STS, 30 de Enero de 1995
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:1995:9307 |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 400.-Sentencia de 30 de enero de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Sanción. Horario de espectáculos. Principio de legalidad.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 2816/1982. de 27 de septiembre ; art. 25.1 de la Constitución .
DOCTRINA: Ratera la 182/1995.
En la villa de. Madrid, a treinta de enero de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 6.894/1991, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, contra la Sentencia dictada el 11 de abril de 1991 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 666/1990 , sobre sanción de 25.000 ptas al titular del establecimiento denominado Disco-Pub "Los Kikes", sito en la localidad de Villa del Prado, carretera del Hospital de Villa del Prado, s/n, por encontrarse abierto al público a las 4,30 horas del día 7 de mayo de dicho año, habiendo incurrido en la infracción prevista en el núm. 35 del art. 81 del Reglamento Genera! de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto . Habiendo comparecido como parte apelada la Abogada doña María Elvira Marcos Palma, en representación y defensa de la entidad mercantil "K. de K., S. A.».
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "K. de K., S. A." titular del establecimiento Disco Pub "Los Kikes" en Villa del 400 Prado contra resolución de la Delegación del Gobierno de 4 de julio de 1989 y contra la desestimación del recurso de alzada por la Subsecretaría del Ministerio del Interior, en 5 de abril de 1990, imponiendo multa de 25.000 ptas por infracción al horario de cierre, por no ser acto ajustado a Derecho, que anulamos y dejamos sin efecto, sin costas.»
Notificada la anterior sentencia por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual se admite en ambos efectos por providencia de 7 de mayo de 1991, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, personada y mantenida la apelación por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo cumplimenta el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su Derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativosimpugnados por ser conformes con el Ordenamiento jurídico.
Continuado el trámite por la representación procesal de la entidad mercantil "K. de K., S. A.», lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su Derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia confirmando la recurrida por la Administración del Estado y en la que se declare la desestimación del recurso de apelación interpuesto, imponiendo las costas a la Administración del Estado por su manifiesta temeridad.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 26 de enero de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
La resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, de 4 de julio de 1989, impuso una sanción de 25.000 pesetas al titular del establecimiento denominado Disco-Pub "Los Kikes", sito en la localidad de Villa del Prado, carretera del Hospital de Villa del Prado, s/n, por encontrarse abierto al público a las 4,30 horas del día 7 de mayo de dicho año, habiendo incurrido en la infracción prevista en el núm. 35 del art. 81 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto . La Dirección General de Política Interior, en el ejercicio de facultades delegadas, acordó en 5 de abril de 1990 desestimar el recurso de alzada promovido contra la anterior resolución. La entidad mercantil "K. de K., S. A.», interpuso frente a los expresados actos recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid mediante Sentencia dictada el 11 de abril de 1991 , que anuló los actos impugnados por entender que el art. 81.35 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos de 1982 carece de la previa y suficiente cobertura legal. El Sr. Abogado del Estado ha deducido contra dicha sentencia el presente recurso de apelación.
La representación procesal de la entidad "K. de K., S. A.», entiende en su escrito de alegaciones que no procede la admisión del recurso de apelación, al ser la cuantía del proceso la de 25.000 ptas., no alcanzando, por tanto, el mínimo de 500.000 pesetas establecido en el art. 94.1, a) en relación con el art. 10.1, a) de la Ley de la Jurisdicción (en su redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 de abril ). Debemos rechazar esta causa de inadmisibilidad del recurso, ya que el citado art. 94.1, a), exceptuaba de la apelación los asuntos comprendidos en el apartado a) del art. 10 cuya cuantía no exceda de 500.000 pesetas y este último precepto alude a "los actos no susceptibles de recurso administrativo ordinario de los Órganos de la Administración Pública cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional», mientras que en el presente supuesto la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid que impuso la sanción objeto del proceso era susceptible del recurso administrativo ordinario de alzada, que fue interpuesto por la entidad interesada y desestimado por resolución de la Dirección General de Política Interior de 5 de abril de 1990, lo que la excluye del caso previsto en el citado art. 10.1, a) y, en consecuencia, determina la pertinencia de admitir el recurso de apelación promovido por el Sr. Abogado del Estado.
