STS, 3 de Marzo de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que literalmente transcrita dice: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por don Jose Enrique , contra la negativa de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia a la petición dirigida por aquél para escolarizar a su hija Maribel en primer curso de educación primaria del colegio concertado La Salle, de Santander (Cantabria), durante el curso escolar 1992-1993. Declaramos la nulidad de dicho acto, por ser contrario a los derechos fundamentales invocados, debiendo aquella Dirección Provincial adoptar las medidas pertinentes, de conformidad con los criterios expresados en el fundamento jurídico decimocuarto de esta sentencia, para flexibilizar la ratio alumnos/unidad escolar durante el año académico, curso y centro docente ya referidos, y admitir a los nuevos alumnos que corresponda en función de la decisión adoptada. Desestimamos el resto de las pretensiones deducidas, dejamos sin efecto la medida cautelar adoptada en el seno de este recurso, y no hacemos imposición de costas a ninguna de las partes."

Contra dicha sentencia el Abogado del Estado, en la representación de la Administración del Estado, preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado en providencia de 9 de noviembre de 1992, en la que se acordó elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes y del Ministerio Fiscal.

Mediante escrito fechado el 8 de junio de 1993, el Abogado del Estado formalizó el recurso de casación, en el que desarrolló seis motivos amparados procesadamente en el art. 95.1.1° (el primero),

95.1.2 (el segundo), 95.1.3 (el tercero) y 95.1.4 (los tres últimos), terminando por suplicar "... se dicte resolución por la que estimando este recurso se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida".

Esta Sala acordó la admisión del recurso, por proveído de 7 de febrero de 1994, dándose traslado del recurso al recurrido, a efectos de oposición, que los formalizó por escrito de fecha 21 de marzo de 1994, en el que suplicó... "la desestimación del recurso interpuesto por la representación de la Administración del Estado".

El Ministerio Fiscal, en escrito de fecha 4 de julio de 1994, informó, después de analizar los distintos motivos del recurso, que procedía declarar "haber lugar al recurso por su motivo quinto".

Por providencia de 29 de noviembre de 1994, se señaló para deliberación y fallo el día 28 de febrero de 1995, en cuya fecha tuvo lugar, efectivamente, la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Marcelino Murillo Martín de los Santos.

Fundamentos de Derecho

El recurrente en la instancia solicitó en el centro privado concertado La Salle, de Santander, la admisión de una hija menor suya, por cursar el primer año de enseñanza primaria, en el curso escolar 1992-1993, y al resultar su hija inadmitida por el referido centro, formuló reclamación ante la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, que fue desestimada por resolución de 30 de julio de 1992, frente a la cual interpuso, por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, recurso contencioso-administrativo, invocando como vulnerados los arts. 27 y 14 de la CE , recurso que la Sentencia de fecha 29 de septiembre de 1992, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, ha estimado en parte, la cual es ahora recurrida en casación por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.

La sentencia de instancia parte de que el derecho a la elección de centro privado concertado tiene alcance constitucional a la vista de lo establecido en el art. 27, núms. 1, 3 y 6 de la CE , y destaca que el objeto del recurso se centra no en combatir los criterios objetivos de selección cuando la demanda de alumnos supera a la oferta del centro docente (criterios objetivos que no se cuestionan), sino que, por el contrario, el objeto del recurso, y lo que el recurrente combate, es la restricción impuesta por la Administración a la oferta educativa privada, esto es, a la capacidad de acoger alumnos cuyos padres desean y demandan el tipo de enseñanza que el centro elegido imparte, en razón a tener estos centros la obligación de respetar un número de alumnos por unidad, esto es, la ratio alumno/unidad, cuyo efecto inmediato y directo es la correspondiente restricción del derecho de determinado número de padres a enviar a sus hijos al centro por ellos elegido.

