STS, 3 de Abril de 1995
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1995:8862 |
| Fecha de Resolución | 3 de Abril de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.577.-Sentencia de 3 de abril de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo Texto refundido de 1976. Reglamento de 1.577 Servicios de las Corporaciones Locales .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15 de abril de 1992,19 de julio y 5 de diciembre de
1994.
DOCTRINA: No resulta posible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual,
puesto que cualquiera que sea el contenido de los convenios urbanísticos o pactos de otra
naturaleza a que un Ayuntamiento haya llegado con los administrados, las potestades urbanísticas
municipales han de ejercerse con la finalidad de lograr la más adecuada ordenación urbana posible.
En la villa de Madrid, a tres de abril de mil novecientos noventa y cinco.
La Sección Quinta de la Sala Tercera de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados anotados al final.
El recurso de apelación interpuesto por la entidad "Fimir, S. A.», representada por el Procurador don José Pedro Vila Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 24 de enero de 1991 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en recurso sobre licencia de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso 1.643/1988, promovido por la entidad "Fimir, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 24 de enero de 1991, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Desestimamos los recursos contencioso-administrativo acumulados, núms.
1.643/1988 y 309/1989, interpuestos por el Procurador don Javier Roldan García, en nombre de "Fimir, S.A." contra la presunta desestimación de los recursos de reposición deducidos contra el acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de 30 de septiembre de 1987, y el de su Comisión de Gobierno de 30 de diciembre siguiente, sin hacer expresa imposición de costas».
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Son objeto de este recurso los siguientes actos: a) De la Alcaldía del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de 30 de septiembre de 1987, por el que se comunicó a la actora la improcedencia de estimar concedida por silencio la licencia solicitada el 9 de junio anterior, contra el que se interpuso recurso de reposición el 1 de diciembre siguiente, cuya presunta desestimación también se recurre. (Recurso 1.643/1988); b) la presente desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de 30 de diciembre de 1987, que denegó expresamente la solicitada licencia para remodelación de fachada del edificio sito en el recinto del denominado Mercado del Lunes, por entender que la construcción se ubica en Suelo Urbanizable Programado y en terrenos considerados como Sistema General (equipamiento comunitario) para centros al servicio de toda la población que el Plan General de Ordenación Urbana prevé obtener en el primer período del Programa de Actuación, 1984-1988 teniendo asignado un uso global de carácter dotacional (Recurso 309/ 1989). Segundo: En los recursos de reposición se solicitó la anulación de los actos impugnados, y en el referente a la denegación expresa de la licencia, se pidió además la declaración de conformidad a Derecho de las obras realizadas, tanto por obedecer a una orden de ejecución del propio Ayuntamiento, como por estar amparadas por licencia obtenida mediante silencio administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades exigibles al Ayuntamiento cuya reserva se indicó expresamente. En el Suplico de la demanda se pretende, aparte de la anulación de los actos recurridos, que se entienda concedida la licencia y ajustadas a Derecho las obras realizadas y, con carácter subsidiario, que se ordene la apertura de procedimiento de lesividad con la correspondiente indemnización que, en el escrito de conclusiones, cifra en 1.317.323.272 ptas. Tercero: La licencia para remodelación de fachada, cuya denegación constituye el objeto de este recurso, afecta a la edificación resultante de la segregación de la finca registral núm. 22.504 instrumentada en escritura pública otorgada el 3 de julio de 1982, pues parte de la finca matriz se permutó por otras del Ayuntamiento demandado en Convenio ratificado