STS, 23 de Junio de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1992:11227 |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.226.-Sentencia de 23 de junio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. doií Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Plan General de Ordenación Urbana. Aprobación definitiva «parcial».
NORMAS APLICADAS: Art. 41.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo. Art. 132.3 del Reglamento de Planeamiento.JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de julio de 1987, 6 de febrero de 1988, 23 de octubre de 1989, 12 de marzo de 1991 y 7 de abril de 1992 , entre otras.
DOCTRINA: Dados los intereses presentes en el campo del urbanismo, la potestad de
planeamiento es compartida por el Ayuntamiento y por la Comunidad Autónoma, y sobre esta base
se viene admitiendo, jurisprudencialmente, la posibilidad de que la Comunidad Autónoma introduzca
directamente modificaciones en el momento de la aprobación definitiva del Plan, dentro de ciertos
límites.
También existe una frondosa jurisprudencia que admite la aprobación definitiva «parcial» del Plan,
con ciertos límites.
En la villa de Madrid, a veintitrés de junio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por su Letrado, y por el Ayuntamiento de Málaga, con la representación del Procurador don José Sánchez Jáuregui, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada doña Eugenia y otros, no personados en esta segunda instancia; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 19 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ; en recurso sobre Plan General de Ordenación Urbana.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se ha seguido el recurso núm. 281 de 1990, promovido por doña Eugenia , don Alonso y «Promociones Mercado, S. A.», y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía y codemandado el Ayuntamiento de Marbella, sobre Plan General de Ordenación Urbana.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 19 de abril de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por elProcurador don Juan López de Lemus, en nombre y representación de doña Eugenia , don Alonso y "Promociones de Mercado, S. A.", contra las resoluciones de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fechas 10 de febrero de 1987 y 26 de jumo de 1986, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella y desestimación del recurso de reposición, declaramos la nulidad de dichas resoluciones, por no estar ajustadas a Derecho; desestimándose, en lo demás, el recurso contencioso en cuanto a las restantes peticiones de la demanda, sin hacer especial declaración en cuanto a las costas.»
Contra dicha Sentencia las partes demandada y codemandada interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de junio de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Tienen su origen estos autos en la impugnación de la resolución del Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 3 de junio de 1986, por cuya virtud se aprobaba definitivamente la revisión-adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella.
Y ya con este punto de partida, en un terreno puramente procesal, será de señalar que no aprecia la Sala incongruencia en la Sentencia impugnada en cuanto anula los actos recurridos: La parte demandante había alegado como causa de nulidad la aprobación fragmentaria del Plan mencionado y con ello el ámbito de la cognitio judicial había de comprender el tema indicado.
Cuestión distinta, naturalmente, es la de que la anulación del Plan pronunciada por la Sala a quo se ajuste o no a Derecho en el terreno sustantivo.
Entrando ya en el fondo del asunto importa recordar que esta Sala ha puesto reiteradamente de relieve que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida en el municipio y la Comunidad Autónoma -Sentencias de 20 de marzo, 10 de abril y 2 de octubre de 1990; 30 de enero, 12 de febrero y 25 de abril de 1991; 13 de febrero, 18 de mayo y 17 de junio de 1992, etc.- y sobre esta base, superando una interpretación puramente literal del art. 132.3 b) del Reglamento de Planeamiento , se viene admitiendo la posibilidad de que la Comunidad Autónoma introduzca directamente modificaciones en el momento de la aprobación definitiva dentro de ciertos límites - Sentencias de 22 y 24 de diciembre de 1990, 30 de enero y 12 de febrero de 1991- que han sido concretados recientemente en la Sentencia de 18 de mayo de 1992.
Y todo ello con una doctrina que salva las exigencias del principio de autonomía municipal.
Así las cosas, ha de examinarse ahora la cuestión de si resulta o no viable el otorgamiento de una aprobación definitiva, con carácter parcial, respecto de un Plan General de Ordenación Urbana.
La Sentencia impugnada ha dado una contestación negativa a la pregunta con una interpretación rigurosa de los arts. 41.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 132.3 del Reglamento de Planeamiento . Otra podría ser la respuesta a derivar de la pura redacción del art. 56 de dicho Texto refundido, dado su inciso final.
Pero las interpretaciones literales no pasan de ser un simple punto de partida. La solución ha de buscarse con más seguridad en el terreno de los principios que informan el sistema - art. 1.4 del titulo preliminar del Código Civil - y que son el oxígeno que respiran las normas, la atmósfera en que vivimos jurídicamente.
El ordenamiento jurídico dibuja un modelo de convivencia que se caracteriza por su plenitud. Es o está completo y por tanto debe tener solución para todo problema que se suscite en el terreno jurídico -art. 1.7 del citado título preliminar.
