STS, 9 de Marzo de 1995

En el proceso contencioso- administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la Procuradora Sra. Guerra Vicente, en nombre y representación de doña Marisol , don Jesús Carlos , don Franco , doña Laura , don Luis Angel , don Everardo , don Jose Antonio , don Claudio , doña Inmaculada , doña Cristina , doña Andrea , don Jose Pablo , don Eloy , doña María Rosario , don Jose Daniel y doña Yolanda , se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de noviembre de 1992, que ordenó remitir las actuacionesal Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la citada Procuradora compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, (en la representación mencionada) al tiempo que formuló en fecha 8 de enero de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo y se declare el derecho de los actores a obtener sin más trámite el título de la Especialidad Médica que a cada uno corresponde.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de febrero de 1993, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 5 de marzo de 1993, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 12 de enero de 1995, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo de 1993, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Fundamentos de Derecho

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta) dictó en fecha 17 de marzo de 1992 , y en su recurso núm. 58.046, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Guerra Vicente, en nombre y representación (por lo que aquí importa) de doña Marisol , don Jesús Carlos , don Franco , doña Laura , don Luis Angel , don Everardo , don Jose Antonio , don Claudio , doña Inmaculada , doña Cristina , doña Andrea , don Jose Pablo , don Eloy , doña María Rosario , don Jose Daniel y dona Yolanda , contra la desestimación presunta por parte del Ministerio de Educación y Ciencia de la petición que hicieron los recurrentes a fin de que les fuera expedido el título de Médico Especialista en la correspondiente especialidad.

La parte actora, con base en el art. 95.1.4.° de la Ley Jurisdiccional , (es decir infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable al caso) consigna una serie de infracciones, no con la deseable claridad y sistematización, atinentes a la irretroactividad de las normas, al principio de seguridad jurídica, a la reserva de Ley, etc., si bien presidido todo ello por la alegada violación de los arts. 2° y 3º de la Ley de Especialidades Médicas, de 20 de julio de 1955 , derivadas dichas infracciones, en resumidas cuentas, de la tesis que sostiene la sentencia de instancia en que los Reales Decretos, de 15 de julio de 1978 y de 11 de enero de 1984 derogaron la citada Ley de 1955 , en virtud de una previa deslegalización de la materia. Tesis con la que está en desacuerdo la parte actora.

Antes de nada conviene dejar constancia de que esta Sala (modificando un inicial criterio) ha venido desestimando reiteradamente pretensiones análogas, cuando no idénticas, de licenciados de medicina y cirugía que han solicitado infructuosamente del Ministerio de Educación y Ciencia el título de diferentes especialidades médicas al margen del llamado "sistema MIR» y al amparo de la Ley de Especialidades Médicas, de 20 de julio de 1955. Muestra de esta doctrina son, entre otras muchas, las Sentencias de 5 de diciembre de 1991 (apelación 2.381/1989), de 9 de diciembre de 1991 (apelación

2.503/1989), de 11 de diciembre de 1991 (apelación 2.516/1989), de 7 de febrero de 1992 (apelación

2.545/1990), de 10 de febrero de 1992 (apelación 2.548/1990), de 11 de febrero de 1992 (apelación

2.548/1990) y 20 de marzo de 1992 (apelación 6.223/1990). Esta Sala, por lo tanto, al desestimar el presente recurso y confirmar la sentencia recurrida (ahora en casación) no hará otra cosa sino seguir un criterio ya consolidado por este Tribunal Supremo y que forma una unidad de doctrina que complementa el Ordenamiento jurídico, tal como dice el art. 1.°6 del Código Civil , y cuyo respeto debe presidir el actuar de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, según impone el art. 102.2.1 de la Ley Jurisdiccional .

