STS, 16 de Febrero de 1995

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente, dice: "Fallamos: Sin apreciar causa de inadmisibilidad, debemos desestimar el presente recurso, por no vulnerar el acto recurrido el derecho a la tutela judicial efectiva, con costas a la parte recurrente."

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Junta de Compensación de Las

Teresitas, se interpuso recurso de apelación mediante escrito razonado en el que después de formular lasalegaciones que estimó conveniente, terminó suplicando a la Sala dicte resolución por la que se anule y deje sin efecto la sentencia recurrida y se declare en nueva sentencia el derecho al amparo en la forma interesada.

La apelación fue admitida en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones previo emplazamiento de las partes, habiendo comparecido la parte apelante en tiempo y forma para sostener la apelación.

También comparecieron en esta instancia, los apelados reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, que presentaron sus escritos, con las alegaciones que estimaron convenientes, en el sentido de, el Gobierno de Canarias suplicando se dicte sentencia que confirme la recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente; el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife terminó suplicando se dicte resolución confirmatoria de la sentencia dictada por la Sala a quo y el Abogado el Estado suplica se dicte sentencia desestimatoria del recurso de apelación, confirmando la sentencia apelada y con imposición de costas a la parte apelante.

Por su parte el Ministerio Fiscal, en su escrito de 25 de mayo de 1992, considera procedente que la Sala acuerde la desestimación del recurso de apelación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de febrero de 1995 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

La demandante en el proceso, Junta de Compensación del Plan Parcial de Las Teresitas, apela la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 30 de abril de 1992, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ella por el cauce especial de la Ley 62/1978 , contra la Orden de la Consejería de Política Territorial del Gobierno Autónomo de Canarias, de 7 de enero de 1992, por la que se aprobó definitivamente, con reparos, el Plan General de Ordenación del municipio de Santa Cruz de Tenerife.

El derecho fundamental, cuyo amparo se pretende en el recurso, es el de tutela judicial efectiva del art. 24 de la CE , que la recurrente entiende vulnerado por la disposición decimotercera de la Orden recurrida, por estimar que va en contra del Auto del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1991, que en proceso distinto y anterior al presente, cuyo objeto era la impugnación del Plan Parcial de Las Teresitas, revocó en apelación el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Tenerife, de 19 de octubre de 1989, por el que se había acordado la suspensión del Plan Parcial impugnado.

La referida disposición decimotercera del Plan General impugnado dispone: "Se deberá hacer constar que el Plan General queda en suspenso en el ámbito del Plan Parcial de Las Teresitas hasta que se dicte sentencia definitiva en los recursos jurisdiccionales interpuestos, con posibilidad, no obstante, de que el barrio de San José del Suculum se incorpore al suelo urbano con ordenación mediante PERI, por ser una zona al margen de la problemática del resto del ámbito del Plan Parcial reseñado."

La sentencia apelada rechaza la causa de inadmisibilidad alegada (fundamento de Derecho cuarto de la misma), aceptando que, aunque la tutela judicial se refiera a actuaciones judiciales, "excepcionalmente cabe hablar de casos en que la incidencia de ese derecho puede proceder de actos o disposiciones emanadas de otros poderes públicos distintos del judicial", afirmando que "en el caso presente se produce tal excepción, pues ante un auto del Tribunal Supremo que declara la plena efectividad de un Plan Parcial, resolución cuya ejecución para el interesado integra el contenido de su derecho á la tutela judicial, se produce una actuación de la Administración que indirectamente impide la plena operatividad de dicho auto", y proclamando, finalmente, que "esta incidencia es suficiente para considerar admisible el recurso y rechazar la excepción formal planteada por la defensa de la Administración demandada, que negaba la afectación por el acto recurrido de un Derecho fundamental e inadecuado el cauce procesal elegido".

