STS, 23 de Febrero de 1995

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Instituto Nacional de la Salud contra la desestimación presunta, por silencio administrativo del recurso de reposición deducido frente a desestimación igualmente presunta de la reclamación previa presentada ante el Ayuntamiento de San Sebastián y el Centro de Atracciones y Turismo de San Sebastián, en relación a gastos prestados a lesionados en quema de fuegos artificiales, indicando a la recurrente que la pretensión ejercitada la habrá de deducir ante los Juzgados y Tribunales competentes del orden jurisdiccional civil. Sin costas."

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador Sr. Jiménez Padrón en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud que fue admitido en ambos efectos, por providencia de fecha 8 de enero de 1991 con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Procurador Sr. Jiménez Padrón en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud y como parte apelada el Procurador Sr. Dorremochea Aramburu en nombre y representación del Centro de Atracciones y Turismo de San Sebastián, y, por otra, el Letrado Sr. Valcárce Sagastume en representación y defensa del Ayuntamiento de San Sebastián.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el Procurador Sr. Jiménez Padrón en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud por escrito en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia estimando la apelación y revocando la recurrida en el sentido de entender procedente la competencia de la Sala sentenciadora en primera instancia para conocer del litigio planteado en el recurso contencioso-administrativo.

Continuado el mismo por el Letrado consistorial, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de San Sebastián, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia desestimatoria del recurso de apelación interpuesto, y confirmando la sentencia recurrida; con expresa imposición de costas a la apelante, y, por otra, el Procurador Sr. José Manuel Dorremochea Aramburu, actuando en nombre y representación del Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia, desestimando el recurso de apelación interpuesto y confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la apelante.

Se señaló para votación y fallo el día 21 de febrero de 1995.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don José Manuel Sieira Míguez.

Fundamentos de Derecho

El presente recurso de apelación ha sido promovido contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 21 de diciembre de 1990 , dictada en recurso contencioso núm. 1.062/1987, en la que se declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por falta de jurisdicción.

El demandante recurre en apelación por entender que la Administración demandada, el Ayuntamiento de San Sebastián y la Fundación Pública Municipal Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián, actuó en régimen de Derecho público, al contratar los juegos de artificio que, se afirma, dieron lugar al resultado lesivo que sirve de base a la reclamación indemnizatoria, así como que, aun cuando se partiera de la base de que tal contratación se había efectuado en régimen de Derecho privado, la jurisdicción competente seria la contencioso-administrativa, en base a lo dispuesto en el art. 3°, b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción , al no ser de aplicación a la Administración local lo dispuesto en el art. 41 de la Ley de Régimen jurídico de la Administración del Estado entonces vigente.La primera cuestión a analizar es la relativa a si para la Administración local rige el principio de unidad jurisdiccional implantado por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Lo cierto, pese a las afirmaciones del recurrente, es que tal principio, más teórico que práctico, ha desaparecido, en lo que a la Administración local atañe, como consecuencia de la Ley de Bases de Régimen Local, vigente en la fecha en que se producen los hechos que dan lugar a la reclamación que se formula, que, en su art. 54, remite en todo a la legislación general de la responsabilidad del Estado. Así se deduce igualmente, a partir de la entrada en vigor del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 28 de noviembre de 1986. Este último precepto, aunque posterior a la fecha en que se produce el acontecimiento en que, se alega, se produjo el resultado lesivo, tiene la ventaja, respecto del art. 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado entonces vigente, de ser más estricta que este, en la medida en que limita o constriñe su operatividad expresamente a la gestión industrial o mercantil de los Municipios y demás entidades locales.

Así las cosas, es evidente que el argumento del recurrente, relativo a que la única jurisdicción competente en la materia, en relación con la Administración local, es la Contencioso-Administrativa no puede prosperar.

Por lo que se refiere a la tesis de que la Administración demandada actuó en régimen de Derecho privado al organizar las fiestas de San Sebastián, en cuyo ámbito se contrataron los fuegos de artificio, que se afirma dieron lugar al resultado lesivo, lo mismo ha de ser analizado a la luz de lo dispuesto en el art. 4°2 de la Ley de Contratos del Estado, art. 3º de la Ley de la Jurisdicción y arts. 85 y 25.2.M de la Ley de Bases de Régimen local que atribuye al Municipio competencias en materia de turismo, actividades culturales y tiempo libre, no existiendo duda que la organización de las actividades programadas para la celebración de la Semana Grande de San Sebastián tienen un claro contenido de fomento del turismo, en tanto que el art, 4°2 de la Ley de Contratos del Estado califica como de administrativos los contratos de la Administración directamente vinculados al desenvolvimiento regular de un servicio público. Juntamente con lo anterior ha de valorarse el hecho de que la organización de los festejos se haya llevado a cabo a través de la Fundación Pública, Centro de Atracción y Turismo de San 836 Sebastián, cuyo objeto es la promoción turística de San Sebastián en particular y la provincia de Guipúzcoa en general, así como la organización y promoción de actividades culturales, artísticas, recreativas y deportivas, como aparece recogido en el art. 3º de sus estatutos fundacionales .