En cambio las normas, en cuanto medio de expresión del ordenamiento jurídico, no siempre aciertan a reflejar el contenido del ordenamiento, bien porque no lo hacen en modo alguno - lagunas-, bien porque lo hacen defectuosamente -preceptos oscuros o contradictorios-. Esto explica la necesidad del complementojurisprudencial previsto en el art. 1.6 del tan citado título preliminar.
De lo expuesto deriva ya que este complemento jurisprudencial consiste en dar expresión al ordenamiento jurídico allí donde las normas han guardado silencio o han recogido defectuosamente el sentido de aquél. La jurisprudencia de «complemento»; es decir, expresión correcta al ordenamiento salvando el trecho que media entre éste y las normas. Y es éste un camino a recorrer a la luz de los principios generales del Derecho, que, en buena medida, han sido recogidos en la Constitución, lo que en definitiva conduce a la invocación del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
El art. 103.1 de la Constitución eleva a la condición de principio la exigencia de eficacia en la actuación administrativa, principio éste de aplicación a todas las Administraciones públicas y que también ha sido recogido en los arts. 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en el art. 29.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo -economía, celeridad y eficacia. Por otra parte, los arts. 137 y 140 de la Constitución proclaman el principio de la autonomía municipal para la gestión de sus intereses.
Así las cosas, importa examinar el problema planteado desde el punto de vista que integra este doble orden de criterios constitucionales.
Los planes urbanísticos contienen la ordenación del territorio que se estima más adecuada a las exigencias del interés público. La complejidad y dificultad de su elaboración dan a ésta una gran lentitud, pero a la vez subsiste una actividad de construcción, demolición, etc., cuyo desarrollo puede no ajustarse a lo que aparece en el planeamiento en curso de tramitación. Aunque la suspensión del otorgamiento de las licencias elimine peligros derivados de lo que acaba de indicarse -art. 27 del Texto refundido- no resulta un remedio plenamente satisfactorio, al menos por sus limitaciones temporales. De ahí que lo que el interés público demanda es la celeridad en la obtención de la aprobación definitiva.
De ello deriva, ante todo, un criterio favorable a la posibilidad de que tal aprobación definitiva pueda producirse parcialmente, pues con ello, al menos en parte, se obtiene ya una aplicación de las nuevas exigencias del interés público en punto a la ordenación urbanística.
A la misma conclusión se llega atendiendo a las consecuencias que derivan del principio de la autonomía municipal proclamada por los arts. 137 y 140 de la Constitución . Con la aprobación provisional del Plan, cristaliza ya la voluntad municipal en cuanto al modelo territorial elegido como marco de la convivencia en el ámbito de su territorio.
Si al llegar el momento de la aprobación definitiva existen obstáculos puntuales que impiden su emanación con carácter total, lo que más respeta la autonomía municipal será la inmediata eficacia del Plan en todo aquello en que resulte éste viable.
Puede, pues, concluirse que aunque los arts. 41.3 del Texto refundido y 132.3 del Reglamento de Planeamiento no contemplen expresamente la posibilidad de la aprobación definitiva parcial, ésta resulta, en principio, una alternativa perfectamente lícita, en cuanto que armoniza plenamente con las exigencias tanto del interés público, que demanda celeridad, como de la autonomía municipal, que reclama el mayor respeto para la voluntad municipal.
Pero naturalmente esta conclusión plantea inmediatamente el problema de determinar si esa aprobación definitiva parcial cabe siempre o solamente en determinados supuestos.
Objetivamente, los Planes Generales de Ordenación Urbana implican un modelo territorial coherente cuya estructura fundamental queda definida por un conjunto de elementos - arts. 10, 11 y 12 del Texto refundido y 15, 17 y especialmente 25 del Reglamento de Planeamiento -, que se fijan en atención a la población prevista en el Plan en su conjunto. Cuando los obstáculos que impiden la aprobación definitiva no afectan a ese modelo territorial fundamental, que subsiste en sus líneas definidoras, cabrá una aprobación definitiva parcial. Resultará, así, viable ésta siempre que la solución resultante mantenga coherencia, cualquiera que sea la decisión que se adopte respecto de aquellos extremos que no se aprueban.
Subjetivamente la coherencia del Plan general forma parte de lo querido por la voluntad municipal. Habrá que preguntarse si ésta hubiera querido también lo que en definitiva se aprueba sin lo que se rechaza.Se trata, en último término, una vez más, de aplicar el principio utile per inutile non vitiatur que tiene manifestación clara en la doctrina de las nulidades parciales recogida en los arts. 50.2 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Existe desde luego una frondosa jurisprudencia en el sentido de admitir, con los límites señalados, la viabilidad de la aprobación definitiva parcial: Sentencias de 27 de julio de 1987, 6 de febrero de 1988, 23 de octubre de 1989, 12 de marzo de 1991, etc.
Y aun más concretamente ha de citarse la Sentencia de 7 de abril de 1992 que con estudio del Plan aquí impugnado llega a la solución de la validez del acuerdo que lo aprobó definitivamente.