Hace pues referencia la sentencia a una serie de normas aplicables a la cuestión controvertida. Y así cita: La disposición adicional tercera , 3, a), de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de OrdenaciónGeneral del Sistema Educativo (que establece en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza "un número máximo de alumnos por aula en la enseñanza obligatoria de 25 para la Educación Primaria y 30 para la Educación Secundaria Obligatoria"); la disposición adicional primera de dicha Ley (en la que se prevé que "el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo", que tendrá un ámbito temporal de diez años a partir de la publicación de la presente Ley); el Real Decreto 986/1991, de 14 de junio (en cuyo art. 17.1 se establece que "a partir del año académico 1992-1993 para los centros sostenidos con fondos públicos el número máximo de alumnos por aula en el primer curso de Educación Primaria será de 25", previéndose la gradual fijación del objetivo en años sucesivos para los cursos inmediatamente superiores, en orden ascendente); el Real Decreto 1004/1991, de 4 de junio , sobre requisitos mínimos de los centros docentes no universitarios (en cuyo art. 21.1 se contempla el referido tope máximo de alumnos por unidad escolar); y por último la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 27 de abril de 1992 (que permite flexibilizar la aplicación de la ratio de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva Educación Primaria, que inaugura el curso escolar 1992-1993, en función de la planificación efectuada).

La sentencia recurrida, enlazando con esa posibilidad de flexibilizar la ratio en el curso escolar 1992-1993, en el nivel de Educación Primaria, sienta que la Dirección Provincial de Educación de Cantabria, a diferencia de lo que han hecho otras Administraciones Educativas de otras provincias, no hizo uso de la facultad de flexibilización de la ratio, lo que en la sentencia se considera una desigualdad en la aplicación de la Ley, sin base objetiva y razonable, cuyo resultado final es una restricción del derecho a la elección de centro docente, que, como derecho de alcance constitucional se ve así vulnerado. Y ello es lo que lleva a la sentencia a la estimación del recurso, aunque con carácter parcial, al no poder la Sala sustituir a la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, en la fijación de la ratio que resulte adecuada y aplicable en el curso 1992-1993 y en el centro al que se refiere el recurso.

La referida sentencia es objeto del recurso de casación que examinamos, interpuesto por el Abogado del Estado, en el que, en primer lugar, bajo amparo procesal del art. 95.1.1°, se desarrolla un motivo, en el que se denuncia exceso en el ejercicio de jurisdicción, por entenderse que la Sala de instancia, en la sentencia, ha asumido funciones que no son propias de la jurisdicción, sino de la Administración Educativa, en el establecimiento de la ratio alumnos/unidad, motivo éste que no puede prosperar, pues en el fundamento jurídico decimocuarto de la propia sentencia se dice, "corresponde, pues, a la Administración Educativa demandada la decisión singular de cuantificar la ratio concreta aplicable durante este curso académico, al primer curso de primaria, en el centro docente que ahora nos ocupa", y aunque a continuación establece criterios, desde el punto de vista sustantivo y desde el punto de vista formal, para hacer posible esa cuantificación, ello no significa que la Sala se haya excedido en sus funciones jurisdiccionales y se haya introducido en el campo acotado a la Administración Educativa, sustrayendo a ésta funciones que le son propias en el establecimiento de la ratio, pues éstas, en la sentencia, quedan reservadas a la propia Administración Educativa.

Bajo el amparo procesal del art. 95.1.2° de la LJCA , se desarrolla en el recurso un segundo motivo, en el que se denuncia "la inadecuación del procedimiento", por haberse seguido por el cauce de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , siendo, a criterio de la parte recurrente, el adecuado el procedimiento ordinario, por discutirse en el recurso cuestiones que son de legalidad ordinaria. Tal motivo tampoco puede alcanzar éxito, siendo de recordar al efecto la doctrina del Tribunal Constitucional - Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de marzo, entre otras -, en la que se dice que basta un planteamiento razonable de que la pretensión ejercitada versa sobre un derecho fundamental de los consagrados en los arts. 14 a 30 de la CE (este último sólo en cuanto a objeción de conciencia) y que no es una mera invocación pro forma, para que se siga el proceso instado al amparo de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de las Personas, con independencia del resultado del mismo en orden al éxito o fracaso de la infracción del derecho fundamental invocado, y, en el caso presente, el recurrente hizo un planteamiento razonable en orden a la vulneración del derecho a la elección del centro docente, como derecho fundamental implícito en el art. 27 de la CE , relacionándolo a su vez, con una presunta vulneración del art. 14 de la CE , lo que justifica plenamente el cauce procesal elegido y seguido.

