STS, 16 de Marzo de 1995

Con fecha 26 de mayo de 1992, la Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía, dictó sentencia cuya parte dispositiva dice: "Fallamos, que debemos estimar y estimamos la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, declarando la inadmisibilidad por incompetencia del recurso presentado por doña Montserrat , contra la resolución del Gobierno Civil de Sevilla de 18 de abril de 1991, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la misma. Sin costas. Y a su tiempo, por certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de procedencia.»

En el escrito de demanda del presente recurso, la parte actora solicita que se dicte sentencia por la que, estimándose el mismo, se anule la resolución impugnada y se declare el derecho de la actora a ser indemnizada por el Estado a causa de su jubilación anticipada en virtud de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , en cuantía de la diferencia de retribuciones entre lo que le correspondería percibir en el servicio activo funcionarial y lo que percibe como jubilada, con posibilidad de ejecuciones periódicas para adaptar las indemnizaciones estimadas en la diferencia señalada, y las revalorizaciones que experimenten los funcionarios en activo no tenidas en cuenta en el pago periódico de la indemnización estimada en aquella diferencia y, en su caso, alternativamente, se cuantifica todo ello por la actora en la suma de 7.000.000 de ptas. Alternativa y subsidiariamente, para el supuesto de que por este Tribunal no se accediera a la estimación del recurso, interesa se eleve cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada. En el otrosí de la demanda solicita el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.°3 de la Constitución : que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de esta Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización: en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; que no ha habido expropiación legislativa ni existe ilícito legislativo; y que el Tribunal Supremo ha fijado ya su doctrina en relación al tema que se plantea en el presente recurso.

Por Auto de 10 de mayo de 1994, se acordó no haber lugar a recibir el recurso a prueba solicitado por la parte recurrente y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó conceder a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, transcurrido el cual sin que por la actora se hubiera verificado, se declaró caducado su derecho a evacuar dicho trámite, que fue formalizado por el Abogado del Estado mediante escrito en el que insistió en sus anteriores peticiones contenidas en la contestación a la demanda.

Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 9 de marzo de 1995.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.

Fundamentos de Derecho

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al Ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de septiembre de 1993, que desestima la reclamación formulada por la actora en solicitud de indemnización por daños y perjuicios producidos por su jubilación anticipada, derivada de la aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública .

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, cuyo contenido jurisdiccional es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución , pues aún cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.

El art. 9.°3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI , bajo el epígrafe "Del Poder Judicial», en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el Texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931; art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935; art. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 -, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a laque el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de Órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y, por tanto, hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.°3 del Texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.º3 de la constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada)-; la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1992 - está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-. pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable a su aplicación analógica al caso que examinamos: por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los Órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 , se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños yperjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de laque carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts.

3. y 4.º se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que Han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho de subrogación arrendaticias, etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.°3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegara, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además, otras Sentencias preconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970; 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971; 30 de septiembre de 1972, y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referentes a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 27 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.º Que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Cuanto se viene exponiendo aconseja la desestimación del recurso contenciosoadministrativo deducido por doña Montserrat con la consiguiente declaración de conformidad a Derecho del acto administrativo objeto de impugnación jurisdiccional, sin que sea procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitado por la parte actora en el escrito de demanda, y sin pronunciamiento especial en materia de costas al no apreciarse la concurrencia de ninguna de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución ,

Que, rechazando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitado por la parte actora, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 936/1993, interpuesto por doña Montserrat , representada por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 17 de septiembre de 1993, que desestima la reclamación de indemnización de daños yperjuicios derivados de la aplicación a la recurrente del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , sin hacer expresa condena en costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. José María Sánchez Andrade y Sal. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.