STS, 16 de Mayo de 1995
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1995:9559 |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.213.-Sentencia de 16 de mayo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Infracciones administrativas. Máquinas recreativas y de azar. Sanción.
NORMAS APLICADAS: Ley 34/1987 de 26 de diciembre .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 4 y 9 de julio y 25 y 29 de octubre de 1994.2170
DOCTRINA: La regla de imputación contenida en el art. 46 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar , al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que a
posteriori le concedió la Ley 34/1987 de 26 de diciembre , que no contempla ninguna clase de
imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por
el art. 25.1 de la Constitución , incurriendo en nulidad de pleno derecho.
En la villa de Madrid, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados anotados al final, el recurso de apelación que, con el núm. 7.104/ 1991, pende ante la misma de resolución, interpuesto por don Marcos , representado en esta segunda instancia por el Procurador don Celso de la Cruz, contra la Sentencia pronunciada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, con fecha 19 de abril de 1991 , en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.062/ 1990, interpuesto por la representación procesal de don Marcos contra la Resolución de 4 de junio de 1990 de la Subsecretaría de Interior, en uso de las facultades en ella delegadas por Orden de 12 de diciembre de 1988 , desestimatoria de los recursos de alzada deducidos por don Marcos y doña Trinidad , contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en Castilla y León de 8 de marzo de 1989, por la que se impuso solidariamente a la empresa operadora "Onésimo Barrios Zurro» y a doña Trinidad , titular del establecimiento denominado "Bar Puerta del Sol", una multa de 100.000 pesetas por hechos que se estimaron constitutivos de infracción de lo dispuesto en el art. 33 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 8 de julio, tipificados como graves en el art. 3.° de la Ley 34/ 1987, en relación con el art. 46.1 del citado Reglamento , habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, pronunció, con fecha 19 de abril de 1991, Sentencia en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.062/1990, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo, sin expresa imposición de costas».
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por la representación procesal de don Marcos , que fue admitido en ambos efectos por providencia de 8 de mayo de 1991, ordenando remitir las actuaciones y el expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante la misma, a la que se remitieron aquéllos una vez emplazadas las partes.
Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala, en calidad de apelante, el Procurador don Celso de la Cruz Ortega, en nombre y representación de don Marcos , por lo que, mediante providencia de 21 de octubre de 1991, se le tuvo por personado y parte en la indicada representación, mandando sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y hacer entrega de las actuaciones al Procurador personado para que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones.
Dentro de plazo, el Procurador don Celso de la Cruz Ortega evacuó el traslado conferido mediante escrito en el que introdujo, como nuevo motivo de impugnación de los acuerdos recurridos, la nulidad de pleno derecho de éstos por ser nulo el art. 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , utilizado para sancionar solidariamente con la multa de 100.000 ptas. a la empresa operadora y a la titular del establecimiento, por excederse de la habilitación concedida por la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , por lo que solicitó que, con estimación del recurso de apelación, se revocase la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia y se declarase la nulidad de las resoluciones sancionadoras impugnadas.
Por Diligencia de ordenación de 11 de febrero de 1992, se dio traslado al Abogado del Estado para instrucción a fin de que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó acabo con fecha 12 de marzo de 1992, limitándose a dar por íntegramente reproducidos los fundamentos de Derecho y los hechos que constan en la sentencia apelada y a solicitar la confirmación de ésta.
Declarado concluso el recurso de apelación, quedó pendiente de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se señaló el día 3 de mayo de 1995, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
Fundamentos de Derecho
La motivación, que ex novo introduce en su escrito de alegaciones la representación procesal del apelante acerca de la nulidad del precepto empleado por la Administración para sancionar solidariamente a la empresa operadora y a la titular del establecimiento, debe ser examinada porque, al tratarse de una mera causa de impugnación, no introduce pretensiones distintas ni nuevas cuestiones, cuyo análisis y decisión resultarían vedados en esta segunda instancia, según hemos declarado en nuestras Sentencias de 9 y 14 de mayo de 1994 (recursos de apelación 2.904/1991, fundamento jurídico primero, y
5.590/1990, fundamento jurídico tercero), sino que constituye un nuevo motivo susceptible de fundar el recurso que, conforme a lo dispuesto concordadamente por los arts. 43.2 y 100.6 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa , puede, incluso, ser sometido por el Tribunal, tanto en la primera como en la segunda instancia, a la consideración de las partes a efectos de dictar la sentencia, como hemos expresado también en nuestra Sentencia de 9 de julio de 1994 (recurso de apelación 5.393/1991, fundamento jurídico primero).
La Administración, a tenor de lo dispuesto por el art. 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , impuso a la empresa operadora apelante y a la titular del establecimiento o negocio una multa de 100.000 ptas., como responsables solidarios de una infracción prevista y sancionada por los arts. 3.d) y 5.2 de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, en relación con el art. 33 del mencionado Reglamento de Máquinas Recreativas .
