORMAS APLICADAS: Decreto 241/1982, de 22 de julio . Orden de desarrollo de 22 de diciembre
de 1982 de la Generalidad de Cataluña, sobre regulación de la venta de pan. Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de junio y 30 de septiembre de 1991. Auto de 26 de noviembre de 1990. Sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio y de 30 de marzo de 1990 .
DOCTRINA: El Decreto 241/1982, de 22 de julio, de la Generalidad de Cataluña , no tiene cobertura
de norma con rango de ley para tipificar la infracción por la que se impuso la sanción.
En la villa de Madrid, a dos de abril de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Alberto contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 7 de diciembre de 1989 , relativa a sanción por infracción administrativa en materia de defensa del consumidor y concretamente de falta de envasado del pan, habiendo comparecido la representación letrada del citado señor Carlos Alberto , así como el Letrado de la Generalidad de Cataluña en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
El día 13 de septiembre de 1983, por la Inspección de los Servicios Territoriales del Departamento de la Generalidad de Cataluña, competente en materia de comercio, se levantó acta a la Empresa de don Carlos Alberto , dedicada a la venta de pan y pasteles, y sita en la localidad de Rosas. El motivo de dicha inspección y del acta correspondiente consistía en haberse suministrado a otros comercios pan sin envasar.
Tramitado en debida forma el correspondiente expediente administrativo, en 14 de noviembre de 1984, el Consejero de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña acordó imponer al Sr. Carlos Alberto una sanción económica de la cuantía de 750.000 pesetas, al haberse apreciado la existencia de una infracción administrativa en materia de defensa del consumidor.
Contra dicha resolución, el señor Carlos Alberto interpuso recurso de reposición que fue desestimado de forma expresa por resolución del Consejero competente en 28 de octubre de 1985.
A su vez, contra dicha desestimación en 1 de junio de 1985 el repetido Sr. Carlos Alberto interpusorecurso contencioso-administrativo ante la entonces existente Audiencia Territorial de Barcelona.
Tramitado el recurso en debida forma, con fecha 7 de diciembre de 1989, por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso interpuesto por entender conformes a Derecho el acto administrativo recurrido y la resolución expresa del recurso de reposición.
Contra dicha Sentencia, el señor Carlos Alberto interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, habiendo comparecido ante la Sala la representación letrada de dicho Sr. Carlos Alberto , así como el Letrado de la Generalidad de Cataluña en concepto de apelado.
Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 1 de abril de 1992 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
Fundamentos de Derecho
El recurrente en el presente proceso, al formular su escrito de alegaciones, acumula respecto al acto administrativo objeto del proceso y respecto a las disposiciones administrativas de la Generalidad de Cataluña en las que se basa, diversos argumentos relativos a la supuesta falta de competencia de la Generalidad y a la vulneración de los principios constitucionales de unidad económica y del mercado, solidaridad, igualdad y libertad de circulación en el territorio nacional. Todos estos argumentos se refieren al acto administrativo impugnado y al Decreto 241/1982, de 22 de julio , y su Orden de desarrollo de 22 de diciembre de 1982, de la Generalidad de Cataluña, sobre regulación de la venta de pan.
Esta argumentación del recurrente, difusa y poco precisa, reproduce sus alegaciones ante el Tribunal de instancia y, en definitiva, incumple la finalidad propia del recurso de apelación en el cual procede principal y exclusivamente combatir a efectos procesales los fundamentos jurídicos de la Sentencia apelada, demostrando en su caso su incongruencia o la incorrecta interpretación que efectúan del ordenamiento vigente. En el caso de autos se reproducen, como se ha dicho, las alegaciones anteriores, que fueron adecuadamente desvirtuadas por la Sentencia apelada. No procede en consecuencia entrar en el estudio de estos argumentos, respecto a los que se aceptan íntegramente los fundamentos y razonamientos jurídicos de la Sentencia del Tribunal de instancia.
No obstante, junto a la argumentación de que se viene hablando, el recurrente plantea el importante tema de la tipificación de la infracción administrativa cometida que, según sostiene, no se encuentra establecida por norma con rango de ley. Dicha alegación debe ser examinada por esta Sala, si bien con carácter previo ha de resolverse acerca de la inadmisibilidad del recurso de apelación que pretende el Letrado de la Generalidad de Cataluña, dado el carácter procesal de esta excepción.
La representación letrada de la Generalidad de Cataluña mantiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso de acuerdo con lo dispuesto en el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial . Pues, en efecto, dicho artículo dispone que no procederá el recurso de apelación ante este Tribunal Supremo en los recursos de que conozcan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia contra actos o disposiciones provenientes de los órganos de las Comunidades Autónomas, salvo si el escrito de interposición del recurso se fundase en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas.
En el presente recurso mediante el escrito de interposición del mismo se impugna directamente la resolución de la Generalidad de Cataluña de 28 de octubre de 1985 y de forma indirecta el citado Decreto de 22 de julio de 1982 y la Orden de 22 de diciembre del mismo año, disposiciones ambas dictadas por la Generalidad. Por tanto, la representación letrada de la Comunidad Autónoma de Cataluña entiende que es de aplicación el art. 58.1 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial , apoyando su interpretación en la Sentencia del Tribunal Constitución 62/1990, de 30 de marzo .
No obstante, a pesar de que pueden encontrarse incidentalmente algunas Sentencias de este Tribunal que apoyan este punto de vista, como la de 27 de junio de 1991 y de forma indirecta y a sensu contrario el Auto de 26 de noviembre de 1990 , ajuicio de la Sala no procede acoger la alegación del apelado en este punto.