por el Pleno el 29 de noviembre de 1985, y posteriormente, protocolizado. El acuerdo de permuta tuvo por finalidad la apertura y ejecución de la calle 294 cuyo trazado coincidía con parte de la edificación ubicada en la expresada finca, a los efectos de este litigio conviene citar dos de las estipulaciones acoradas por la actora y el demandado en el contrato de permuta, a saber: a) Cláusula cuarta, a cuyo tenor serían a cargo de "Fimir, S. A.» las obras de cerramiento de los dos inmuebles de su propiedad previa la obtención de la licencia municipal de construcción, pues, abierta la nueva calle, lindarían con la vía pública, b) Cláusula quinta, según la cual, la actora se obligó a presentar proyecto de remodelación del inmueble de su propiedad, resto del inicial demolido en parte para la apertura de la vial, y a construir en todo su perímetro, excepto en el recayente a la fachada Oeste, una acera de 2,50 metros de ancho, al objeto de que el inmueble tuviera acceso peatonal, luces y vistas sobre la misma. El 20 de febrero de 1987, la Comisión Municipal Permanente, concedió licencia de obras menores para colocar pavimentos de acera con bordillo en una superficie de 437 metros cuadrados y construir una valla provisional de fábrica de ladrillos en la mentada calle. El 24 de abril de 1988 se solicitó licencia para la apertura de la calle 294. El 6 de agosto de 1985, se pidió licencia para remodelación interior del local, consistente en su división mediante tabiques, apreciándose por el demandado las siguientes deficiencias: a) Falta de plano de emplazamiento y croquis acotado del estado actual de la planta y de la reforma, b) falta de licencia de actividad, indicando a la peticionaria que la liquidación provisional de la tasa, por importe de 42.966 ptas., aprobada el 10 de agosto siguiente, se hallaba disponible para su abono. El 10 de septiembre de dicho año se le notificó tales omisiones. Cuarto: Las obras realizadas por la actora no merecen la consideración de obra menor, habida cuenta de sus concretas características y entidad propia con inclusión, en el correspondiente Proyecto, de elementos estructurales como se deduce, sin lugar a dudas, de, su contenido en relación con el Informe del Arquitecto Municipal emitido el 19 de enero de 1990. Tampoco responden como se pretende, al cumplimiento de una orden de ejecución, basada en los arts. 10 y 11 del Reglamento de Disciplina Urbanística porque, como se expresará, son contrarias a las previsiones del Planeamiento vigente. De dichas consideraciones se deduce que, el decreto de la alcaldía impugnada, no contraría la normativa aplicable en materia de concesión de licencias, pues, al no tratarse de obra menor, no cabe apreciar su otorgamiento por silencio una vez transcurrido un mes desde su petición. Conviene precisar que la disparidad de peticiones apreciable entre las formuladas en vía administrativa y al formalizar las demandas, impide a esta Sala el conocimiento y resolución de las que, previamente, no fueron sometidas a la consideración de la Administración demandada que, en consecuencia, no pudo pronunciarse sobre las mismas. En tal sentido, las peticiones referentes a la orden de apertura de procedimiento de lesividad y a la indemnización en cantidad concretada en el escrito de conclusiones. Tales pedimentos, aun siendo improcedentes, según se razonará, no pueden ser objeto de este litigio al haberlos sustraído al previo conocimiento de la demanda. Quinto: El convenio de permuta, suscrito por las partes, aprobado por el Pleno y elevado a escritura pública, no ampara, sin más, la procedencia de la licencia cuya denegación secontempla, porque, de su texto, no cabe extraer la autorización de un concreto uso, ni a tal conclusión puede llegarse por el anterior otorgamiento de otras licencias con la finalidad de lograr su cumplimiento. A ello, nada empece que 1.577 el otorgamiento de aquellas, para apertura de la calle, para colocación de pavimento y acera o para remodelación interior de local, y la denegación de la solicitada para remodelación de la fachada, con vistas a un concreto uso, se hayan producido bajo la vigilancia de un mismo instrumento de planeamiento, a saber: El Plan General de Ordenación Urbana, de 17 de noviembre de 1984, según éste, el edificio se