STS, 6 de Marzo de 1995
| Ponente | JUAN GARCIA RAMOS ITURRALDE |
| ECLI | ES:TS:1995:9372 |
| Fecha de Resolución | 6 de Marzo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.088.-Sentencia de 6 de marzo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.
PROCEDIMIENTO: Casación.
MATERIA: Licencias. Condicionamiento. Plazo. Incumplimiento. Caducidad. Cultivos marinos.
NORMAS APLICADAS: Ley 59/1969; Ley 23/1984 .
DOCTRINA: No se está ante la puesta en explotación de un establecimiento marisquero, sino ante
la ampliación y construcción de un espigón, por lo que la caducidad de la autorización deriva del
incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de la concesión de la autorización, y
concretamente en el transcurso del plazo.
En la villa de Madrid, a seis de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres al final anotados, el recurso de casación interpuesto por la Sociedad «Mariscos y Pescados del Pas, S. A.», y, por sustitución procesal, «Acuicultura del Cantábrico, S.
L.», representadas por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida la Diputación Regional de Cantabria, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; y estando promovido, contra la Sentencia dictada en 31 de julio de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso sobre caducidad de autorización para construcción de un espigón y ampliación de cultivos marinos.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallo: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Mariscos y Pescados, S.
A.", contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, de fecha 17 de agosto de 1988, desesti-matorio del recurso de reposición a su vez interpuesto contra el Acuerdo del mismo órgano de 24 de febrero de 1988, por el que se deniega la prórroga solicitada por dicha empresa, y se da por caducada la autorización de construcción del espigón, para cierre de marisma en la Ría de Mogro o del Pas, término municipal de Miengo, distrito marítimo de Requejada. Sin costas.»
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la parte demandada y elevados los autos y expediente administrativo a este Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció el recurso por sus trámites legales.
Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 22 de febrero de 1995, encuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
El Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria autorizó, con fecha 17 de julio de 1986, a la sociedad recurrente para la construcción de un dique escollera en la desembocadura del río Pas. Posteriormente, en 29 de agosto siguiente, la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la citada Diputación, y en ejecución del indicado acuerdo del Consejo de Gobierno, dictó una Orden autorizando el expresado espigón en relleno de escollera para cierre de marisma, así como la ampliación de las instalaciones de cultivos marinos en la referida ría de Mogro o del Pas. Entre las condiciones impuestas figuraba la de que las obras en cuestión debían realizarse en un determinado plazo, al que posteriormente se hará referencia. Solicitada una ampliación de dicho plazo, fue concedida pero no una segunda ampliación. El acto administrativo impugnado en este proceso, de fecha 17 de agosto de 1988, es el que desestimó el recurso de reposición planteado contra la denegación de la segunda ampliación y declaración de caducidad de la autorización para la construcción del espigón litigioso. La sentencia objeto del presente recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo de que se trata.
Para la resolución de las cuestiones planteadas en esta casación, interesa indicar como antecedentes que la condición relativa al plazo para la construcción del espigón de referencia señaló lo siguiente: «Las obras de instalación deberán dar comienzo en el plazo de tres meses a partir de la fecha de su publicación y deberán quedar finalizadas en el plazo máximo de un año.» Y otra de las condiciones, la 8.ª determinó que «esta autorización caducará previa formación de expediente al efecto y sin derecho a indemnización alguna, en los casos previstos en el art. 5.° de la Ley 23/1984 , y en la norma 28 de la Orden ministerial de 25 de marzo de 1970 , por incumplimiento de cualquiera de las disposiciones vigentes o de aquéllas que en su día puedan dictarse sobre la materia, así como por incumplimiento de cualquiera de las condiciones comprendidas en esta resolución». Interesa asimismo indicar que la sentencia recurrida pone de relieve que llegado el último día del plazo de tres meses para iniciar las obras, la empresa interesada solicitó una prórroga, a la que se aludió en el fundamento anterior, por no haber comenzado las obras por falta de licencia municipal, solicitud a la que sé atendió, prorrogándose en un mes el inicio de las obras así como la fecha de finalización. Llegado el día último del plazo, dice la sentencia recurrida que «lo único que se había hecho era verter unas piedras en una longitud de 40 metros, aproximadamente, con lo que ha recrecido la corona del espigón, según afirma el Servicio de Actividades Pesqueras tras la visita realizada a la escollera el 18 de noviembre de 1987». Expresa también la Sala de instancia que transcurrido ya el plazo ampliado para terminar las obras, la empresa interesada «presentó escrito solicitando nueva prórroga, con el argumento de que una acción interdictal había logrado paralizar aquéllas. La negativa a otorgar la prórroga determinada la declaración de caducidad que acuerda el Consejo de Gobierno, precisamente por haberse sobrepasado el transcurso del plazo máximo concedido».