Es necesario, en consecuencia, concretar lo que ha de entenderse por servicio público, a los efectos de lo establecido en el citado precepto del Reglamento de Contratos del Estado, y, en este punto, es doctrina pacífica que ha de entenderse como actividad desarrollada en el ejercicio de una propia competencia funcional, y como tal ha de entenderse el ejercicio de actividades encaminadas al fomento turístico de San Sebastián, máxime cuando el art. 85 de la Ley de Bases de Régimen Local establece que "son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las entidades locales", precepto que puesto en relación con el citado art. 25.2.M del mismo cuerpo legal, no parece dejar lugar a dudas.

Resuelta esta cuestión, queda por resolver un tercer punto, cual es el que sirve de base a la sentencia recurrida, en orden a la declaración de inadmisibilidad, a saber la inexistencia de acto administrativo susceptible de recurso. La sentencia de instancia, en este punto, basa su decisión en el hecho de que el hoy recurrente no ejercita inicialmente, ante la Administración demandada, una acción administrativa de indemnización de daños y perjuicios, promoviendo la iniciación del correspondiente expediente administrativo a tal fin, sino que lo que hizo fue formular una reclamación previa, al amparo del art. 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo , mediante escritos de fecha 21 y 30 de abril de 1987, por lo que no se corresponde tal pretensión inicial con la que se formula ante la Sala de instancia, no estando, se afirma, ante un acto administrativo revisable conforme a lo establecido en el art. 1° de la Ley reguladora de la Jurisdicción .

Tal planteamiento sería indiscutible si la cuestión de fondo derivase de una relación jurídica sujeta a Derecho privado, pero sentado como está que aquella es una relación jurídica sujeta a Derecho Administrativo, al tener naturaleza administrativa los contratos celebrados en orden a la organización de las fiestas de la Semana Grande de San Sebastián, por las razones expuestas en el fundamento jurídico anterior, cabe plantearse si, en tales casos, y dado que la Administración ha tenido ocasión de pronunciarse en vía administrativa sobre la cuestión que se plantea, cabe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa por ser ésta la competente para conocer por razón de la materia.

Si bien inicialmente el art. 40, e) de la Ley reguladora no parece dejar lugar a dudas, efectuando una interpretación meramente literal del mismo, no es menos cierto que las causas de inadmisibilidadestablecidas en la Ley, a la vista del art. 24.1 del Texto constitucional , han de tener una interpretación restrictiva, debiendo utilizarse un criterio pro actione que supere una interpretación formalista de las mismas, por lo que, atendidas las razones antes expuestas y al amparo del art. 24.1 de la Constitución , la respuesta ha de ser favorable a la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional competente por razón de la materia, sin que los defectos en la reclamación formulada en vía administrativa puedan, en estos casos, constituirse en impedimento para el acceso a la tutela judicial, sin que la calificación de los escritos de 21 y 30 de abril e 1987, dirigidos al Ayuntamiento de San Sebastián y al Centro de Atracción Turística, así como la calificación de recurso de reposición, de los de 11 de junio y 1 de julio, en lugar de denuncia de mora, que es lo que en pura técnica procedimental procedería, ni el hecho de que el recurso contencioso- administrativo haya sido planteado antes de cumplirse los plazos para que se produzca formalmente el silencio administrativo sean obstáculo insalvable a la luz del principio pro actione expuesto, máxime cuando en relación con la primera cuestión es perfectamente aplicable, por vía analógica, el art. 114.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y respecto de la segunda no puede olvidarse que dicho silencio no es propiamente un acto, sino una ficción legal que tiende a facilitar el acceso al proceso.

Desechada la inadmisibilidad alegada por la Administración demandada, admitida por la sentencia de instancia, se hace preciso entrar a resolver sobre el fondo del asunto y en este punto ha de señalarse, en primer lugar, que ninguna de las partes niega el hecho esencial de que, como consecuencia de la sesión de juegos artificiales llevada a cabo con motivo de la Semana Grande de San Sebastián, el día 14 de agosto de 1985, se produjo la explosión de una "japonesa" y como consecuencia de ello resultaran lesionadas gran número de personas, siendo atendidas en diversos centros hospitalarios, entre los que se encontraba la Residencia Sanitaria Nuestra Señora de Aránzazu, de la que era titular el INSALUD y así se reconoce expresamente en el hecho 11 del escrito de contestación formulada por la representación del Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián.

