STS, 2 de Julio de 1992
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1992:5334 |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.113.-Sentencia de 2 de julio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de construcción.
NORMAS APLICADAS: Art. 178.2 de la Ley del Suelo. Art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 7 de febrero de 1987 y 27 de octubre de 1988; 2 de
febrero y 8 de julio de 1989.
DOCTRINA: Dado el carácter rigurosamente reglado de las licencias no pueden establecerse
condiciones a su otorgamiento si las mismas no derivan de la ordenación urbanística, que el
Ayuntamiento no es libre de establecer por simples acuerdos municipales. Además, la
jurisprudencia sólo admite la posibilidad de otorgar las licencias introduciendo en ellas condiciones
cuando éstas integran conditiones iuris, es decir, cláusulas que emiten la denegación mediante la
incorporación a la licencia de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que sin embargo no
aparecían en la petición formulada por el administrado.
En la villa de Madrid, a dos de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre y representación del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la entidad «Hormigones, Pavimentaciones y Viviendas, S. A.» (Horpavisa), representada por el Procurador don Luis Peris Alvarez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 9 de marzo de 1990, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre licencia de construcción.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso núm. 40/1989, promovido por la entidad mercantil «Hormigones, Pavimentaciones y viviendas, S. A.» (Horpavisa), y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, sobre concesión de licencia.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 9 de marzo de 1990, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Con el alcance que se infiere de estas consideraciones, que estimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Hormigones, Pavimentación y Vivienda, S.
A." (Horpavisa), contra el acuerdo de 8 de julio de 1988, de la comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte y contra la desestimación del recurso de reposición, en relación a las condiciones impuestas a la licencia otorgada, señaladas con el núm. dos, sobre superficies máximas para usos alimentarios y no alimentarios; tres, en relación a no ponerse en funcionamiento ninguna actividad de dicho centro sin licencia de apertura, que corresponde a cada comerciante individual que ocupa los diversos establecimientos que lo integran, salvo la licencia de primera ocupación que incumbe a la entidad recurrente, y quinta, sobre cesión en escritura pública del pleno dominio del 70 por 100 de la superficie al Ayuntamiento, por ser condiciones suspensivas no ajustadas a Derecho que anulamos y dejamos sin efecto con todas sus consecuencias y sin hacer condena en costas.»
Contra dicha Sentencia el Ayuntamiento de Boadilla del Monte interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de junio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
Fundamentos de Derecho
La temática del presente recurso de apelación se circunscribe a determinar si son o no contrarias a Derecho las condiciones impuestas por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid), a la entidad mercantil «Hormigones, Pavimentaciones y Viviendas, S. A.» (Horpavisa), en el acto de concesión de la licencia de edificación para la construcción de un Centro Comercial en el Plan Parcial «Las Lomas» del referido término municipal. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia por la que, estimando la demanda interpuesta por la citada entidad mercantil, revocó el acuerdo municipal en cuanto a las condiciones impuestas, anulándolas y dejando las sin efecto. Contra esta resolución se alza el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, interponiendo el presente recurso de apelación.
Esta Sala tiene declarado -Sentencias de 7 de febrero de 1987 y 27 de octubre de 1988-que dado el carácter rigurosamente reglado de las licencias no pueden establecerse condiciones a su otorgamiento si las mismas no derivan de la ordenación urbanística, que el Ayuntamiento no es libre de establecer por simples acuerdos municipales. Además, la jurisprudencia -así Sentencias de 2 de febrero y 8 de julio de 1989- sólo admite la posibilidad de otorgar las licencias introduciendo en ellas condiciones cuando éstas integran conditiones iuris, es decir, cláusulas que eviten la denegación mediante la incorporación a la licencia de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que sin embargo no aparecían en la petición formulada por el administrado.
Procede examinar, a la luz de las anteriores consideraciones, las condiciones introducidas en el acto de autorización de la licencia impugnada. La primera, relativa al uso de las edificaciones, es del siguiente tenor literal: «Definir los usos y superficies de los locales del centro conforme a la ordenanza y teniendo en cuenta que los locales alimentarios tendrán una superficie máxima de 750 metros cuadrados y los no alimentarios de 2.000 metros cuadrados». La Ordenanza reguladora de la Zona Cívico-Comercial -Ordenanza III del Plan Parcial, arts. 35 a 39 - se limita a describir los usos posibles y las condiciones de volumen, higiénicas, estéticas, etc., pero no distingue, dentro del uso comercial que no se discute, entre la superficie destinada a usos alimenticios y no alimenticios. El origen de esta distinción no descansa en ninguna exigencia del planeamiento vigente en la fecha del otorgamiento de la licencia sino en una precisión de los servicios técnicos municipales amparada en la revisión del planeamiento, en fase de redacción, y pese a reconocerse por aquéllos que tal determinación no era vinculante, la misma fue aceptada en el acuerdo municipal, imponiéndola como condición suspensiva de la licencia. No siendo la eficacia de la revisión del Plan General anticipable a su aprobación definitiva, como no tiene por menos que reconocer el propio Ayuntamiento apelante, resulta inviable la imposición de una condición amparada en una ordenación todavía no aplicable. Tampoco resulta válido tratar de justificar la condición impuesta en base a la discrecionalidad técnica de la Administración por cuanto tal pretensión resulta incompatible con la naturaleza rigurosamente reglada de las licencias, que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable - art. 178.2 de la Ley del Suelo -.