El 1.° motivo de casación denuncia la infracción del art. 3.° de la Ley 23/1984, de 25 de junio , sobre cultivos marinos, en relación con el art. 4°, a), 5°, e) y disposición transitoria de la misma Ley , y en relación asimismo con las normas 15 y 28 de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 , que establece las condiciones para la instalación, explotación y funcionamiento de los establecimientos definidos en el núm. 2 de la Ley 59/1969, de 30 de junio , de ordenación marisquera y jurisprudencia aplicable. Concretamente, la parte recurrente en casación señala que se ha infringido en el supuesto enjuiciado la norma 15 de la antes indicada Orden del Ministerio de Comercio ya que dicha norma expresa que el establecimiento marisquero deberá estar totalmente terminado y puesto en explotación en un tiempo máximo de dos años a contar desde la fecha de concesión, siendo así que en el supuesto que nos ocupa se concedió el plazo de un año para realizar las obras del espigón. También alega la parte recurrente que conforme a la norma expresada, el aludido plazo de dos años puede ser ampliado a seis meses o un año cuando por causas no imputables al concesionario y debidamente justificadas no hayan podido llevarse a cabo las obras de instalación y puesta en servicio del establecimiento. Asimismo se alega que a tenor de la norma 28 de la antes referida Orden ministerial, las concesiones y autorizaciones caducarán, entre otros supuestos, cuando transcurridos los dos años desde la fecha de concesión o superadas las prórrogas concedidas, el establecimiento no haya sido puesto en explotación.
No pueden ser acogidas las alegaciones que han quedado indicadas en el fundamento anterior si se tiene presente que si bien en la condición 8.ª, que quedó transcrita en el fundamento segundo, de la Orden de 29 de agosto de 1986, de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria, al concretar las causas de caducidad de la autorización por la misma otorgada, alude a la norma 28 de la Orden ministerial de 25 de marzo de 1970 , también en dicha condición 8.ª, en su inciso final, se expresa como causa de caducidad el «incumplimiento de las condiciones comprendidas en esta resolución». Y en la primera de estas condiciones, también anteriormente señalada, se fijó el plazomáximo de un año para la realización de las obras del espigón. Preciso es no perder de vista que la empresa recurrente aceptó el expresado particular de la condición 1.ª pues no solamente no impugnó dicho particular referido al plazo de realización de las obras, sino que posteriormente solicitó en 2 ocasiones su ampliación sin cuestionar la duración del plazo originariamente fijada. Por otro lado, interesa tener presente que la autorización concedida a la empresa recurrente para la realización de las obras del espigón, se refería a unas instalaciones de cultivos marinos ya existentes, cuya ampliación también comprendía la expresada autorización. Por ello, no se está propiamente en el supuesto enjuiciado ante la puesta en explotación de un establecimiento marisquero, que es lo contemplado por la norma 15 de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 , sino ante unas obras en un espigón situado en un establecimiento ya en explotación y ante una ampliación de ésta. Esta circunstancia que se acaba de resaltar, sin duda, justifica que se señalara el plazo de un año para la realización de las obras litigiosas, sin tener en cuenta, por tanto, ni el plazo de dos años ni los de prórroga fijados por la repetida norma 15. La actitud de la empresa interesada, que, como se ha dicho, aceptó el mencionado plazo de un año, puede tener su explicación en la circunstancia que antes se ha puesto de manifiesto.
Al argumentar la parte recurrente en apoyo del motivo de casación que se viene examinando, también indica que la norma 15 de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 , autoriza a ampliar el antes aludido plazo de dos años para la puesta en explotación de un establecimiento marisquero cuando, como antes ya quedó indicado, «por causas no imputables al concesionario y debidamente justificadas no hayan podido llevarse a cabo las obras de instalación y puesta en servicio del establecimiento». Sostiene la empresa interesada que en el supuesto de que se trata hay que apreciar la existencia de las aludidas causas dados los conflictos vecinales y la interposición de un interdicto que impidieron cumplir los plazos de ejecución de la obra litigiosa. La sentencia recurrida recoge en uno de sus fundamentos que los vecinos del lugar interpusieron la indicada acción interdictal que ocasionó la suspensión de las obras. Ahora bien, en el presente caso no puede perderse de vista que, como la sentencia referida también recoge en sus fundamentos, la empresa interesada solicitó la segunda prórroga del plazo en cuestión cuando ya éste había vencido, circunstancia ésta que ya se indicó en los antecedentes que quedaron antes expresados. No se está, por tanto, en el supuesto que se enjuicia ante una solicitud de prórroga del plazo de referencia por entenderse que, por causas no imputables a la empresa recurrente, las obras litigiosas no iban a poder terminarse dentro del indicado plazo, sino ante una petición de ampliación del plazo cuando éste ya había vencido. Preciso es recordar que la mencionada empresa, como también se destacó en los antecedentes referidos, solicitó y obtuvo una primera ampliación del tan aludido plazo cuando éste todavía no había transcurrido. Habida cuenta de la circunstancia expresada hay que entender que la empresa recurrente incumplió la condición, aludida en anteriores fundamentos, relativa al plazo de ejecución de la obra.