Igualmente ha de destacarse que ninguna de las partes demandadas en su escrito de conclusiones, que tiene por objeto la valoración de la prueba practicada, pone en cuestión que la atención sanitaria con motivo de los hechos reseñados se prestase a las personas incluidas en el listado aportado por la actora en período probatorio, ni tampoco que el importe de los servicios médicos prestados fuese el que se menciona en la citada documentación de 18.738.907 ptas., que se corresponde con la cantidad reclamada en el suplico del escrito de demanda, en consecuencia, acreditado el hecho causante del perjuicio, al admitir el mismo las partes en litigio, y acreditada la cuantía del perjuicio reclamado mediante la documentación aportada por el INSALUD en la que se relacionan las personas atendidas, el tipo de asistencia médica prestada en cada caso y el coste de los servicios, hemos de entender acreditado el cuantum del perjuicio causado con arreglo a las normas de carga de la prueba que se contienen en el art. 1.214 del CC , ya que, admitida la realidad del hecho causante, el resultado lesivo y el hecho de que la atención sanitaria fue prestada por el Centro Sanitario de que es titular la demandante, es evidente que los servicios prestados y el importe de los mismos sólo puede acreditarse mediante documentos de la naturaleza de los presentados por ésta, a los que en ningún momento se les ha puesto tacha de falsedad en cuanto a su contenido, siendo obvio que la justificación de los servicios prestados y la facturación de los mismos sólo puede ser efectuada por los responsables del Centro que los presta, como se hace en el caso de autos, mediante la oportuna documentación suscrita por quien es responsable de tal Centro y de su gestión administrativa y, por ende, de la facturación, siendo en consecuencia competente para emitir los documentos aportados, tal es el caso del director de Gestión del Hospital Nuestra Señora de Aránzazu que, con el visto bueno del director gerente del mismo, suscriben los documentos aportados en período probatorio, sin que pueda confundirse a los Órganos de Dirección y Gestión del Centro Sanitario que presta los servicios, con los representantes legales del organismo autónomo demandante y sin que por otra parte los demandados hayan ni tan siquiera intentado un mínimo de actividad probatoria encaminada a justificar la improcedencia de la cuantía reclamada o la no prestación de los servicios médicos cuyo importe se demanda.

Sentado lo anterior, ha de señalarse que para que pueda prosperar la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración es necesaria la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, circunstancias que hemos visto concurren en el caso de autos, así como que ese daño sea imputable a la Administración, imputación que puede ser tanto por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos como por riesgo, que puede proceder de un hecho o de un acto administrativo, sin referencia alguna a la idea de culpa, siempre que medie entre el hecho o acto determinante del daño y éste una relación de causalidad y la acción de responsabilidad se produzca dentro del plazo de un año. Sólo la existencia de fuerza mayor, concebida como evento imprevisible, externo y ajeno al servicio, probada por la Administración, exonera a ésta dándose las demás circunstancias. En definitiva, solo hace falta una actividad administrativa, por acción u omisión, un resultado dañino, y relación de causa o efecto entre aquella y éste.

En el caso que analizamos no concurre la circunstancia de fuerza mayor determinante del resultadolesivo, como lo demuestra el hecho de que tal circunstancia ni siquiera se alega de contrario.

La relación de causalidad entre la sesión de juegos de artificio, llevada a cabo con motivos de las fiestas de la Semana Grande y el resultado lesivo tampoco se niega por ninguna de las partes, lo que, unido a la realidad del daño, determina, en principio, la concurrencia de los requisitos exigidos para que pueda prosperar la acción de responsabilidad ejercitada, sin que pueda prosperar la tesis sostenida por el Ayuntamiento de San Sebastián, en su escrito de conclusiones, de que no nos hallamos ante un supuesto de funcionamiento normal o anormal de un servicio público, sino ante un supuesto de 836 contratación, en el que el contratante con la administración asume, personal y exclusivamente, los riesgos derivados de su actuación, pues de una parte, no se ha acreditado, ni tan siquiera se ha intentado acreditar, que en el contrato a que se refiere se incluyera cláusula alguna de tal naturaleza y, de otra parte, como tiene declarado este Tribunal en Sentencia, entre otras de 19 de mayo de 1987, la naturaleza netamente objetiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración, ajena por tanto a toda idea de culpabilidad, impide a la Administración, que actúa en la esfera de sus atribuciones para satisfacer un servicio público, desplazar la misma al contratista, mero ejecutor material, sin perjuicio de la acción de repetición de aquella contra éste.

Del mismo modo ha de rechazarse la tesis sostenida por la representación procesar del Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián, de que la reclamación sólo pueda efectuarse en el supuesto de que las personas atendidas por el INSALUD fuesen beneficiarías de la Seguridad Social, ya que no existe precepto alguno que impida la reclamación directa de los perjuicios causados a quien resulte responsable de los mismos, puesto que en definitiva el perjuicio económico se causa directamente al INSALUD por quien es responsable del daño físico causado, sin que sea exigible que el INSALUD reclame a los lesionados atendidos y esto al causante o responsable de las lesiones, por lo que la tesis del demandado sólo podría prosperar en el supuesto de que se acreditase que el INSALUD facturó a los particulares, pero no siendo así tal alegación ha de ser rechazada.

