STS, 2 de Junio de 1992
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1992:10958 |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.896.-Sentencia de 2 de junio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia municipal de obras. Caducidad.
NORMAS APLICADAS: Arts. 45, 47 y siguientes de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: Concedida licencia para la construcción de un hotel en 1972, sin que el administrado
ejercitara el derecho durante cerca de quince años, resulta conforme a Derecho la resolución del
Ayuntamiento, adoptada en 1987, declarando caducada la licencia, pues en este último año regía el
Plan General de Ordenación Urbana con sus normas urbanísticas, aprobado en 1986, en cuyas
normas se establece un plazo de caducidad para tal clase de obras de seis meses.
En una materia como la urbanística, en la que junto a la vigencia indefinida de planes de ordenación y proyectos urbanísticos ( art. 45 de la Ley del Suelo ), la Administración cuenta con el ius variandi
( art. 47 y siguientes de la Ley del Suelo ), un elemental principio de coherencia con lo pedido impone poner en práctica el derecho que ha sido reconocido y el primer interesado en no dilatar la ejecución debe ser quien obtuvo la licencia para evitar mutaciones del ordenamiento urbanístico que impidan o dificulten lo que ya tiene concedido.
En la villa de Madrid, a dos de junio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por «Construcciones Terrazana, S. A.», representada por el Procurador don Luis Pozas Granero, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Marbella, representado por el Procurador don José Luis Sánchez Jáuregui, dirigido por Letrado, y estando promovido contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, con fecha 28 de mayo de 1990 , en pleito sobre licencia de obras.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso núm. 1.314/87, promovido por «Construcciones Terrazana, S. A.», en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Marbella, y en el que recayó Sentencia, con fecha 28 de mayo de 1990, cuya parte dispositiva es como sigue: «Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Construcciones Terrazana, S. A.", contra la resolución del Ayuntamiento de Marbella de 27 de abril de 1987, que en reposición confirma la dictada en 9 de febrero de 1987 sobre caducidad de licencia de obras concedida en 1972 en expediente 945/72, declarándola válida por conforme a Derecho; sinexpresa condena en costas.»'
Contra dicha Sentencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de mayo de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Como los acuerdos residenciados en este proceso, de la Comisión de Gobierno, del Ayuntamiento de Marbella de 9 de febrero y 27 de abril de 1987, dejan sin efecto la licencia de construcción de un hotel de cuatro estrellas, al sur de San Pedro de Alcántara, de este término municipal, concedida a la Sociedad accionante por dicha Corporación local nada menos que cerca de quince años antes -el 29 de noviembre de 1972-, basados, como causa en la caducidad de la misma, contando, en los momentos de dictarse tales acuerdos, con la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con sus normas urbanísticas, aprobado por la Consejería del ramo, de la Junta de Andalucía, el 3 de junio de 1986, publicado en el «Boletín Oficial» de la Junta de 26 del mismo mes, y en el de la provincia de 2 de septiembre siguiente; normas que en su art. 22 establecen un plazo de caducidad de este tipo de obras de seis meses. Y como la Empresa apelante, al desestimar su recurso en la primera instancia, el Tribunal a quo e insistir en su pretensión de vigencia de la licencia, basa ésta en la improcedencia de aplicar con efectos retroactivos una norma del planeamiento sobre caducidad, inexistente hasta ese momento. Como existe un contraste de tesis tan radical entre las mantenidas por los contendientes -Empresa privada y administración municipal- aun asumiendo la del Tribunal de Granada, por su conformidad a Derecho, inclinado por la segunda, vamos a extendernos un poco más, analizando la razón de ser del condicionamiento de las licencias por esta causa y la procedencia de su aplicación en el presente caso, atendiendo a los antecedentes y avatares del mismo.
Lo primero que debemos anotar, al introducirnos en este tema, es la existencia de un vacío normativo sobre el mismo; vacío o silencio por nadie interpretado como manifestación de una voluntad tácita de repulsa de la aplicación de este tipo de caducidad, como lo evidencia que al ser suplido con su admisión y regulación en multitud de Ordenanzas municipales, lejos de tacharlas de normas contra legem, la doctrina científica y la jurisprudencia se han apresurado a justificarlas, considerándolas legitimadas, al cumplir una misión complementaria de la legislación urbanística, y necesaria, para prevenir peticiones de licencias sin una base sólida de financiación o, simplemente, para convertirlas, al conseguirlas, en un bien económico susceptible de especulación.