Un tercer motivo se desarrolla en el recurso, con cita, como precepto amparador del mismo, del art. 25 (s/c) 1.3° de la LJCA (cita que entendemos referida al art. 95.1.3° ), en el que se denuncia quebrantamiento de las formas esenciales del juicio.

Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al entender la parte recurrente que la sentencia incurre en incongruencia, al dar más de lo que el recurrente podía pedir, conforme a las reglas generales de la legitimación, planteamiento éste que lleva al fracaso del motivo, pues la falta de legitimación es una opción, que en todo caso sería materia de motivo ajeno al que aquí se desarrolla, y además, tampoco se aprecia la incongruencia denunciada al existir total correspondencia entre lo que se pidió en lademanda jurisdiccional y lo que se concede en el fallo recurrido, dando éste menos de lo pedido, pero no más ni cosa distinta.

Los tres siguientes motivos (cuarto, quinto y sexto) se desarrollan, con la cobertura procesal del art. 95.1.4 de la LJCA y en ellos se denuncia: Infracción de los arts. 27 y 14 de la CE ; de la disposición adicional tercera 3.a) de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre; del art. 17.3 del Real Decreto 986/1991, de 14 de julio, y de la Orden ministerial del Ministerio de Educación y Ciencia, de 27 de abril de 1992 , y de la jurisprudencia que se cita.

La conexión entre los tres motivos, aconseja, por razones de método, su examen conjunto.

Cierto es, como sostiene la sentencia de instancia que el derecho a la elección del centro docente, es un derecho de alcance constitucional, implícito en el derecho a la educación del art. 27 de la CE .

Pero no es menos cierto que ese derecho no es absoluto. Resulta constitucionalmente válido que los Poderes Públicos, en su deber de programación general de la enseñanza, garanticen la calidad de la misma, estableciendo una ratio alumno/unidad. Esta fue establecida en la disposición adicional tercera , 3.a) de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre , en la que, en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza, se fijó un número máximo de 25 alumnos por aula, en la Educación Primaria obligatoria, y de 30 alumnos en la Educación Secundaria.

Resulta también constitucionalmente válido que para no sobrepasar esa ratio, se fijen criterios de admisión en el centro.

Con lo uno y con lo otro, no se puede considerar vulnerado el derecho a la elección de centro, pues ninguna cortapisa existe a que los padres puedan ejercitar ese derecho, siendo cosa distinta el que la elección pueda o no ser satisfecha, en función de la existencia o no de plazas, por la necesidad de observar la ratio.

Y tampoco se puede considerar vulnerado tal derecho, en los términos que lo aprecia la sentencia recurrida, esto es, por la vía del art. 14 de la CE , pues se razona en ella que la Administración Educativa de Cantabria no ha flexibilizado la ratio alumno/unidad, en la Educación Primaria, a lo que estaba facultada legalmente, para el curso escolar 1992-1993, y que otras Administraciones Educativas de otras provincias sí habían flexibilizado, lo que supone una desigualdad en la aplicación de la Ley, cuyo resultado final se traduce en una restricción del derecho a la elección del centro docente.

Y no puede acogerse ese razonamiento, porque la vulneración del derecho de igualdad, en el plano que aquí se contempla, esto es, en el de aplicación de la Ley, no se produce cuando la propia norma, en su aplicación, lleva implícita la necesidad de valorar circunstancias diferentes, con la lógica consecuencia de soluciones diferentes. Y ello es lo que ocurre en el casó presente, en el que es necesario poner en relación la flexibilización de la ratio con la propia planificación educativa de cada una de las Administraciones. Efectivamente, el Real Decreto 986/1991, de 14 de junio, dictado en desarrollo de la Ley 1/1990, en su art. 17 , después de establecer en su núm. 1, la ratio de 25 alumnos por aula, en el primer curso de Educación Primaria, aplicable ya en el curso académico 1992-1993, establece en su núm. 3 que "las Administraciones Educativas podrán adaptar los plazos citados, en función de su propia planificación y dentro del ámbito temporal de diez años establecido en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre ". Y la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 27 de abril de 1992 , permite flexibilizar la aplicación de la ratio de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva Educación Primaria, que inaugura el curso escolar 1992-1993, "en función de la planificación" efectuada.