Finalmente hemos de referirnos a la tesis sostenida por el Ayuntamiento de San Sebastián de que el organizador de las fiestas de la Semana Grande, entre cuyos actos se incluía la sesión de fuegos artificiales en la que se produjo el resultado lesivo, fue el CAT, Organismo con personalidad jurídica propia separado del Ayuntamiento. A este respecto ha de señalarse que la citada Administración demandada, tal y como ya se dice en sentencia de esta Sala de 18 de octubre de 1993, contrariamente a lo dispuesto concordadamente por los arts. 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 38.2 de la Ley de esta Jurisdicción , guardó silencio respecto de la reclamación formulada en vía administrativa y pese a ello no se recata en alegar que el organizador fue la Fundación Pública del Servicio Municipal "Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián" en lo que la propia Administración municipal demandada ostenta una posición preponderante, como lo demuestra el hecho de que no sólo crea la fundación, sino que la dota de su patrimonio, contribuye a su financiación mediante aportaciones establecidas en el presupuesto ordinario municipal, se integra en su junta rectora por la presencia en la misma del alcalde y ocho concejales, ostentando el primero igualmente la presidencia de la fundación, así como mediante la integración del secretario e interventor municipales que a su vez desempeñan la condición de secretario e interventor de la Fundación Pública Municipal. No es legítimo, afirma la sentencia citada, dar la callada por respuesta para reservar la alegación de falta de legitimación pasiva a la vía jurisdiccional, de manera que el silencio administrativo sólo puede interpretarse como desestimación de la pretensión de fondo formulada en su día en relación con los perjuicios causados por la explosión ocurrida durante la sesión de fuegos artificiales, lo que obliga a desestimar la alegación que se formula por el Ayuntamiento. Cuestión íntimamente relacionada con la que acabamos de exponer, es la supuesta responsabilidad del tercero que contrató con la Administración demandada y la naturaleza de la responsabilidad de los demandados como mancomunada o solidaria. Es doctrina unánime, desde la Sentencia de 5 de noviembre de 1974, la aceptación de un vínculo de solidaridad entre los distintos responsables del perjuicio causado, incluso en los supuestos en que uno de los hipotéticos coautores sea un tercero ajeno a la Administración, como único medio para dar satisfacción a las exigencias propias del principio, básico en la materia, de la garantía de la víctima, que, de otro modo, correría el riesgo de quedar burlado, razón por la que no existe inconveniente para que se ejercite la acción sólo contra la Administración, sin perjuicio de que ésta pueda repetir contra los terceros, de tal manera que la vis atractiva del proceso civil sólo se produce cuando se ejercita acumulativamente la acción de responsabilidad contra la Administración y los terceros intervinientes, pero sin que esto, como queda dicho, resulte necesario por las razones antes dichas.

Es doctrina legal constante que la Administración ha de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación, en período de ejecución de sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses se calcularán sobre la cantidad de 18.738.907 ptas., principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo de interés legal del dinero determinadoconforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado , o, en su defecto, el interés básico del Banco de España), el devengo de intereses reproduce desde el día de la presentación de las correspondientes reclamaciones en vía administrativa hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de lo cual seguirán devengándose hasta su completo pago al citado interés legal más dos puntos de conformidad con lo dispuesto en el art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

No se aprecia la concurrencia de los requisitos previstos en el art. 132.1 de la Ley de la Jurisdicción para hacer un especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos citados y los arts. 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción anterior a la Ley 10/1992 .

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Sr. Jiménez Padrón, en representación del INSALUD, contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo contencioso-administrativo, defecha 21 de diciembre de 1990, dictada en recurso núm.

1.062/1987 , en lo que se refiere a la no concurrencia de la causa de inadmisibilidad por falta de jurisdicción, que revocamos por estimar ser contraría a Derecho y que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los actos presuntos del Ayuntamiento de San Sebastián y el Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián por lo que se desestimaba la petición de indemnización de daños y perjuicios formulada, condenando a la demandada, Ayuntamiento de San Sebastián y Centro de Atracción y Turismo de San Sebastián, solidariamente, al abono al INSALUD de la cantidad de 18.738.907 ptas. (dieciocho millones setecientas treinta y ocho mil novecientas siete pesetas) más los intereses legales que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento quinto, anulando los actos denegatorios presuntos del Ayuntamiento de San Sebastián y del Centro de Atracción y Turismo objeto de recurso sin hacer expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente José Manuel Sieira Míguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que, como Secretario, certifico.