Esto quiere decir que en una materia como la urbanística, en la que, junto a la vigencia indefinida de planes de ordenación y proyectos de urbanización ( art. 45 de la Ley del Suelo ), la Administración cuenta con el potencial del ius variandi (arts. 47 y siguientes de la propia Ley), un elemental principio de coherencia con lo pedido y obtenido por el administrado, impone a éste poner en práctica el derecho que le ha sido reconocido como ejercitable por la Administración; sobre todo teniendo en cuenta que si con su petición no ha pretendido conseguir objetivos inconfesables, el primer interesado en no dilatar tal ejecución es él mismo, para prevenir mutaciones del ordenamiento urbanístico que impidan o dificulten lo que ya tiene conseguido. Porque, en este aspecto, se trata de un derecho-deber.
Por estos motivos, atendiendo al espíritu y finalidad de las normas ( art. 3.1 del Código Civil ), extensible en nuestro caso al de la Institución en controversia -la caducidad de la licencia-, malamente se deberá interpretar de una forma estrecha la aplicación al mismo de lo establecido en la citada Norma 22 del PGOU de Marbella de 1986, cuando la accionante, por unos motivos o por otros, había dejado pasar casi quince años -de 1972 a 1987- sin emprender la menor actuación dirigida a la ejecución de las obras objeto de licencia.
Porque no tiene sentido ni justificación el que habiéndosele concedido la licencia con la sola condición del pago de los tributos municipales, para la entrega de la documentación de la misma, en vez de cumplir tal requisito, que por cierto no era óbice para la impugnación de la cuota tributaria, de estimarla excesiva, se desentendiera del abono de la tasa municipal, dedicándose durante casi una década a combatirla, ya que hasta julio de 1980 no ingresa en las arcas municipales el principal de la liquidación, y hasta abril de 1982 no consigue la certificación del pago de los intereses de demora y recargos. Esto comoconsecuencia de haber perdido todos los recursos entablados ante los Tribunales Económico-Administrativos y ante los de lo Contencioso.
Es totalmente inexplicable, por tanto, dejar transcurrir tan dilatado período de tiempo, incurriendo en el riesgo -convertido en realidad en este caso- de una mutación en la planificación del sector, cuando lo más que hubiera podido conseguir con esas reclamaciones y recursos no pasaría de una cantidad dineraria relativamente poco importante, como lo demuestra el resultado final, confirmatorio de las cantidades reclamadas por el Ayuntamiento demandado, con el gravamen añadido de tener que satisfacer intereses de demora y recargos quizá superiores a la cantidad inicial liquidada.
Lo que tiene aún menos explicación si se tiene en cuenta que el presupuesto de la obra proyectada, en pesetas de 1972, rebasaba los 130.000.000 de pesetas. Y que el tipo impositivo aplicado giraba alrededor de un 1 por 100.
No puede decirse, por otra parte, que el cobro de la deuda tributaria en los años 1980 y 1982 deba prejuzgar el resultado de la cuestión, puesto que la misma se justifica con la mera petición de la licencia e intervención de los servicios administrativos y técnicos encargados de su supervisión y control; motivo por el que una constante jurisprudencia proclama que el pago de este tributo no implica en todo caso la obligación de autorizar lo solicitado, por lo que aquel acto no puede operar en el sentido que se atribuye a los «actos propios», al responder a diversas motivaciones. Por ello, ni el pago de la tasa conlleva necesariamente la obligación de conceder la licencia; ni, en este supuesto, la liquidación y pago final del débito impositivo representa un reconocimiento de la no caducidad de la licencia, puesto que, como vamos a ver a continuación, simultáneamente se estaban produciendo otros hechos de signo contrario.
