STS, 2 de Junio de 1992
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| ECLI | ES:TS:1992:10850 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.882.-Sentencia de 2 de junio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ricardo Enríquez Sancho.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Real Decreto 645/1988, de 24 de junio, que aprueba el Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1991. DOCTRINA: Sigue doctrina sentada en Sentencia anterior, de la misma Sala y Sección, de fecha 21 de marzo de 1991, en la que se rechazó la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el Abogado del Estado y se desestimó el recurso contencioso-administrativo, al ser conforme al ordenamiento jurídico el Real Decreto impugnado.
En la villa de Madrid, a dos de junio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo, que ante nos pende, interpuesto por don Juan Manuel y don Juan Ignacio , representados por el Procurador don Fernando Aragón Martín, con la asistencia del Abogado don Roberto Oltra Perales, contra el Real Decreto núm. 645 de 1988, de 24 de junio , por el que se aprueba el Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción ; habiendo comparecido como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
En el « Boletín Oficial del Estado» de 25 de junio de 1988 se publicó el Real Decreto núm. 645/1988, de 24 de junio , por el que se aprobaba el Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción.
Contra la anterior disposición se ha interpuesto por don Juan Manuel y don Juan Ignacio el presente recurso contencioso-administrativo, en el cual, admitido a trámite y remitido el expediente administrativo, se dio traslado para formalizar demanda a la parte actora, que lo evacuó mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso y la anulación del Real Decreto impugnado.
Por escrito de 21 de mayo de 1991 el Abogado del Estado contestó a la demanda, solicitando la inadmisibilidad parcial en cuanto a una de las pretensiones ejercitadas y la desestimación en cuanto al resto.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se dio traslado para conclusiones sucesivamente a las distintas partes, quienes las evacuaron en sendos escritos en los que reiteraron sus respectivos pedimentos.
Con fecha 29 de mayo de 1992 se celebró el acto de votación y fallo del presente recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
Fundamentos de Derecho
La parte actora pretende en este proceso la anulación del art. 2.°, capítulo V y disposiciones adicionales 1.a y 2.a del Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción, aprobado por el Real Decreto núm. 645/1988, de 24 de junio , y que «se condene a la Administración a dictar una nueva normativa reguladora de la situación jurídica de las concesiones del Monopolio de Petróleos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/1985 y legislación concordante».
El Abogado del Estado alega, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad del art. 82 a) de la Ley de esta Jurisdicción, en relación a esta segunda pretensión, por estimar que en el ámbito de los poderes reconocidos al Tribunal Contencioso-Administrativo en un proceso de impugnación de una disposición de carácter general no cabe la condena a la Administración a dictar otra nueva en sustitución de la anulada. Aunque ello es así, tal como ha declarado esta Sala en Sentencia de 21 de marzo de 1991, dictada en un supuesto análogo al presente, la consecuencia no es la declaración de inadmisibilidad del recurso, sino su desestimación, pues es doctrina reiterada de este Tribunal que la inadmisibilidad se refiere al recurso como un todo, por lo que no puede predicarse de las diferentes pretensiones que en el mismo se ejerciten. En apoyo de su tesis el Abogado del Estado invoca la Sentencia de esta Sala de 17 de marzo de 1990, pero, en contra de lo alegado por el representante de la Administración, la citada Sentencia se refiere a un supuesto, el de la inadmisibilidad de un recurso de los varios acumulados en un solo procedimiento, que es distinto al que aquí se plantea.
El art. 6.°, párrafo primero, del Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre , estableció que el Gobierno aprobaría una nueva reglamentación de instalaciones de venta al por menor de carburantes y combustibles líquidos derivados del petróleo y la parte actora considera que dicho precepto se infringe por el art. 2.° y por las disposiciones adicionales 1.a y 2.a del Real Decreto impugnado, puesto que en ellos no se contiene una nueva regulación del régimen concesional, sino que se limitan a recordar las competencias que sobre la red de instalaciones de comercialización del monopolio de petróleos tiene la Delegación del Gobierno en «CAMPSA» y se remiten, en lo demás, al Reglamento de 5 de marzo de 1970 . La parte recurrente considera ilegales tales preceptos por incumplimiento del mandato legislativo de redactar un nuevo Reglamento, y por inadecuación del viejo Reglamento a la situación vigente. Respecto del primer motivo ha de insistirse aquí en algo de lo ya dicho en el primer fundamento jurídico de esta resolución; los poderes del Tribunal Contencioso-Administrativo en el enjuiciamiento directo de un Reglamento sólo alcanzan a su eventual anulación pero no se extienden a la condena a la Administración a que dicte otro Reglamento en determinado sentido. Lógicamente la declaración judicial de que un Reglamento no es conforme a Derecho supone un límite implícito al ejercicio de la potestad reglamentaria en el mismo supuesto, pero, como ha declarado esta Sala en su Sentencia de 21 de marzo de 1991, no cabe la condena a la Administración para que elabore una nueva regulación de las relaciones entre «CAMPSA» y Concesionarios de estaciones de servicio, porque quedaría con ello desnaturalizada la función jurisdiccional que sólo ejerce el control de la conformidad a Derecho del acto o disposición impugnada, procediendo a su anulación total o parcial si éste fuera el pronunciamiento pertinente y reconociendo en su caso la situación jurídica individualizada, para adoptar las oportunas medidas en orden a su restablecimiento. Respecto de la inadecuación del Reglamento de 1970 a la situación producida tras el Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, la recurrente se limita a poner de manifiesto las alteraciones que en el sistema de suministro y venta de productos petrolíferos ha supuesto el Tratado de Adhesión al Mercado Común, pero no cita un solo precepto legal que resulte infringido por el Reglamento impugnado, que es el único criterio al que hemos de atenernos para verificar su enjuiciamiento en este proceso.