Sin embargo, como hemos repetido en nuestras Sentencias de 4 de julio de 1994 (recurso de apelación 5.389/1991), 9 de julio de 1994 (recursos de apelación 5.391/ 1991 y 5.393/1991), 25 de octubre de 1994 (recurso de apelación 5.339/1991) y 29 de octubre de 1994 (recurso de casación 271/1993), la regla de imputación contenida en el citado art. 46.1 de este Reglamento de Maquinas Recreativas y de Azar , al establecer una "imputabilidad solidaria", se excede de la habilitación que a posteriori concedió la mencionada Ley 34/1987, de 26 de diciembre , que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por el art. 25.1 de laConstitución , incurriendo en nulidad de pleno derecho conforme a lo dispuesto concordadamente por los arts. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , nulidad radical recogida por el art. 62.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común , al declarar que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y que regulen materias reservadas a la Ley
La referida imputabilidad solidaria, prevista por el mentado art. 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987 , no sólo vulnera el principio de legalidad sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados.
La responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos. Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción que a estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles, y siendo este el significado del citado art. 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , debe este precepto considerarse nulo de pleno derecho, acarreando la nulidad de los actos realizados por la Administración a su amparo.
Tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal.
El acto administrativo impugnado no puede ser declarado conforme a Derecho, ni aun estimando que impone a cada uno de los sancionados una multa de 100.000 ptas. como responsables de infracción susceptible la una de ser cometida por el titular del negocio y la otra por la empresa operadora, porque, aún acreditados los hechos imputados, no sería posible conservar el acto como si de una responsabilidad personal e individual se tratase, pues, al anular la Sala la declaración administrativa de responsabilidad solidaria y hacer una declaración de responsabilidad personal e individual, estaría sustituyendo el acto administrativo por otro diferente a aquél por el que se siguió el expediente sancionador desde la propia formulación del pliego de cargos, dejando a los interesados en verdadera situación de indefensión, al tiempo que se desnaturalizaría la singular competencia de esta Jurisdicción como revisora del que hacer administrativo, lo que, en definitiva, no deja otra alternativa que la íntegra estimación del recurso contencioso-administrativo con la declaración de nulidad de los actos recurridos por ser nulo de pleno derecho el precepto empleado por la Administración para sancionar solidariamente a la empresa operadora recurrente y a la titular del establecimiento donde las máquinas recreativas estaban instaladas.
La propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 de abril , parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su exposición de motivos que «el extremo dinamismo que caracteriza este sector del juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento...» y que, «finalmente, la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar , ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones y sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley».
Estimando, sin duda, que entre los preceptos de imposible aplicación del anterior Reglamento (aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio ) se encontraba el de la "imputabilidad solidaria" al titular del negocio y a la empresa operadora, la Administración, acertadamente, lo hizo desaparecer del nuevo.
Por las razones expuestas, procede la íntegra estimación del presente recurso de apelación, si bien, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ambas instancias, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa .Vistos los preceptos citados y los arts. 37 a 84 y 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa, en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril ,
Que, estimando el recurso de apelación sostenido por el Procurador don Celso de la Cruz, en nombre y representación de don Marcos , contra la Sentencia pronunciada, con fecha 19 de abril de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid , en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma con el núm. 1.062/1990, debemos revocar y revocamos dicha sentencia, al mismo tiempo que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido, en su día, por la representación procesal de don Marcos , contra la Resolución, de 4 de junio de 1990, de la Subsecretaría de Interior, en uso de facultades delegadas por Orden de 12 de diciembre de 1988 , desestimatoria de los recursos de alzada presentados por don Marcos y doña Trinidad contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en Castilla y León, de 8 de marzo de 1989, por la que se impuso a la empresa operadora "Onésimo Barrios Zurro" y a doña Trinidad , titular del establecimiento denominado "Bar Puerta del Sol", una multa de 100.000 pesetas como responsables solidarios de una infracción grave, prevista y sancionada por los arts. 3.d) y 5.2 de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, en relación con los arts. 33 y 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, al no ser los referidos actos recurridos conformes a Derecho, por ser contrario al principio constitucional de legalidad el art. 46.1 del expresado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar , a tenor del cual se impuso la expresada sanción de multa solidariamente, y, en consecuencia, debemos anular y anulamos las indicadas resoluciones recurridas por ser nulo de pleno derecho el citado art. 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ambas instancias.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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ATS, 17 de Septiembre de 2002
...norma alguna valorativa de prueba que se considere infringida, proceder éste constantemente vedado por esta Sala (SSTS 21-3-91, 6-10-94, 16-5-95, 16-3-95, 8-4-96, 5-5-98, 25-1- 99, 29-1-99, 9-2-99, 15-2-99, 1-3-99, 7-6-99, 26-4-2000, 9-10-2000, 28-11-2000 y 2-3-2001) y que encontró su refre......