Entrando pues en el examen de la cuestión de fondo planteada, el fundamento del recurso de apelación consiste en mantener que el criterio de la sentencia impugnada no resulta conforme con la doctrina establecida por la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1991 , pronunciada en recurso extraordinario de revisión, según la cual la infracción consistente en el incumplimiento del horario de cierre de espectáculos públicos, tipificada en el art. 81.35 del Reglamento de 27 de agosto de 1982, así como la sanción que se impuso en aplicación de dicho Texto reglamentario, tienen suficiente cobertura legal, porque el Reglamento es una normativa actualizada de las disposiciones dispersas anteriores, como son el Reglamento de 3 de mayo de 1935 y, en cuanto al horario de espectáculos, la Orden de 23 de noviembre de 1977, teniendo asimismo la aludida normativa su cobertura legal en el art. 2° (apartados e.i.) de la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 . Sin embargo, frente a estas alegaciones hemos de tomar en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993, de 25 de octubre, dictada en el recurso de amparo núm. 2.286/1990 , corroborando anterior criterio de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (cfr. Sentencia de 14 de febrero de 1990 ), que fue modificado precisamente por la Sentencia de 10 de julio de 1991 (invocada por el Abogado del Estado apelante), ha decidido que las previsiones del Reglamento de 1982, referidas a las infracciones y sanciones en materia de incumplimiento de horarios no se encuentran amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal, por lo que anula las resoluciones administrativas que impusieron al recurrente en amparo una sanción por incumplimiento del horario de cierre de espectáculos (aplicando el art. 81.35 de citado Reglamento de1982). El Tribunal Constitucional ha reiterado su pronunciamiento en las Sentencias 333/1993; de 15 de noviembre, 253/1994, de 19 de septiembre, y 323/1994, de 1 de diciembre, entre otras. El art. 7-92 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que "los derechos enunciados en el art. 53.2 de la Constitución se reconocerán, en todo caso, de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado, sin que las resoluciones judiciales puedan restringir, menoscabar o inaplicar dicho contenido». Entre los derechos comprendidos en el art. 53.2 de la Constitución se encuentra el de no ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, Derecho establecido en el art. 25.1 de la Ley Fundamental que se traduce en la aplicación del principio de reserva de Ley en materia de infracciones y sanciones administrativas, lo que conduce al enjuiciamiento de la cuestión planteada en el presente recurso de apelación apartándonos de los razonamientos expresados en la Sentencia de esta Sala Tercera de 10 de julio de 1991, utilizados también en otras posteriores, y otorgando al Derecho reconocido por el art. 25.1 de la Constitución su contenido constitucionalmente declarado.
El art. 25.1 de la Constitución , al exigir que las infracciones y sanciones administrativas se apliquen "según la legislación vigente», establece el principio de reserva de Ley en la materia. Ello significa que la Tipificación de las infracciones administrativas y la fijación de las sanciones correspondientes deben encontrarse reguladas por norma con rango de Ley, sin que, a partir de la entrada en vigor de la Constitución, los reglamentos tengan potestad normativa para crear nuevas infracciones, determinar nuevas sanciones o alterar las existentes con anterioridad, salvo que exista una norma de rango legal que delimite o configure, con la suficiente precisión, el contenido y alcance de tales infracciones y sanciones, si bien es posible admitir que los preceptos reglamentarios se limiten a aplicar un sistema preestablecido de infracciones y sanciones administrativas al objeto particular de su propia regulación.