En relación a la disposición adicional 2.a, la parte actora alega en primer lugar su ilegalidad por estar, a su juicio, amparada por el Reglamento de 10 de abril de 1980, declarado nulo por Sentencia de este Tribunal de 3 de marzo de 1986. Se confunden en este planteamiento los conceptos de antecedente normativo y norma habilitante. Difícilmente puede calificarse de norma de cobertura del Real Decreto impugnado el Reglamento de 10 de abril de 1980, aprobado por Orden del Ministerio de Hacienda. También se alega que la indicada norma vulnera el principio de igualdad en el tratamiento del régimen de distancias, al respetar dicho régimen para las unidades de suministro instaladas pero no para las que se instalen en lo sucesivo. Sin embargo, la citada disposición establece unas diferentes consecuencias jurídicas, el reconocimiento o negación del derecho al régimen de distancias, para unos supuestos de hecho también diferentes, instalación de unidades de suministro en un tiempo en que se les reconocía el citado derecho o cuando se les negaba, por lo que la diversidad del tratamiento jurídico para tales supuestos es perfectamente razonable.
Se impugna también el capítulo V del citado Real Decreto, que se refiere al «régimen de infracciones y sanciones», por entender que vulnera el principio de legalidad en la tipificación de las infracciones administrativas reconocido en el art. 25 de la Constitución , puesto que, a su juicio, las Leyes 26/1984 y 3/1985 no prestan suficiente cobertura a muchas de las actividades tipificadas en el Reglamento como infracciones. Sobre dicha cuestión esta Sala se ha pronunciado ya en su Sentencia de 21 de marzo de 1991 sentando una doctrina, reiterada después en las Sentencias de 10, 13, 14, 17, 20, 21, 24, 27 y 28 de junio y 1 de julio del mismo año, que ha de ser reproducida ahora: El principio de legalidad en materia sancionadora implica como garantía material la necesidad de una precisa tipificación de las conductas consideradas ilícitas y de las sanciones previstas para su castigo y, como garantía formal, que dicha previsión se realice en norma con rango formal de ley; sin embargo no está excluida en esta materia toda intervención del Reglamento, pues cabe que la Ley defina el núcleo básico calificado como ilícito y los límites impuestos a la actividad sancionadora y que el Reglamento desarrolle tales previsiones actuando como complemento indispensable de la Ley. Como decía la citada Sentencia de 21 de marzo de 1991, «la jurisprudencia constitucional no permite en esta materia una remisión en blanco, pero se aviene, por lo expuesto, a tolerar cierta cuota de flexibilidad en la actividad reglamentaria de desarrollo, cuando la Ley de cobertura aborda el núcleo esencial del régimen sancionador, que es lo que ocurre en este caso, donde la Ley 26/1984, de 19 de julio , después de establecer la protección prioritaria de los derechos de consumidores y usuarios (art. 2.2) cuando guarden relación directa con productos o servicios de uso o consumo común ordinario y generalizado, garantizando un servicio técnico adecuado y la existencia de repuestos durante un plazo determinado (art. 11.5) establece como infracción el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones de esta Ley y disposiciones que la desarrollen (art. 34.9), así como sanciones de hasta 2.500.000 pesetas (art. 36), atribuyendo a la Administración del Estado el ejercicio de esta potestad correctora. En el mismo sentido la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología y Metrotecnia . contiene criterios de resguardo aptos para legalizar la misma competencia en favor del Gobierno, siendo perceptible en la doctrina del Tribunal Constitucional -Sentencia 2/1987 - una gradación en la exigencia del principio de reserva de ley, según se refiera a cuestiones penales, administrativas generales o a aquellas derivadas de una relación de sujeción especial, tanto más debilitada respecto de estas últimas, conforme pone de relieve el dictamen del Consejo de Estado al abordar este punto del proyecto del Real Decreto 645/1988 , que le fue sometido en consulta».