Estos otros hechos, a los que acabamos de hacer referencia, consisten en el informe desfavorable (folio 141 de las actuaciones procesales de primera instancia) a la solicitud de la actora de entrega definitiva de la licencia; en la reiteración de la petición en mayo de 1982; en la contestación del Ayuntamiento el 23 de junio de ese año, indicando que la parcela en cuestión, situada en zona al sur de San Pedro de Alcántara, se ve afectada por el acuerdo de marzo del mismo año, de suspensión de licencias por seis meses, contados desde mayo siguiente; en la nueva petición de entrega de la licencia el 14 de octubre de 1983. Y, en el hecho de que, frente a todas estas respuestas -tácitas o expresas- negativas para la actora, ésta no reaccionara mediante la interposición de los pertinentes recursos, dando con ello origen a una serie de actos consentidos, que sólo tardíamente contraataca, al recurrir los acuerdos municipales de 9 de febrero y 27 de abril de 1987 con la declaración formal de la caducidad de la licencia.
Representa este conjunto de actitudes y de actuaciones la provocación de una situación de inseguridad en el ejercicio del ius edificandi -de 1972 a 1987, repetimos-, reconocido por la Administración demandada; inseguridad que ha venido a terminar en una mutación de la planificación urbanística del sector de que se trata, que lejos de ser insólita, entraba dentro de lo posible, por la dinámica del desarrollo turístico de ese litoral; inseguridad no imputable al Ayuntamiento de Marbella, puesto que la condición de supeditar la entrega del justificante de la licencia al abono de la tasa correspondiente no tenía nada de extraordinario ni de impracticable para una Empresa que trata de acometer unas obras presupuestadas en más de 130.000.000 de pesetas de aquella época, cuando la tasa no sobrepasa el 1 por 100 de esa cifra. Y cuando, como dijimos antes, el pago de la tasa no le hubiera impedido recurrir contra el acto liquidatorio, efectuando aquél con el carácter de ad cautelam.
Este conjunto de antecedentes nos sirve, por otra parte, para sostener que, en este caso, la caducidad no debe basarse tan sólo en el transcurso del semestre establecido en el art. 22 de las normas urbanísticas del PGOU de Marbella de 1986 . Porque si a este precepto se le reconoce validez por formar parte de un Plan de Ordenación Urbana, esto es, por su integración en el bloque de legalidad recogido en el art. 56 de la Ley del Suelo , carecería de toda lógica que un plazo tan corto -de seis meses- fuera admitido como legal, en la producción de estos efectos de caducidad, y no se tuviera en cuenta que, sin solución de continuidad, ese plazo fuera precedido de otro plazo tan mayor, como el que transcurre entre el año de concesión de la licencia, en 1972, y el en que se aprueba el repetido Plan General de Marbella en 1986; ya que, como hemos visto, sólo las vías elegidas por la accionante y los actos consentidos por ésta, han desembocado en la situación justificante de la caducidad declarada en los acuerdos recurridos. Puesto que, además, no se trata de retrotraer la norma de un Plan a una época que no debiera ser tenido en cuenta a estos efectos, sino de aplicar la normatividad inmanente en la naturaleza de esta Institución -la caducidad-, la que debe servir para que esa normatividad sea suficiente, dado lo extraordinario del caso, por el tiempo transcurrido para que la declaración de caducidad de tan repetida licencia esté más que justificada.
Sólo a mayor abundamiento expondremos que si la actora hubiera estado convencida desu derecho a edificar, al amparo de tan citada licencia, no había suplicado, en su escrito de 31 de julio de 1985, en el período de información pública y alegaciones, de elaboración del aludido PGOU, que se excluya a estos terrenos de los Sistemas Generales de Áreas Libres y de Comunicaciones, reconociendo el derecho a edificarlos.
Por todo lo expuesto, debemos desestimar el presente recurso de apelación y confirmar por consiguiente la Sentencia impugnada, por ser conforme a Derecho; con aceptación en lo sustancial de su fundamentación jurídica. Sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
Que desestimando el presente recurso de apelación, núm. 6.804/90, promovido por la representación procesal de «Construcciones Terrazana, S. A.», frente a la Sentencia de la Sala de la Jurisdicción, con sede en Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 28 de mayo de 1990 , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a Derecho. Y sin imposición de costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturral de.-Ángel Martín del Burgo y Marchan.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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