En efecto, debe partirse de la interpretación que establece precisamente la Sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de marzo de 1990 citada por el apelante en el sentido de que el art. 58.1 de la Ley deDemarcación y Planta Judicial debe interpretarse en el contexto de la provisionalidad en que se encuentran las instancias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, hasta tanto se creen los Juzgados unipersonales. Pero, sobre todo, procede en el caso de autos mantener, como lo hace la Sentencia de esta Sala de 30 de septiembre de 1991 , que debe admitirse el recurso de apelación cuando éste versa sobre la reserva constitucional de Ley en la materia controvertida, como ocurre en el proceso que nos ocupa al discutirse la tipificiación legal de la infracción administrativa.
La doctrina que acaba de citarse debe ser aplicada en el caso de autos tanto más cuanto que por la Generalidad de Cataluña se alega, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso manteniendo que se trata de pronunciarse exclusivamente sobre la adecuación al ordenamiento de normas autonómicas; sin embargo, después en el curso de su escrito de alegaciones insiste repetidas veces en que la sanción impuesta tiene su fundamento legal en una norma estatal, como lo es el Real Decreto 1485/1983, de 22 de junio , relativo a infracciones y sanciones en materia de disciplina del mercado.
Por tanto, debe entenderse que se está juzgando en el proceso sobre la aplicación de una norma estatal, no emanada obviamente de la Generalidad de Cataluña, aunque se fundase la sanción impuesta en dicha norma y en la concreción de la regulación en blanco de la misma que se efectuó por disposiciones de la Generalidad. En consecuencia, no se está plenamente ante el supuesto previsto en el art. 58.1 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial y procede, como se dijo en la Sentencia de 30 de septiembre de 1991 y manteniendo su doctrina, declarar que la apelación ha sido correctamente admitida.
Resuelto este problema de carácter procesal, la Sala tiene ya expedita, por tanto, la vía para entrar en el examen de la principal alegación del recurrente, en el sentido de que la sanción impuesta no se encontraba tipificada por norma con rango de ley, como exige el art. 25.1 de la Constitución.
Respecto a este punto debe tenerse en cuenta que la sanción se impone fundándose en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, y concretamente en su art. 3.3.4, en relación con los arts. 10 y 15 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 241/1982, de 22 de julio . La referida sanción, que es de fecha 28 de octubre de 1985, no se basa por tanto en la Ley 15/1983, de 14 de julio, del Parlamento catalán sobre Higiene y Control Alimentario . De ello se deduce que se juzga en el presente proceso sobre la impugnación indirecta de un Decreto autonómico y de la Orden de desarrollo del mismo, disposiciones que no encuentran su fundamento en una norma autonómica con rango de ley. Esta norma fue dictada efectivamente, pero lo fue con posterioridad a las disposiciones administrativas invocadas al imponer la sanción.
A la vista de ello la cuestión central del proceso se deriva de que, como reconoce el fundamento jurídico cuarto de la Sentencia apelada, la concreción última del tipo de infracción administrativa se efectúa por vía reglamentaria. Así es, en efecto, puesto que la conducta consistente en suministro de pan para su venta a otros establecimientos comerciales sin el envasado correspondiente no se tipifica como falta, al menos teniendo en cuenta las normas jurídicas que se invocaron al imponer la sanción, sino por un Decreto de la Generalidad. El Real Decreto estatal cuya normativa se pone en conexión con el Decreto autonómico establece simplemente que constituye infracción administrativa el incumplimiento de las normas sobre etiquetado y envasado de los artículos, siendo el Decreto de la Generalidad el que se refiere concretamente a la venta de pan sin envasar.
Es claro que desde luego el Real Decreto citado constituye el desarrollo reglamentario de las normas con rango de ley que regulan la materia de disciplina del mercado. Pero el caso es que la existencia de esta Ley no supone una tipificación por norma de dicho rango de la falta consistente en la venta de pan sin el envase adecuado, pues son cosas muy distintas referirse genéricamente al incumplimiento de las normas sobre envasado y especificar que es obligatorio el envase de unos productos y no de otros.
Respecto a esta cuestión, la Sala no puede compartir el razonamiento que se expresa en el fundamento jurídico cuarto de la Sentencia apelada que se ha citado más arriba. Ciertamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio , admite que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias en materia de tipicidad de infracciones, pero si bien esta posibilidad debe admitirse cuando existe una norma con rango de ley que la prevé expresamente, no se está en la misma situación cuando la referencia a tipificaciones posteriores se hace por una disposición con rango de Decreto.
A la misma conclusión se llega contemplando el problema del caso de autos desde otra perspectiva. Pues resulta clara la competencia de la Generalidad de Cataluña para regular la materia, pero si se deseaba dictar esta regulación tipificando infracciones y previendo las sanciones oportunas hubiera debido hacerse por norma con rango de ley y no simplemente por Decreto. Así se hizo efectivamente, pero en virtud de una Ley del Parlamento catalán posterior al Decreto impugnado indirectamente y a su Orden de desarrollo.Todo ello lleva a la Sala a la conclusión de que el acto administrativo que impuso la sanción es anulable de acuerdo con lo dispuesto en el art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo , al fundarse en una disposición sin rango suficiente para tipificar la infracción administrativa que dio lugar a que se impusiera la sanción. Procede, por tanto, la estimación del recurso interpuesto y la revocación de la Sentencia apelada.
No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación y que revocamos la Sentencia apelada y declaramos no ser conforme a Derecho el acto administrativo que impuso la sanción al recurrente, por basarse en una norma administrativa de rango insuficiente, sin expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario certifico.