Ninguna prueba se ha practicado en estos autos que pudiera conducir a diferente solución, siendo por otra parte de recordar el principio de seguridad jurídica - art. 9.3 de la Constitución - que reclama una protección de la «confianza de los ciudadanos en que sus pretensiones van a ser resueltas de modo igual para todos, sin discriminaciones injustificadas» - Sentencias del Tribunal Constitucional 1, 12 y 100/1988; de 13 de enero, 3 de febrero y 7 de junio; 161 y 200/1989, y de 16 de octubre y 30 de noviembre , etc.
Con ello resulta ya clara la procedencia de la revocación de la Sentencia apelada que anulaba el Plan litigioso.
Habrá que estudiar ahora las concretas peticiones de la demanda, empezando por la relativa a la clasificación del suelo litigioso como urbano.
En este terreno será de señalar ante todo que la cuestión relativa a la clasificación de un suelo como urbano es tema reglado -Sentencias de 26 de septiembre de 1986, 7 de febrero de 1987, 28 de diciembre de 1989, 2 de julio de 1990, 8 de julio de 1991, 24 de marzo de 1992, etc.- y que, por tanto, en este ámbito la Comunidad Autónoma puede desarrollar un control pleno como ha destacado la jurisprudencia antes citada y especialmente la Sentencia de 18 de mayo de 1992.
Ya en este punto ha de recordarse que la discrecionalidad característica del planeamiento se manifiesta claramente a la hora de configurar el suelo urbanizable y el no urbanizable. Pero tal discrecionalidad opera dentro de un conjunto de límites de entre los cuales es de destacar ahora el que deriva del carácter reglado del suelo urbano.
La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite a la potestad de planeamiento, pues la Ley - art. 78 a) del Texto refundido de la Ley del Suelo - determina que la clasificación de un terreno como tal suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasíficatorias.
Así lo viene declarando reiteradamente la jurisprudencia -Sentencias de 27 de enero y 30 de diciembre de 1986, 26 de enero y 21 de septiembre de 1987, 8 de marzo de 1988, 20 de marzo y 17 de junio de 1989, 5 y 19 de febrero de 1990, 8 de julio y 29 de noviembre de 1991, 24 de marzo y 18 de mayo de 1992, etc.- que subraya que la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador que ha de definirlo en función de la realidad de los hechos.
Y ha de advertirse que el art. 78 a) del Texto refundido utiliza dos criterios -urbanización o consolidación de la edificación- que al articularse en un sistema alternativo determinan la consecuencia de que basta con que resulte aplicable uno solo de ellos para imponer la clasificación urbanística establecida en dicho precepto.
Por otra parte será de indicar que una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que la presunción de legalidad del acto administrativo traslada al administrado la carga de accionar para impedir que se produzca la figura del acto consentido, pero no afecta a la carga de la prueba que ha de ajustarse a las reglas generales -Sentencias de 29 de enero y 13 y 19 de febrero de 1990, y 29 de noviembre de 1991, etc.
La doctrina general sobre la carga de la prueba, elaborada por inducción sobre la base del art. 1.214 del Código Civil , puede resumirse indicando que cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor.
Es claro por tanto que la parte demandante que invocaba el art. 78 a) del Texto refundido para conseguir la clasificación del suelo litigioso como urbano -fundamento de Derecho quinto de la demanda-, soportaba la carga de probar que concurrían los elementos que integran el supuesto de hecho de dichoprecepto.
Y tal prueba no se ha llevado a cabo: La mera remisión a unos planos, sin la adecuada prueba pericial, resulta insuficiente para acreditar los datos de hecho necesarios para provocar la consecuencia jurídica pretendida.
En último término será de indicar que el demandante, con invocación de los arts. 33.3 de la Constitución y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , solicitaba en su demanda la indemnización de los daños y perjuicios «ocasionados durante la vigencia de las resoluciones que impugnamos».
La brevísima fundamentación de esta petición hace necesaria una tarea interpretativa de la cual deriva que tales perjuicios van referidos al espacio temporal que mediaría entre la aprobación del Plan litigioso y su anulación, aquí pretendida, en el punto relativo a la clasificación del suelo al que se refieren estos autos. Dado que no se pronuncia tal anulación, resulta improcedente la indemnización señalada.
Por consecuencia de los razonamientos anteriores procedente será la estimación de los recursos de apelación con desestimación del recurso contencioso-administrativo que dio origen a estos autos, sin hacer una expresa imposición de costas en aplicación de los criterios del art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional .
En atención a lo expuesto,
Que estimando los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Marbella contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de 19 de abril de 1990 con revocación de esta Sentencia y desestimación del recurso contencioso- administrativo en que recayó, debemos declarar y declaramos no haber lugar a formular las declaraciones instadas en la demanda, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturral de.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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