STS, 23 de Enero de 1995

Por la Procuradora doña Silvia Albite Espinosa, en nombre de don Ismael , se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" y reclamación del expediente administrativo, que, una vez recibido, se entregó a la referida Procuradora doña Silvia Albite Espinosa para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se reconozca el derecho del recurrente a percibir una indemnización económica, equivalente a la diferencia existente entre los haberes pasivos reconocidos como pensión de jubilación y el sueldo y demás emolumentos legales, que hubiese disfrutado de continuar en la situación de servicio activo, hasta los 70 años de edad, en el caso de que viva hasta cumplir dicha edad. La liquidación de dicha indemnización compensatoria puede realizarse por períodos mensuales o anuales vencidos, acreditativos por tanto de que el interesado ha vivido durante los mismos. Y se condene a la Administración al pago de la indemnización que se solicita.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos,terminó suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso en todos sus extremos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, formulando sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

La cuestión que la parte recurrente somete a la consideración de la Sala es la de si procede o no que se le indemnicen los daños y perjuicios, que, a su juicio, ha experimentado como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación forzosa, en virtud de la responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de Ley, indemnización que le ha sido denegada en la vía administrativa.

Fundamentos de derecho

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios públicos a ser indemnizados por anticipación de la edad de su jubilación forzosa, es sustancialmente igual a la que ha quedado resuelta por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992 , luego reiterada por otras muchas de innecesaria cita, y repetida en las Sentencias de 29 de enero y 2 de junio de 1993 , cuyo contenido debemos reproducir, en virtud de los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 de la Constitución ) en cuanto da respuesta a la pretensión indemnizatoria formulada en el recurso contencioso-administrativo que ahora debemos examinar.

El art. 9.º3 de la Norma Fundamental establece que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2 . dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y la Administración", y a la responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia se refiere el art. 121 , en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el Texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, precepto que no necesitaba de desarrollo legislativo por estar ya reconocida históricamente esta responsabilidad -art. 21 de la Constitución de 1931 ; art. 129 de la Ley Municipal, de 31 de octubre de 1935 ; art. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 17 de mayo de 1952- y hallarse regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y respecto a la cual el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado, lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de Organos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , da lugar a que los mismos se remitan, y por tanto hagan necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 93 del Texto constitucional , la necesidad de ese previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobe tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonada, que el art. 903 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir ese responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, esto es, los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el 139 de la Ley 30/1992 ); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia a la que aluden los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992 ) está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboraciónde Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la responsabilidad prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial (al que, a lo sumo podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso), o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, sin paralelismo alguno con el supuesto ahora examinado. La responsabilidad extracontractual del art. 1902 del Código Civil ha sido objeto de una progresiva interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo la unificación de los criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos singulares de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los Organos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes, mediante una elaboración jurisprudencias, que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos, y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo del Estado, que han contemplado casos concretos muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y prejuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc., de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos supuestos se encuentra, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y magistrados y profesores de EGB y en su resoluciones nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso seria necesario decidir si solo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse el resarcimiento a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición o otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final, el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al poderse afirmar que según dicho art. en relación con el 1º de la Ley, también serian indemnizables los intereses patrimoniales legítimos a lo que debe objetarse que en sus arts 3º y 4º se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derecho reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por la que, en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatorio de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negado por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derechos, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretenda adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, la s nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando como, ocurre con frecuencia, comportan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho subrogaciones arrendaticias. Etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional, núm. 108/1986 de 29 de julio; 99/1987 de 11 de junio y 70/1988 de 19 de abril , que examinaron las constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipan la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, negaron que tales preceptos vulneres los arts 9º3, 33,3 35 de la Constitución, afirmando que no haya privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible. En las aludidas sentencias se expresa que ello no impide añadir "que esamodificación legal origine una frustración de la expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que puedan merecer algún genero de compensación" siendo de señalar a este respecto que el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que mas bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación el la Ley de Presupuestos para 1985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1989). Tampoco las sentencias que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas del ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias preconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970; 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971; 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de los dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación la ley de Amnistía, de 15 de octubre de 1977 y 11 de octubre de 1991, referentes a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimación la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas leyes.