Esa doctrina del Tribunal Supremo ha declarado que para que puedan hacerse efectivos posibles derechos adquiridos al amparo de la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 (que invoca la parte recurrente, y que fue degradada, como veremos, al rango de norma reglamentaria por la disposición final cuarta. 1, de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación ), tales derechos deberían haberse ejercitado en el plazo de seis meses previsto en el núm. 4 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, que estaba ya vigente cuando los recurrentes solicitaron de la Administración sus títulos de Médicos Especialistas. Y como aquél plazo finalizó el día 31 de julio de 1984, y los actores hicieron sus peticiones en los años 1987 y 1988, está claro que las formularon fuera del plazo establecido, y que la Administración obró correctamente al denegárselos, siquiera haya sido por silencio, administrativo.

La postura de la parte actora se basa en la circunstancia de que, pese a todos los avatares normativos que ha sufrido la regulación de las especialidades médicas, cuando los actores solicitaron sus títulos de Especialistas seguía en vigor la Ley de 20 de julio de 1955 , y a ella debió atenerse la Administración y conceder el título solicitado. Y ello es así (se razona) 1.° Porque la citada Ley no fuedegradada a rango de reglamento por la disposición final cuarta 1 de la Ley General de Educación de 4 de agosto de 1970 , ya que ésta no incluía regulación de los títulos de Especialidades Médicas, de suerte que el sistema de la Ley de 1955 no pudo después ser derogado ni por el Decreto 2015/1978, de 15 de julio, ni por el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero ; y 2° Porque en vigor ya la Constitución Española de 1978 en el momento de la solicitud, este último Real Decreto fue desde su origen nulo por inconstitucional, al violar el principio de reserva de Ley que establece el art. 36 de la Constitución Española para la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, y 3.° Porque la vigencia de aquella Ley de 1955 está confirmada en la disposición final primera de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 .

Estos argumentos son razonables y fundados, y han sido mantenidos por autores prestigiosos. Pero este Tribunal no los comparte, por las siguientes razones: 1.º La disposición final cuarta de la Ley 14/1970, de 4 de agosto , degradó a norma reglamentaría la Ley de 20 de julio de 1955, pese a los argumentos de la parte actora. Desde luego que tal Ley no contiene una regulación detallada de las especialidades médicas lo que es lógico dado su carácter general, (revelado en su propia denominación), pero si contiene unos preceptos [el 31.1, c) y el 30.4] referentes a la "especialización concreta» del tercer ciclo y a los "estudios de especialización abiertos a los graduados universitarios de los distintos ciclos». No puede decirse, por lo tanto, que las especialidades para postgraduados no fueron objeto de la Ley General de Educación de 1970 , pues lo cierto es que se refirió a ellas recogiéndolas como materia propia, aunque remitiera su concreta regulación a otras normas. 2.ª El art. 36 de la Constitución Española establece una reserva de Ley para regular el ejercicio de "profesiones tituladas», pero habrá que ver lo que se entiende por tal. Este Tribunal cree que, en el ámbito sanitario que nos ocupa, la reserva de Ley se refiere a la profesión de médico (para la que se necesita un título de Licenciado en Medicina y Cirugía y una colegiación en una corporación de Derecho público como es un Colegio Oficial de Médicos), pero no se refiere a todas y cada una de las múltiples especialidades que a posteriori pueden alcanzar los licenciados en medicina y cirugía, para las que no se exige colegiación ad hoc alguna, hasta el punto de no existir Colegios Profesionales propios de las especialidades. Lo que demuestra que la profesión es una y sólo una (la de médico), siendo las especialidades variaciones de esta única profesión. El puro sentido común parece que también lleva a esta misma conclusión, si se observa que en general cualquier médico (sea o no especialista) puede atender cualquier enfermedad de cualquier enfermo, incluso sobre aspectos de especialidad ajena, ya que el título de Especialista sólo es necesario para "ejercer la profesión con este carácter» ( art. 1.° del Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio lo expresaba bien claramente cuando después de afirmar que para denominarse de modo expreso médico especialista y para ocupar puestos de trabajo con tal denominación, se exigía estar en posesión del correspondiente título, añadía bien significativamente "sin perjuicio del libre ejercicio de la profesión que asiste a los licenciados en medicina y cirugía». La reserva de Ley del art. 36 de la Constitución se refiere, pues, a ese libre ejercicio de la profesión de médico, no a los requisitos para que ese ejercicio pueda ampararse en la denominación de una concreta especialidad. 3.a Finalmente, la cita que la disposición final primera de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 hace de la Ley de 20 de julio de 1955 (respecto de la cual y de otras normas ordena al Gobierno hacer una labor de regulación, aclaración y armonización), no quiere decir que dicha Ley estuviera vigente a la sazón, como lo demuestra el hecho de que se cita también entre las normas a refundir el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , que había sido ya indudablemente derogado por el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero (véase su disposición derogatoria segunda ); más bien lo que ha de entenderse que se ordene regularizar y aclarar son los sistemas de especialización antiguo y moderno, puesto que aquél tenía todavía a la sazón cierta vigencia a través de las disposiciones transitorias de las sucesivas normas, (obsérvese, por ejemplo, que la disposición transitoria tercera del Real Decreto 127/1984 posibilita la obtención del título de Especialista fuera del sistema MIR a profesores titulares de universidad y profesores de facultades de medicina que obtuvieran el grado de doctor antes del día 30 de septiembre de 1987; o que la disposición transitoria cuarta del propio Real Decreto preveía otro camino de especialización fuera del sistema MIR que habría de estar en vigor hasta el día 31 de diciembre de 1986, en ambos casos, por lo tanto, más allá de la entrada en vigor de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986).