Cabe deducir de ello que remitiéndose la norma a la propia planificación educativa de cada Administración, en unos casos sea necesaria acudir a la flexibilización de la ratio y en otras no.

Por tanto, la sola alegación de que en otras provincias se ha fijado una ratio superior a los 25 alumnos por aula, y en Cantabria no, no tiene relevancia constitucional a efectos de vulneración del art. 14 de la CE .

Es absolutamente necesario que quien alega la violación del art. 14 de la CE aporte y acredite el término de comparación.

Y en el presente caso el término de comparación consiste no sólo en señalar y probar que en otras provincias se ha permitido una ratio superior a 25, sino que hay también que acreditar la identidad decircunstancias en materia de planificación educativa en unos y otros casos en los que se han dado soluciones diferentes, y este extremo, que es fundamental, no se ha producido en el caso presente.

Por último, convendría recordar - y así lo destaca el Abogado del Estado recurrente -, lo que la Sentencia del Tribunal Constitucional, 47/1989, de 21 de febrero , dice:..."la igualdad en la aplicación de la Ley dentro de la Administración, lo mismo que en el ámbito jurisdiccional, solamente es predicable de las decisiones que tengan su origen en un mismo órgano o entidad. La Administración Pública ejerce sus funciones a través de una pluralidad de entes dotados de personalidad jurídica y de autonomía de dirección y gestión, lo que obliga a entender que el principio de igualdad en la aplicación de la Ley haya de limitar sus efectos a las resoluciones adoptadas dentro de un mismo ámbito de organización y dirección" (FJ 2°). Y aplicando tal doctrina al caso que nos ocupa, no es válido a efectos de considerar infringido el art. 14 de la CE , el término de comparación utilizado, esto es, lo decidido en otras provincias, en el ámbito de la Administración Educativa, en cuanto que cada una de éstas actúa con autonomía, en función de su propia planificación educativa.

En consecuencia, no incurrió la Administración Educativa de Cantabria en vulneración del art. 14 de la CE , esto es, en vulneración del principio de igualdad, en la aplicación de la Ley, ni consecuentemente, por contra a lo que la sentencia recurrida razona, incurrió aquella Administración cántabra en vulneración del art. 27 de la CE en su vertiente de derecho a la elección de centro docente.

Procede, por tanto, estimar los motivos cuarto, quinto y sexto del recurso, desarrollados bajo amparo del art. 95.1.4 de la LJCA y, declarando haber lugar al recurso, cesar la sentencia, para, en su lugar, desestimar el recurso contencioso-administrativo, seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , por no vulnerar la resolución en él impugnada, los arts. 14 y 27 de la CE , con imposición de las costas causadas en primera instancia a quien en ella fue parte recurrente y sin hacer pronunciamiento especial de condena en cuanto a las causadas en este recurso de casación, en aplicación de lo preceptuado en el art. 102.2 de la LJCA en relación con el art. 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre .

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, contra la Sentencia de fecha 29 de septiembre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso núm. 1.242/1992 , seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre ; casamos dicha sentencia y en su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Enrique contra resolución de 30 de julio de 1992, de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, por no vulnerar dicha resolución ninguno de los derechos fundamentales invocados en el recurso, resolución que declaramos conforme a Derecho, con imposición de las costas causadas en primera instancia al recurrente, don Jose Enrique , y sin hacer pronunciamiento especial de condena en cuanto a las costas en este recurso de casación.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Enrique Cáncer Lalanne. - Vicente Conde Martín de Hijas. - Marcelino Murillo Martín de los Santos. - Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.