A la vista de estas consideraciones generales, que integran el fundamento 400 de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia, ha de afirmarse que la infracción prevista en el art. 81.35 del Reglamento de 27 de agosto de 1982, no encuentra cobertura legal en el apartado e) del art. 2° de la Ley de Orden Público, de 30 de julio de 1959 , que se contrae a declarar actos contrarios al orden público la celebración de espectáculos públicos "que produzcan desórdenes o violencias», circunstancias estas que no cabe atribuir al hecho del cierre de un establecimiento destinado a bar o discoteca después de la hora fijada como límite para ello por la Administración. Tampoco la referida infracción puede ampararse en el apartado i) del citado art. 2.a de la Ley de Orden Público , que califica genéricamente como actos contrarios al orden público los que, de cualquier otro modo no previsto anteriormente, "alterasen la paz pública o la convivencia social». Para que un concepto jurídico indeterminado, como son los de "paz pública» o "convivencia social», pueda permitir la Tipificación de una infracción administrativa en virtud de una norma reglamentaria, sería preciso que los hechos constitutivos de la infracción en cuestión estuviesen, de un modo razonable y objetivo, comprendidos en aquellos conceptos. Desde esta perspectiva es preciso afirmar que una interpretación lógica de dichos conceptos jurídicos indeterminados no permite incluir en ellos las infracciones que se produzcan respecto al horario de cierre de los espectáculos públicos, en cuanto se pudiese mantener que dichas infracciones alteran la tranquilidad pública, pues éste es un concepto notablemente más específico y diferente en su significación de los de "paz pública» y "convivencia social». En consecuencia, el art. 2. fi de la Ley de Orden Público (hoy derogada por la Ley Orgánica 1/1992 ) no permite mantener que en los distintos apartados que contiene estuviese prevista, tipificada y sancionada la conducta consistente en el incumplimiento del horario de cierre de los espectáculos públicos, con la imprescindible precisión para autorizar su concreción como infracción administrativa por una norma reglamentaria.
El art. 81.35 del Reglamento de Espectáculos Públicos de 1982 , tampoco encuentra cobertura legal en el art. 20 de la Orden del Ministerio de la Gobernación de 3 de mayo de 1935, reguladora del anterior Reglamento de Espectáculos . El Reglamento de 27 de agosto de 1982, es un Texto que ha revisado y actualizado la normativa vigente en la materia hasta su promulgación, sustituyendo totalmente al Reglamento de 3 de mayo de 1935, al que deroga expresamente ( disposición derogatoria del Real Decreto 2816/1982 , que aprobó el nuevo Reglamento), por lo que no es posible estimar que se trata de una simple particularización de previsiones genéricas anteriores a la' Constitución. El precepto cuestionado constituye una reproducción del contenido de la regulación reglamentaria preconstitucional, no una particularización o aplicación singularizada de la misma a un caso concreto, de la misma manera que el Reglamento de 1982 establece una normativa general, cuyo objeto es sustituir en bloque la anterior regulación de la materia, no particularizarla a supuestos específicos. En su virtud, el art. 81.35 del Reglamento de Espectáculos Públicos de 1982 , no puede amparar su legalidad en el Reglamento de 3 de mayo de 1935, norma de carácter preconstitucional a la cual deroga y sustituye completamente, no pudiendo afirmarse que se limita a verificar una aplicación de sus preceptos a un caso particular. Menos aún cabe acudir para hallar cobertura legal al art. 81.35 citado a lo dispuesto en el art. 8. fi de la Orden del Ministerio del Interior de 23 de noviembre de 1977 , sobre horario de espectáculos y establecimientos públicos, ya que el mencionado precepto remite ala Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 para sancionar las infracciones a lo dispuesto en la aludida Orden ministerial y la normativa de la Ley de Orden Público, como hemos razonado, no permite amparar la sanción administrativa impuesta por la infracción del horario de cierre de los establecimientos dedicados a bar o discoteca.
Los razonamientos antes expresados determinan la conclusión de que el art. 81.35 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto , carece de la cobertura legal exigida por el art. 25.1 de la Constitución , por lo que la resolución sancionadora de la Delegación del Gobierno en Madrid, objeto de la presente litis, que se fundó en la aplicación del señalado precepto, así como el acuerdo de la Dirección General de Política Interior que la confirmó en alzada, son nulos en cuanto vulneran el Principio constitucional de legalidad, como declaró la sentencia impugnada, que procede confirmar, desestimando el recurso de apelación del Sr. Abogado del Estado, y sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias expresadas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por la entidad mercantil "K. de K., S. A.», debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia dictada el 11 de abril de 1991, por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 666/1990 , sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a Derecho; sin efectuar una especial imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José María Sánchez Andrade y Sal. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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