Así pues, el sistema de la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 fue variado, antes de 1984, por el Real Decreto de 15 de julio de 1978 , en cuya disposición final tercera, (y aquí está la modificación capital), se disponía que "la admisión en centros e instituciones con programas de formación médica de graduados, a efectos de recibir enseñanza de especialización, se hará mediante convocatoria a una propuesta conjunta de los Ministerios de Educación y Ciencia y de Sanidad y Seguridad Social», convocatoria que fue realizada por Orden ministerial de 4 de diciembre de 1979 , (en cuanto a la formación hospitalaria) y Orden ministerial de 30 de enero de 1981 (en cuanto a la formación en escuelas profesionales). Más allá, por lo tanto de esas fechas, quien quisiera obtener el título de Médico Especialista había de superar unas pruebas previas, que no superaron los recurrentes. El dato de que la disposición derogatoria del Real Decreto 127/1984 derogara expresamente la Ley de Especialidades de 20 de julio de 1955 no significa por sí solo que, en efecto, dicha Ley estuviera vigente a la sazón, porque las derogaciones pueden ser no sólo expresas sino tácitas (estas últimas por la pura promulgación de normas incompatiblescon las vigentes), y, en consecuencia, una derogación tácita no deja de surtir efectos porque más tarde otra norma la convierta en expresa. Lo decisivo no es lo que la norma posterior diga, sino si la disposición de cuya vigencia se trata quedó o no afectadas antes por la regulación material de otra norma de la misma o superior jerarquía. Si la respuesta es positiva (como lo es en el presente caso) la norma (Ley de 1955) quedó ya sin efecto con la anterior regulación incompatible ( la del Decreto 2015/1978, de 15 de julio , según lo antes visto), por más que otra norma posterior (Real Decreto 127/1984) insistiera en esa derogación.

Por las razones que llevamos dichas se concluye que tampoco existe la irretroactividad ilegal que expone la parte actora, ya que ninguno de los interesados comenzó su especialidad antes del día 1 de enero de 1980. Y el señalamiento de esa fecha no infringe precepto alguno, ni es caprichoso o infundado, sino que (como explica la exposición de motivos de la Orden ministerial de 11 de febrero de 1981 ) es la de la entrada en vigor de la Orden ministerial de la Presidencia del Gobierno de 4 de diciembre de 1979 , que reguló aspectos necesarios para el cumplimiento de los objetivos del Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio . Esa fecha, por lo tanto, marcaba el final de la vigencia del sistema de la Ley de 1955, de acuerdo con la disposición transitoria primera del Real Decreto citado, y no es sino el señalamiento de una fecha a efectos de un sistema transitorio que, como todos y por principio, señala el fin de unos efectos y el comienzo de otros, y no por ello viola el principio de irretroactividad, el de seguridad jurídica ni ningún otro.