Las distintas razones que a favor de la pretensión indemnizatoria se han venido alegando por los recurrentes en este y en otros procesos análogos no penden ser estimadas. No cabe entender que la anticipación de la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos constituya una expropiación legislativa, porque los funcionarios no tenían un derecho adquirido a que el legislador mantuviese una determinada edad de jubilación, de lo que resulta que se les ha privado únicamente de una expectativa, pero no de un derecho actual consolidado, con la consecuencia de que tal privación no tiene el carácter de expropiación forzosa, el adelanto de la edad de jubilación no infringe el principio de igualdad en la distribución de las cargas publicas, aun cuando se conecte con la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad (art. 9º 2 de la Constitución ) o con el principio de solidaridad, ya que, no teniendo los funcionarios mas que una simple expectativa a que la jubilación forzosa se produjese a una determinada edad, dicha edad esta sujeta a las posibles reformas legislativas del estatuto de los funcionarios sin que tales reformas puedan calificarse como la imposición a los destinatarios de una carga publica con carácter singular, en cuanto no les priva de derecho subjetivo alguno, tampoco puede apreciarse en el caso enjuiciado una infracción del principio de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución , invocando una hipotética discriminación por razón de edad, porque la jubilación forzosa, de los funcionarios por causa de edad, forma parte del contenido de la relación estatutaria que les vincula con la Administración y la anticipación de la edad de jubilación, constituye una legitima modificación legislativa de dicho régimen estatutario, aplicable a la generalidad de los funcionarios, que en nada se opone al principio de igualdad o introduce factor alguno que pueda suponer una injusta discriminación del funcionario publico respecto a los demás ciudadanos, cuya actividad laboral no se rige por el estatuto funcionarial. Al no tener el funcionario un derecho adquirido sino una simple expectativa frente al legislador a que no se modifique la edad de jubilación fijada al tiempo de su acceso a la función publica, como venimos reiterando no cabe aceptar que el art. 33 de la Ley 30/1984 ha violado el principio de intangibilidad de los derechos adquiridos; como tampoco ha vulnerado el principio de intangibilidad de los derechos adquiridos; como tampoco ha vulnerado el principio de irretroactividad de las leyes, puesto que el precepto en nada altera situaciones ya agotadas o perfectas, sino que se limita a establecer para el futuro la consecuencia jurídica ( la jubilación) de un supuesto genérico (cumplir determinada edad), que aun no ha tenido lugar respecto a los sujetos afectados. El hecho de que el legislador concediese determinadas ayudas por la jubilación anticipada en nada altera la conclusión a que llegamos sobre la improcedencia de la indemnización solicita, ya que no guarda conexión alguna con la misma, como igualmente carecen de trascendencia al respecto las consideraciones que puedan hacerse sobre la naturaleza del derecho a la pensión de jubilación de los funcionarios.

Por ultimo la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, no vigente en el momento en que se produjeron los hechos ahora enjuiciados, pero orientativa de la voluntad del legislador la regular primera vez esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatorio de derechos en un triple aspecto. 1º Que no tengan el deber jurídico de soportarlo; 2º Que se establezca en los propios actos legislativos y 3º Que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluirá desde luego la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 2812/1992, interpuesto por don Ismael , representado por la Procuradora doña Silvia Albite Espinosa, contra Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 noviembre de 1990, que desestimo la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación al recurrente del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de Medidas para la Reforma de la Función Publica, confirmado por Acuerdo del mismo Consejo, de 18 de octubre de 1991, al resolver el recurso de reposición, acuerdos que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustados a derecho; sin efectuar expresa imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia firme, que se insertara en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José María Sánchez Andadre y Sal. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala, celebrando audiencia publica en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario certifico.