En cuanto al fondo del asunto (fundamento de Derecho quinto de la sentencia apelada), después de distinguir la sentencia entre incidencia en el Derecho, a efectos de la viabilidad formal del proceso especial, y vulneración del mismo que, en su caso, determinaría el éxito del amparo, niega que se haya producidoésta, diciendo al respecto: "... la efectividad de la resolución judicial que abrió la vía a la ejecución del Plan Parcial de Las Teresitas, ha quedado paralizada por el simple juego de la superposición de normas en el tiempo. En efecto, no hay que recordar, por ser ya comúnmente admitido, que los Planes tienen la naturaleza de normas jurídicas, y como tales pueden ser revocados, modificados o, incluso, suspendidos (quien puede lo más puede lo menos) por otros de igual o superior rango dictados por los órganos que tienen competencia para ello, y sería anómalo pensar que una resolución judicial puede hacer fracasar el poder innovativo del Ordenamiento jurídico que tiene en sus manos la Administración. En el presente caso el Plan General de Santa Cruz ha ordenado la suspensión de la eficacia del Plan Parcial de Las Teresitas y ello en virtud de las facultades revisorías que un planeamiento tiene sobre el anterior, aunque éste haya sido confirmado por una resolución judicial. Cosa distinta es que el motivo de la revisión, en nuestro caso la suspensión, sea adecuado al Ordenamiento jurídico, o por el contrario lo infrinja, pero esto es materia ajena a este proceso, y tendría que ventilarse en el ordinario, por constituir una cuestión de legalidad intrínseca (sic) y no de derechos fundamentales."

Expuesto en síntesis el contenido esencial de la sentencia apelada, y antes de continuar con el análisis de las alegaciones cruzadas en esta apelación por parte de la apelante y de los plurales intervinientes en ella como apelados (Gobierno de Canarias, Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, Abogado del Estado y Ministerio Fiscal), es preciso advertir, como, por lo demás hace la sentencia apelada (fundamentos de Derecho segundo y quinto in fine), que el único contenido idóneo del proceso especial es el atinente al amparo del derecho de tutela judicial efectiva, que en este caso se centra en el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, y en concreto en la del Auto del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1991.

No se trata, pues, de si en abstracto el derecho de tutela judicial efectiva puede ser lesionado en la actuación administrativa, que ha dado lugar a una desviación argumental del verdadero objeto, con alegaciones cruzadas, dignas de mejor causa, que son inútiles respecto al objeto litigioso, y cuyo análisis debemos eludir por eso mismo, sin pronunciarnos sobre su adecuación o inadecuación, sino de si la concreta actuación administrativa impugnada lesiona el derecho a la ejecución del referido auto del Tribunal Supremo.

Definido el objeto de nuestro análisis, son dos las cuestiones a resolver: 1.- la identificación cualitativa del contenido del auto aludido, a los efectos de su ejecución; 2.a la significación jurídica de la Orden impugnada, en relación con la eventual ejecución de dicho auto.

En cuanto a la primera de las cuestiones, la fundamentación de la sentencia, que quedó parcialmente transcrita, introduce una serie de afirmaciones que son aprovechadas hábilmente por la parte apelante en su alegación primera. Se dice en aquélla que el auto del Tribunal Supremo aludido "declara la plena efectividad de un Plan Parcial, resolución cuya ejecución para el interesado integra el contenido del derecho a la tutela judicial", y que "se produce una actuación de la Administración que indirectamente impide la plena operatividad de dicho auto".

Consecuentemente a ello, la sentencia fundamenta el rechazo de la vulneración del Derecho a la ejecución de la resolución del Tribunal Supremo en la facultad normativa de la Administración, no congelada por el auto, lo que posibilita el que el Plan General de Santa Cruz puede, en criterio de la sentencia, acordar la suspensión del Plan Parcial de Las Teresitas.

Es preciso, no obstante, examinar si, en efecto, el auto del Tribunal Supremo tiene el sentido que la sentencia apelada le atribuye, pues en caso contrario el fundamento de desestimación del recurso contencioso-administrativo por la sentencia apelada, y ahora el de la apelación, debe ser más radical, lo que a su vez anula la utilidad de las amplias argumentaciones de una y otras partes en esta apelación.