Asimismo en el motivo de casación sobre el que se viene razonando se alega que, conforme a la norma 15, en relación con la 28, de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 , debió haberse instruido el correspondiente expediente para declarar la caducidad de la autorización litigiosa. En relación con este extremo la sentencia recurrida dice que «el expediente necesario al efecto viene, en realidad constituido por la petición de la empresa (se refiere a la solicitud de la segunda prórroga), sus alegaciones respecto a la paralización de obras, el Informe del Servicio de Actividades pesqueras y la decisión final del Consejo de Gobierno: Expediente lacónico, si se quiere, pero suficiente». Este Tribunal entiende que la Sala de instancia ha argumentado con acierto al razonar de la forma que ha quedado indicada, pues si el expediente al que las normas antes indicadas se refieren, y asimismo previsto en la condición 8.º del acto administrativo por el que se otorgó la autorización cuestionada, tiene por finalidad oír a la parte interesada y aportar los datos necesarios antes de pronunciarse sobre la procedencia de la declaración de caducidad, en el presente caso se cumplió la expresada finalidad con las actuaciones a las que se refiere el razonamiento, antes expresado, del Tribunal de instancia.
El 2.º motivo de casación denuncia la infracción del art. 126, en relación con el 127 y concordantes de la Ley del Patrimonio del Estado , en relación con el art. 9.°3 de la Constitución y jurisprudencia aplicable. Dice la parte interesada que la Administración otorgó en su día una auténtica concesión a la recurrente, cuyo condicionado debe respetar, y que tenía un verdadero derecho a ser mantenida en su posición jurídica, acordando la prórroga solicitada, cuya denegación es un acto arbitrario que es objeto de expresa interdicción en el art. 9.°3 de la Constitución . Tal arbitrariedad, dice la expresada recurrente, «cabe deducirla de la ignorancia por parte de la administración de las causas más que justificadas que motivaron la paralización de las obras y, lo que es más grave, de la absoluta falta de motivación que sostenga las resoluciones recurridas». En relación con las alegaciones que se acaban de indicar, ya se ha razonado en los fundamentos anteriores sobre la procedencia de la denegación de la prórroga de que se trata. A lo expuesto en dichos fundamentos interesa añadir que el criterio de la extinción de las autorizaciones o concesiones a las que se refiere la Ley 23/1984 , de cultivos marinos, por vencimiento del plazo, o de las prórrogas de puesta en explotación del establecimiento, aparece recogido enel art. 5.°, d) de dicha Ley y apartados a) y b) de la norma 28 de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 . Aunque en el caso presente no ese está, propiamente, como ya quedó dicho anteriormente, ante la puesta en explotación de un establecimiento marisquero, sino ante su ampliación y construcción de un espigón, la caducidad de la autorización litigiosa derivada del incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto del otorgamiento de la expresada autorización, y, concretamente, del transcurso del plazo concedido para la realización de las obras litigiosas, es congruente con el criterio legal de los preceptos referidos de la Ley 23/1984 y Orden ministerial de 25 de marzo de 1970 . Y por lo que respecta a la aludida falta de motivación de los actos impugnados, del contenido del acto administrativo originario resulta que la denegación de prórroga de que se trata se hace derivar de la siguiente afirmación que el mismo contiene: «Transcurrido el plazo máximo concedido para finalizar las obras y no habiéndose llevado a cabo.» Y el acto que desestimo el recurso de reposición contiene cuatro fundamentos de Derecho en los que, aparte de 1.089 otros extremos, se razona sobre el tan aludido plazo de ejecución del espigón y sobre las obras que hizo la empresa recurrente. No puede, por tanto, estimarse el motivo de casación que acaba de ser analizado.
El 3.º y último de los motivos de casación entiende infringidos los arts. 40, 43, 67 y siguientes y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con la norma 28 de la Orden del Ministerio de Comercio de 25 de marzo de 1970 y con los arts. 24 y 103 de la Constitución. Se denuncia en este motivo que en el supuesto que nos ocupa no se incoó el oportuno expediente para declarar la caducidad de la autorización de que se trata. Ahora bien, como al examinar el 1 motivo de casación ya se ha enjuiciado la cuestión que en este 3° motivo se plantea, es suficiente con remitirnos a lo antes razonado, sin que tampoco, por tanto, este último motivo pueda ser estimado.
Por imperativo del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción , las costas deben ser impuestas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de «Mariscos y Pescados del Pas, S. A.», y, por sustitución procesal, por «Acuicultura del Cantábrico, S. L.», contra la Sentencia, de fecha 31 de julio de 1992, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Juan García Ramos Iturralde. Mariano Baena del Alcázar. Jorge Rodríguez Zapata Pérez. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.
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