Finalmente, habremos de ocuparnos del argumento que, conectado con el Derecho comunitario, esgrime la parte actora pero tampoco aceptaremos tal argumento. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que si bien las Directivas pueden llegar a ser directamente aplicable y producir efecto directo, como si de reglamentos se tratara, (Sentencia Grad, de 6 de octubre de 1970), ello sólo será en los casos en que una Directiva se revele, desde el punto de vista de su contenido, como incondicional y lo suficientemente precisa, y siempre que el Estado miembro se abstenga de adaptar su Derecho nacional en el plazo establecido, o cuando realice una adaptación incorrecta (Sentencia de 26 de febrero de 1986, caso Marshall, con cita expresa de la sentencia Becker y, en sentido similar la posterior de 17 de octubre de 1989). Pues bien, en el presente caso, el plazo de adaptación de las Directivas 75/362, de 16 de junio (dieciocho meses desde su notificación, según su art. 25) y 75/363, de 16 de junio (dieciocho meses desde su notificación, según su art. 9.°), había transcurrido con creces en la fecha en que los actores solicitaron sus títulos a la Administración, (ya que esos plazos deben de contarse, según el art. 392 del Acta de Adhesión, desde la fecha de la adhesión, que fue la de 1 de enero de 1986), de forma que no hay por este lado obstáculo alguno a la eficacia directa de esas Directivas. Pero sí lo hay desde éste otro: Esas normas se limitan a imponer la obligación de reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de Médico y a coordinar las disposiciones referentes a las solicitudes de los médicos; esto último no lo hace imponiendo una formación idéntica para los médicos de todos los Estados miembros, sino estableciendo unos requisitos mínimos, de forma que cada Estado puede, respetando esos mínimos, imponer otros requisitos a sus nacionales. Así se deduce de los siguientes preceptos:

1. De la exposición de motivos de la Directiva 75/362, de 16 de junio (modificada por la 81/1057, de 14 de diciembre, y por la 82/1976, de 26 de enero), según la cual "una Directiva que regule el reconocimiento mutuo de los diplomas no implica necesariamente una equivalencia material de las formaciones a las que atañen esos diplomas».

2. De la exposición de motivos de la Directiva 75/363, de 16 de junio , según la cual "la semejanza de formación en los Estados miembros permite limitar la coordinación en esta materia a la exigencia de que se respeten las normas mínimas, dejando que, en lo demas, los Estados miembros organicen libremente su enseñanza», así como que "conviene prever ciertos criterios mínimos relativos tanto al acceso a la formación especializada como a la duración mínima de ésta». 3.º Del propio articulado de la Directiva 75/363, que habla de "comprender, por lo menos, seis años de estudios» (páralos médicos), de "responder, por lo menos, a las siguientes condiciones» (art. 2.°1), entre las que se encuentran unas duraciones mínimas de las formaciones para las distintas es-pecializaciones (arts. 4° y 5.°), para los médicos especialistas. Resumiendo, esas Directivas parten de unas regulaciones diferentes, que respetan, imponiendo sólo unos mínimos obligatorios. Se comprenderá así que no quepa invocar su efecto directo ni su primacía, ni el derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución Española en un ámbito para el cual el Derecho comunitario sólo impone el respeto a los requisitos mínimos que exige.

Como consecuencia de todo lo dicho, declaramos no haber lugar al presente recurso de casación, y condenaremos a la parte actora en las costas del mismo tal como impone el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional; Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey, y en el ejercicio de la potestad que emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.FALLAMOS:

Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación núm.

2.331/1992, y condenamos a la parte actora en las costas del mismo.

ASI, por ésta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Carmelo Madrigal García. Pedro José Yagüe Gil. Benito Santiago Martínez Sanjuán. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario, certifico.