En relación a preceptos concretos del capítulo V del Real Decreto impugnado, el recurrente aduce en unos casos que se emplean conceptos jurídicos indeterminados, a su juicio, incompatibles con el principio de legalidad y, en otros, que no cuentan con la cobertura precisa de las Leyes 26/1984 y 3/1985 , aunque sin dar mayores argumentos. Por lo que se refiere al primer aspecto, el empleo de conceptos jurídicos indeterminados no es, en sí mismo, incompatible con el principio de tipicidad de las infracciones si aquéllos definen las conductas ilícitas en términos que permitan su perfecta concreción en cada supuesto, como ocurre con las referencias a la «antelación precisa» necesaria en la formulación de pedidos (art. 22.4) la «insuficiente atención» de los aparatos surtidores (art. 22.5), la «grave incorrección» con los agentes o funcionarios encargados de la Inspección (art. 23.3) o el motivo justificado que exculpe la negativa a admitir los medios legales de pago o el suministro de productos (arts. 23.10 y 24.3) que en el contexto de las descripciones en que se integran reflejan supuestos de hecho perfectamente identificables y susceptibles del adecuado control en su aplicación.
Respecto a la específica cobertura legal de determinados preceptos mencionados en la demanda, el art. 1 a) del Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre , establece que el aseguramiento del adecuado suministro de productos petrolíferos es uno de los objetivos del Monopolio de Petróleos imponiendo el art.
4.° de la misma disposición a las personas que se establezcan para distribuir al por mayor productos originarios de la CEE la obligación de tener asegurados contractualmente los suministros necesarios para el abastecimiento que proyecten realizar, lo cual justifica la tipificación de las sanciones de suspensión de servicio (arts. 24.1 y 23.5), negativa al suministro (art. 24.3) y desabastecimiento (arts. 23.4 y 22.4), así como una intervención administrativa en esta materia que conduce a la tipificación de la actividad consistente en la actuación en abierta contradicción con los términos contenidos en la autorización o habilitación administrativa (arts. 24.4 y 23.11). La ausencia de hoja de reclamaciones (art. 23.2) y la incorrección con los agentes inspectores (art. 23.3) tiene apoyo en el art. 34.8 de la Ley 26/1984, de 19 de julio , de defensa de los consumidores y usuarios. La omisión de los carteles o anuncios exigibles o su instalación en forma inadecuada (art. 22.2) es una precisa concreción de la obligación de publicidad de los servicios impuesta en el art. 13.2 de la Ley 26/1984 y tipificada en su art. 34.6. De la misma Ley resulta un principio general de protección de los consumidores y usuarios que justifica la tipificación de las conductas descritas en los arts. 23.12 y 22.5 del Reglamento. La Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología y Metrotecnia , ofrece cobertura suficiente a la infracción tipificada en el art. 23.8 del Real Decreto impugnado, y el art. 23.10 del mismo es una consecuencia de la Ley de 9 de diciembre de 1939 y del art. 8.1 de la Ley 26/1984 . Finalmente, aun en el proceso inexorable que conducirá a la completa liberalización del mercadode productos petrolíferos en el ámbito de relaciones dentro de la CEE la especial trascendencia económica del mismo por afectar a un sector clave en la economía nacional, determina una intervención administrativa sobre la materia, como resulta claramente, entre otras normas, del Real Decreto-ley 5/1985 , que justifica la tipificación establecida en el art. 22.6 del Real Decreto impugnado .
Finalmente, aduce la parte actora que el art. 25 del Reglamento impugnado, en cuanto impone a los titulares de concesiones administrativas que incumpliesen gravemente sus obligaciones la caducidad de la concesión, supone una vulneración del principio de igualdad y una medida no derivada del régimen contractual a que responde la concesión; sin embargo, tal como declaró la citada Sentencia de 21 de marzo de 1991, el indicado precepto reglamentario «responde precisamente a ese carácter concesional, respecto de la Compañía administradora del Monopolio, cuyo titular es el Estado. Se trata, por tanto, de una relación destinada a la prestación de un servicio público, con un régimen jurídico necesariamente exigente, de indudable tradición normativa, que alcanza la posibilidad de caducar la concesión, medida específica prevista en los arts. 75.1 y 76 del capítulo VI de la Ley de Contratos del Estado y que naturalmente no supone agravación alguna sino simple consecuencia de la naturaleza del vínculo, sólo predicable respecto de los concesionarios.
Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas, por no concurrir ninguna de las circunstancias que exige el art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción para su imposición a alguna de las partes.
Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución ,
Rechazando la causa de inadmisibilidad alegada, desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por don Juan Ignacio y don Juan Manuel contra el Real Decreto núm. 645/1988, de 24 de junio ; sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Emilio Pujarte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-José Luis Martín Herrero.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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STSJ Comunidad de Madrid 615/2018, 20 de Septiembre de 2018
...alguno de sus puntos, bien complementándolos. d) Que tal hecho tenga trascendencia para modificar el fallo de instancia ( SSTS 02/06/92 -rec. 1959/91 ) -; ... 28/05/13 -rco 5/12 ) -; y 03/07/13 -rco 88/12 ) Al amparo del artículo 193 c) de la LRJS, en el segundo motivo alega infracción de ......