ubica en suelo urbanizable programado y, aunque de hecho acreciera la consideración de urbano por contar con los correspondientes servicios y hallarse en un ámbito de edificación consolidada, lo que haría aplicables las Ordenanzas ZU-CP y ZU-A, la consideración del terreno como sistema general destinado a equipamiento comunitario y, por ende, susceptible de uso dotacional público, obsta a la concesión de la pretendida licencia cuya petición se enlaza con un concreto uso no autorizado por el Plan. Sexto: Dada la entidad de las obras realizadas, cuyo presupuesto ascendió a 4.972.062 ptas., no es aplicable- el art. 60 de la Ley del Suelo como fundamento de su legalidad, ni procede estimar que se trate del cumplimiento de una orden de ejecución contemplada en las estipulaciones cuarta y quinta del Convenio de permuta porque éste ni contempla la cobertura legal de las concretas obras, ni obliga a la Administración al otorgamiento de una licencia determinada por un específico uso no prevenido ni acordado por las partes contratantes. En consecuencia, no se trata, en este caso, de un cambio de criterio respecto al mantenido con anterioridad susceptible de motivos la incoación de un procedimiento de lesividad, sino de la resolución denegatoria de una licencia por su contrariedad al uso del suelo previsto en el Plan. La posterior existencia de un borrador de nuevo convenio, relativo a la propiedad y usufructo del edificio, aparte de no ser un acto administrativo adoptado por el respectivo órgano competencial, es irrelevante a los efectos de este litigio habida cuenta del carácter reglado, y no discrecional del otorgamiento o denegación de la licencia de que se trata. Séptimo: No concurren circunstancias reveladoras de temeridad o mala fe a efectos de expresa imposición de costas». i
Contra dicha sentencia la entidad "Fimir, S. A.», interpuso recurso de la apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de marzo de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan, en lo esencial, los de la sentencia apelada.
La sentencia de instancia ha resuelto dos recursos que se han tramitado acumuladamente con los números 1.643/1988 y 309/1989, ambos interpuestos por la entidad "Fimir, S. A.». En el primero de ellos el acto administrativo impugnado era la denegación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición entablado por "Fimir, S. A.» contra una Resolución del Ayuntamiento de Castellón de la Plana, de fecha 2 de octubre de 1987, en el que se comunicaba a dicha mercantil que la licencia que había solicitado el 9 de junio de 1987 para la remodelación de fachada del edificio sito en recinto de Mercado del Lunes, no puede considerarse otorgada por silencio administrativo, como pretendía en su escrito de 11 de septiembre de ese año, no sólo porque las obras no podían ser calificadas como menores sino como obras mayores dada su envergadura que comportaba una modificación de la estructura del edificio, sino porque, además, su otorgamiento contravendría el ordenamiento urbanístico aplicable, y además eran ilegalizables. En el segundo recurso la entidad "Fimir, S. A.» impugnaba la denegación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por ella contra un Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Castellón, de fecha 30 de diciembre de 1987, que denegaba la licencia de obras mayores presentada por "Fimir, S. A.» para reforma de fachada del edificio situado en el recinto del Mercado del Lunes, porque las obras se encontraban en suelo clasificado por el Plan General vigente como suelo urbanizable programado; terrenos que, además, están considerados como sistema general, concretamente como sistema de equipamiento comunitario centros al servicio de toda la población, con asignación de uso dotacional; por lo que las obras solicitadas contravienen por su naturaleza y por su uso el Plan General. La sentencia de la Sala de Valencia ha desestimado las demandas de ambos recursos acumulados, por estimar acreditada la entidad de obra mayor solicitada por "Fimir, S. A.», y por estimar ajustados a Derecho los actos municipales impugnados, ya que, aunque de hecho el suelo fuese urbano, no podría concederse la licencia por estar el terreno destinado a equipamiento comunitario susceptible de uso dotacional público.