La segunda de las condiciones impuestas y combatida radica en «el compromiso de la empresa a no poner en funcionamiento ninguna actividad en dicho Centro sin su correspondiente licencia de apertura». La Sentencia apelada aclara que «una cosa es que cada titular de un uso obtenga su licencia y otra que esa licencia deba ser colectiva y otorgada al promotor, ya que en una se exigirán unos determinados requisitos, como acontecerá con los de tipo alimentario, y en otros las exigencias serán diversas». El Ayuntamiento apelante pretende reconducir la citada condición a la exigencia de la licencia de primera ocupación o de primera utilización del edificio prevista en el art. 178 de la Ley del Suelo . Nada habría que objetar a la decisión municipal si la mencionada condición tuviera el limitado alcance que ahora pretende atribuirle el Ayuntamiento, por cuanto dicha exigencia vendría impuesta por la normativa urbanística -art. 178-, mas del examen de las actuaciones -ver informe del arquitecto municipal de 6 de julio de 1988- y, sobre todo, de los términos de la propia condición se infiere que la misma tiene una trascendencia distinta, y muy superior, por cuanto que con ella se pretende hacer responsable al promotor del centro comercial del cumplimiento por parte de terceros -futuros adquirentes de cada uno de los locales en que aquél se divide- de sus obligaciones legales, toda vez que serán éstos los que, en su caso, deberán solicitar la correspondiente licencia de apertura para la actividad que vayan a realizar, y a quienes únicamente, por tanto, se les puede imponer dicha obligación; entenderlo de otra forma implicaría confundir la licencia de primera ocupación, exigible desde luego al promotor o constructor de un edificio con objeto de controlar el efectivo cumplimiento de la precedente licencia de construcción, con la licencia de apertura de una industria o establecimiento que en dependencias del mismo se pretenda ejercer, exigible al titular del negocio, y que tiende a legitimar el ejercicio de la actividad.
La tercera de las condiciones exigidas obliga al titular de la licencia a «ceder al Ayuntamiento, en escritura pública, el pleno dominio del 70 por 100 de su superficie para los fines previstos en la Ordenanza». Importa, ante todo, advertir que las cesiones obligatorias derivadas del planeamiento habían sido ya ofrecidas al Ayuntamiento de Boadilla del Monte por la Junta de Compensación del Plan Parcial «Las Lomas» mediante escritura de fecha 23 de marzo de 1988, y aceptadas por aquél en sesión plenaria de 20 de mayo siguiente, fecha anterior a la del otorgamiento de la licencia a la que se incorpora la condición ahora discutida, y cuya licitud se pretende encontrar en las Ordenanzas reguladoras del Plan Parcial «Las Lomas». Conforme a este Plan de Ordenación la parcela litigiosa tiene la consideración de zona «cívico-comercial», rigiéndose, en consecuencia, según el art. 4.°, por la Ordenanza III de las del referido Plan Parcial -arts. 35 a 39 -, correspondiendo dicha zona, según el art. 35, a sectores de las áreas libres del polígono que se consideran como emplazamiento más adecuado para los edificios o instalaciones características de un centro cívico y comercial para el servicio del polígono, admitiéndose en el artículo siguiente el uso de comercio y oficina, además de determinados usos públicos, y señalando en cuanto al «uso de espacios libres» que «los porcentajes de superficies libres se consideran afectados de modo permanente al uso de espacio libre público, sin que se admitan en los mismos ningún otro tipo de edificaciones; una parte de dichas superficies se destinarán a estacionamiento público y el resto será dedicado a sendas y áreas de arbolado con tolerancia de quiosco y terrazas». Como el art. 37 fija como índice máximo de ocupación el 30 por 100 de la parcela, el Ayuntamiento pretende el pleno dominio del 70 por 100 restante; para ello se ve obligado a construir su argumentación sobre la base de acudir a los arts. 40 y siguientes, relativos a la Ordenanza IV , «zona especial y verde pública». Sin embargo, aquel artículo, al concretar el ámbito de estas zonas, señala que comprenden al conjunto de las áreas libres del polígono, «no ocupadas por los centros cívicos comerciales definidos y regulados por la Ordenanza III», y en el supuesto litigioso ya hemos dicho que la parcela en cuestión tiene la consideración de «zona cívicocomercial» regulada por la Ordenanza III. Por ello ninguna objeción puede formularse a la Sentencia apelada al rechazar la aplicabilidad de los artículos relativos a la Ordenanza IV, como tampoco puede hacerse en relación con la distinción que aquélla establece entre el dominio y uso público, y ello por cuanto el referido art. 36 de la Ordenanza III determina que los porcentajes de superficie no ocupados por la edificación se considerarán «afectos... al uso del espacio libre público», pues una cosa es la vinculación de dicha superficie al uso público y otra muy distinta su integración en el dominio público municipal, exigencia esta última que al no venir impuesta por la normativa urbanística, debe ser anulada y dejada sin efecto; sin que, por último, proceda examinar la cuestión relativa a si la referida afectación al uso público implica o no la creación de un derecho real, de origen administrativo, con las consecuencias inherentes a dicha categoría, por cuanto tal pronunciamiento desborda el ámbito de la cuestión debatida, constreñida a determinar la legalidad o no de la condición impuesta en el acuerdo recurrido.
Las anteriores consideraciones, unidas a las contenidas en la Sentencia de Instancia, conducen a la confirmación del fallo de dicha resolución; sin que, en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional , exista base bastante para una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación,FALLAMOS:
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por el Procurador don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre y representación del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 9 de marzo de 1990 , dictada en los autos -núm. 40 de 1989- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada Sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Mariano de Oro Pulido y López, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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