Tanto la representación del Gobierno de Canarias, como el Ministerio Fiscal en sus respectivas alegaciones, destacan el dato de que el auto del Tribunal Supremo, en relación con cuya ejecución se alega la violación del art. 24 de la CE , no tiene un contenido dispositivo propio, a añadir a la ejecutividad del acto administrativo a la sazón recurrido (lo era el Plan Parcial de Las Teresitas),que traslada por tanto la disponibilidad de dicho acto administrativo, por los normales instrumentos del Ordenamiento jurídico sobre planeamiento urbanístico, de la esfera de la Administración a la de la Justicia, y cuyo eventual contenido innovativo deba o pueda ser objeto de ejecución, a integrar como contenido del derecho de tutela judicial efectiva, con la consiguiente posibilidad de vulnerar ese derecho, si tal contenido dispositivo se burla en la actuación administrativa.

Como dice el Ministerio Fiscal (alegación VIH), el auto del Tribunal Supremo (Auto de 15 de octubrede 1991 ), que revocó el auto del Tribunal Superior de Justicia, que suspendió la ejecutividad del Plan Parcial impugnado (Auto de 19 de octubre de 1989 ), "... levanta una prohibición que pesaba sobre la ejecutividad del Plan Parcial Las Teresitas (el auto de suspensión del Tribunal Superior de Justicia de Canarias), y con ello se cumple la condición requerida para que el Plan pudiera llevarse a efecto, no obstante la existencia de procesos impugnatorios pendientes contra el mismo. Pero cumplida la condición, los deberes y facultades del órgano administrativo responsable del Plan son los normales establecidos en las disposiciones generales (Ley del Suelo, Ley de Procedimiento Administrativo, normas autonómicas, etc.)".

Negado que exista en el auto del Tribunal Supremo un contenido innovativo respecto de las facultades de planeamiento de la Administración demandada, que, en su caso, supusiera una determinación adicional sobre el contenido de la decisión administrativa recurrida en el precedente proceso, falta ya la base, para poder sustentar la teoría de que el derecho a la ejecución de ese contenido, como integrante del fundamental de tutela judicial efectiva, pueda resultar afectado por el nuevo Plan impugnado en este proceso.

No se trata, por tanto, de que la eficacia ejecutiva del auto del Tribunal Supremo pudiera ser indirectamente dejada sin efecto mediante el ejercicio de las facultades normativas de la Administración (plano en el que se sitúa la fundamentación de fondo de la sentencia apelada - fundamento de Derecho quinto- y en relación con ella la principal línea discursiva de la crítica de la apelante -alegación 1 r-), sino de que, al no existir un contenido discernióle en el auto, a añadir a la normal potestad de la Administración de ejecutar sus propios actos, la actuación administrativa ulterior, incidente en la ejecución del plan, en modo alguno puede vulnerar ningún derecho a la ejecución judicial.

Desde esta perspectiva argumental de partida resultan ya carentes de oportunidad de juego las consideraciones de la apelante sobre el designio del nuevo plan (en la disposición recurrida),preordenando al desconocimiento del auto del Tribunal Supremo sobre "la insinceridad de la desobediencia disimulada", sobre el "cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta", sobre la "desviación de poder por estar dirigidos a un disimulado incumplimiento de la sentencia", o sobre la superación de la postura de los Tribunales Contencioso- Administrativos en cuanto a una pasada tolerancia de actuaciones de la Administración de no acatamiento de las resoluciones judiciales mediante el expediente de la "reproducción incontrolada de normas por parte de la Administración, dirigidas a eludir el acatamiento de las resoluciones judiciales".