Apelada la sentencia por la entidad "Fimir, S. A.», su discrepancia respecto a la sentencia se limita a repetir, más o menos literalmente, los antecedentes a la petición de licencia; sin concretar en qué extremos la sentencia ha incurrido en errónea aplicación de las normas, o en inaplicación de las procedentes o en incongruencia con los pedimentos de las partes; puesto que la apelación no estáconcebida como una repetición del proceso de primera instancia. Con tal actitud la apelante ha olvidado, o desconocido, la naturaleza del recurso de apelación, recordado en multitud de sentencias (Sentencias de 11 de julio de 1988, 1 de diciembre de 1992, 21 de junio de 1994, etc.). Ello sería suficiente para la desestimación del recurso de apelación.
No obstante, aún a riesgo de incurrir en repetición, haremos una nueva reflexión y valoración de la cuestión planteada, que discurría en un triple escalo-namiento: si la licencia solicitada lo era para obra menor, o mayor; si estaba concedida por silencio administrativo en el primer caso, y, por último, si la denegación expresa de tal petición es o no ajustada a Derecho. Antes de nada es preciso resaltar que la parte demandante no ha acreditado en modo alguno que la obra a realizar fuese menor. Por el contrario la prueba del Ayuntamiento ha puesto de relieve que en la obra a realizar se incluían elementos estructurales -dinteles de huecos abiertos- y en reforma de unas medianerías para transformarlas en fachadas, todo ello de entidad suficiente para que sean consideradas como obras mayores. Por otra parte consta en autos que, no obstante, se iniciaron las obras, lo que dio lugar a medidas de suspensión por parte del Ayuntamiento, con ofrecimiento de plazo legal para la legalización correspondiente. En resumen, no son obras menores de las calificadas por la doctrina jurisprudencial -Sentencia de 6 de marzo de 1992- como aquellas construcciones que carecen de complejidad técnica constructiva. Tampoco operaría el silencio administrativo en caso de obras mayores, puesto que, como hemos dicho repetidas veces - Sentencias de 15 de abril de 1988, 13 de noviembre de 1989, 6 de febrero de 1995- el plazo en este caso es de tres meses a partir de la fecha de la solicitud, siempre que se hubieren cumplido los requisitos exigidos en el art. 9.1.7.a) del Reglamento de Obras y Servicios ; lo que aquí no ha ocurrido. Pero en cualquier caso tampoco podrían considerarse adquiridas por silencio al prohibirlo así el art. 178 de la Ley del Suelo . En cuanto a la denegación expresa de la licencia, objeto del recurso acumulado 309/1989, frente a las motivaciones del Ayuntamiento basadas en el informe técnico del arquitecto municipal y en el planeamiento aplicables, tampoco hay prueba alguna de la entidad "Fimir, S. A.» que contradiga con entidad suficiente aquellos razonamientos, porque su alusión a un convenio que dice concretado con el Ayuntamiento en 21 de octubre de 1985 en relación con la presentación de un proyecto de obras para remodelar el inmueble de su propiedad, carece de virtualidad suficiente para legalizar unas obras que contradicen el planeamiento; ya que también es doctrina constante de este Tribunal que no resulta posible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, puesto que cualquiera que sea el contenido de los convenios urbanísticos, o pactos de otra naturaleza, a que un Ayuntamiento haya llegado con los administrados, las potestades urbanísticas municipales han de ejercerse con la finalidad de lograr la más adecuada ordenación urbana posible (Sentencias de 15 de abril de 1992, 19 de julio y 5 de diciembre de 1994).
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abordamiento, si cabe, 1.578 de cuanto se dice en la sentencia de instancia, propicia un pronunciamiento deses-timatorio del recurso de apelación entablado, y por ende la confirmación de la sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Que desestimando, como desestimamos, el recurso de apelación interpuesto por "Fimir, S. A.» contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en fecha 24 de enero de 1991 , en los recursos acumulados 1.643/1988 y 309/1989, debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin expresa condena de las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Mariano de Oro Pulido López.-Jaime Barrio Iglesias.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación:
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certificó.-María Fernández.-Rubricado.
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