Y pierde virtualidad la táctica impugnatoria de la apelante, en la que, tomando de la sentencia apelada el pasaje en la que ésta afirma la incidencia de la Orden impugnada en el derecho de tutela judicial efectiva, a los efectos de la admisibilidad del procedimiento, imputa a la sentencia, en cuanto a su fundamentación de fondo, la utilización de unos criterios de gran generalidad sobre "la superposición de normas en el tiempo y el poder innovativo del Ordenamiento por parte de la Administración", sin descender el análisis constitucional del lícito uso de la potestad ordenadora en las circunstancias del caso, en relación con el auto del Tribunal Supremo tan citado.

Es aquella incidencia, que la sentencia apelada ciertamente afirma, la que aquí debemos negar, aceptando las alegaciones de los apelados a los que antes nos referimos, con lo que, en rigor, es innecesario que nos esforcemos en ulteriores argumentaciones para desestimar el recurso de apelación, pues el fallo desestimatorio de la instancia, aunque por otras vías arguméntales, como se acaba de ver, debe ser mantenido.

Con todo, no está de más, para agotar el planteamiento de cuestiones que al principio se hiciera, que abordemos la segunda de las entonces indicadas; esto es, la de la significación jurídica de la Orden aquí impugnada, en relación con la eventual ejecución del Auto del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1991.

También en este punto la sentencia apelada facilita elementos arguméntales para su posterior crítica por la apelante, cuando afirma que "en el presente caso el Plan General de Santa Cruz ha ordenado la suspensión de la eficacia del Plan Parcial de Las Teresitas y ello en virtud de las facultades revisoras que un Planeamiento tiene sobre el anterior...", girando las alegaciones de la apelante sobre el presupuesto conceptual de que el Plan General ordena la suspensión del Plan Parcial de Las Teresitas.

Sobre el particular el Ayuntamiento apelado hace una precisión sobre las diferencias de los títulos que legitimaron el Plan Parcial, recurrido en el proceso precedente, y el Plan General, recurrido en el actual.

En parecida línea, aunque con mayor rotundidad, el Abogado del Estado alega que la disposicióndecimotercera del PGOU se refiere a la suspensión del PGOU, no a la del Plan Parcial de Las Teresitas, por lo que no interfiere en la eficacia del tan citado auto del Tribunal Supremo.

La lectura de dicha disposición decimotercera, que en su momento se dejó transcrita, demuestra la justeza de la afirmación del Abogado del Estado, y en la misma medida la inexactitud de la afirmación de la sentencia apelada, que se acaba de transcribir, y de la tesis de la apelante sustentada en ella.

Es el Plan General de Ordenación Urbana de Tenerife el que se declara en suspenso a sí mismo, sin que haya una declaración de directa suspensión del Plan Parcial, que es la base sobre la que se apoya toda la tesis de la recurrente.

En la medida en que Plan General y Plan Parcial son instrumentos de ordenación diferentes, la declaración de auto de suspensión del primero en el ámbito del segundo, no equivale a una declaración distinta de suspensión del Plan Parcial, que simplemente se respeta en su propia situación, limitándose el Plan General a quedar a los resultados de los procesos pendientes.

La diversidad de los dos planes supone, en consecuencia, que lo que el General dispone sobre sí propio, no tiene conexión con la eventual ejecución de lo que el tan aludido auto del Tribunal Supremo dispusiera sobre el Plan Parcial, ni por tanto, aun en el hipotético caso de que ese auto tuviera un contenido propio afectante al planeamiento (lo que antes se negó), susceptible de ejecución, la disposición recurrida podría afectar, ni menos vulnerar, el derecho de ejecución de esa resolución judicial.

Se potencia así, con las consideraciones precedentes, las razones de desestimación de la apelación.

Es preceptiva la imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el art. 10.3 de la Ley 62/1978.

FALLAMOS

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial de Las Teresitas contra la Sentencia de 30 de abril de 1992 , dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, que confirmamos, con expresa imposición de costas a la parte apelante.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente Conde Martín de Hijas. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.