STS, 27 de Enero de 1995

En la indicada fecha, 4 de mayo de 1990, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Fallamos: Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre del Consorcio de la Zona Franca de Barcelona contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cerdanyola del Valles de 23 de noviembre de 1988, que estimando parcialmente el recurso de reposición interpuesto anuló las liquidaciones núm. 1.063 y

1.064/1987 giradas en concepto de impuesto sobre el impuesto del valor de los terrenos por importe de

56.778.901 ptas y 1.677.867 ptas respectivamente y aprobó las liquidaciones núm. 1.063A/1987 y

1.064A/1987 por importe respectivo de 10.528.563 ptas y 768.059 ptas., del tenor explicitado con anterioridad y estimando la demanda articulada anulamos el referido acto por no ser conforme a Derecho habida cuenta de la inexistencia de hecho imposible. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas."

La referida sentencia se basaba entre otros en los siguientes fundamentos jurídicos-2º Una vez se examinan detenidamente las alegaciones formuladas por las partes a la luz de la resultancia de la prueba practicada se hace inevitable tener que puntualizar lo siguiente: a) Las partes están de acuerdo en que mediante Acuerdo del Consejo Metropolitano de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 15 de enero de 1987, se adjudicó definitivamente al Consorcio de la Zona Franca de Barcelona la Concesión de la Urbanización, Puesta en Servicio y Enajenación de los Suelos del Polígono de Actuación del Plan Parcial y Proyecto de Urbanización del Área Tecnológica del Valles, b) Igualmente están concordes las partes en que a 4 de mayo de 1987 y ante el Notario don Miguel Hernández Pons se otorgó la escritura pública de Concesión Administrativo cuyo contenido debe darse por reproducido sin perjuicio de su análisis posterior. Además por obrar en autos la pertinente certificación registral debe señalarse que como tal Concesión tuvo acceso al Registro de la Propiedad, c) Y presentadas las correspondientes declaraciones de plus valía recaen las liquidaciones 1.063 y 1.064/1987, que recurridas en reposición son finalmente anuladas para aprobar las liquidaciones 1.063A y 1.064A/1987, que se cuestionan en el presente proceso.

3. Sentado lo anterior la primera discrepancia que suscitan las partes se centra en orden a la normativa aplicable al supuesto de autos, cuestión que debe ser resuelta en favor del Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 , ya que, sin necesidad de analizar la subsistencia de ésta con posterioridad a la Ley 7/1987, de 4 de abril , por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la conturbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa - atendida la disposición final segunda, que derogó el Decreto - ley 5/1974, de 24 de agosto , de Creación de la entidad Municipal Metropolitana de Barcelona -, debe reconocerse, sin perjuicio de lo que posteriormente se analizará, que nos hallamos ante una concesión administrativa en la que como forma de gestión indirecta de los servicios públicos se ha seguido la fórmula contractual y en la que, a riesgo de repetición, existe un acuerdo entre Administración y concesionario obtenido a través del mencionado mecanismo contractual.

   De lo anterior se infiere que la perfección del contrato acaeció con la adjudicación definitiva - 15 de enero de 1987 -, que no con la formalización - 4 de mayo de 1987 - y desde ese mismo momento existía y obligaba según los dictados de los arts. 13, 32, 62 y 67 de la Ley de Contratos del Estado, art. 45 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y demás disposiciones concordantes . En consecuencia no cabe poner en duda la aplicabilidad de la disposición final primera 5 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprobaba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, la disposición final primera 4 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre , que en relación al art. 13 del precitado Decreto - ley 5/1974 - no afectado en fecha 15 de enero de 1987, por la Ley 7/1987 - nos determina la plena vigencia para el supuesto de autos de los arts. 510 y ss de la Ley de Régimen Local de 1955 .

4. Seguidamente debe analizarse la alegada no sujeción al arbitrio que nos ocupa fundada, en esencia, en que no ha existido ninguna transmisión de terrenos. Sobre el presente particular es necesario observar lo siguiente:

   1) Ciertamente las partes discrepan acerca de si ha existido o no transmisión del dominio de los terrenos de autos, sin alegación alguna referente a derechos reales. Con ello y por razón de no apreciarse elementos relevantes al respecto debe descartarse todo análisis sobre una posible existencia de los mismos bastando concluir que en el supuesto que se trae a conocimiento jurisdiccional -simple transmisión del dominio-, las exigencias legales de la Ley de Régimen Local de 1955 y del Real Decreto legislativo 781/1986, de 8 de abril , son parificables sin diferencias sustanciales.

   2) La segunda conclusión que se impone es que, como se adelantaba en el anterior fundamento jurídico, nos hallamos ante una concesión administrativa urbanística, expresamente reconocida en el art. 114 del Texto refundido de la Ley del Suelo y en los arts. 211 y 212 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, promovida y llevada a cabo a fin y efecto de ejecutar el Planeamiento Urbanístico y cuyo objeto cabe sintetizarlo en la transferencia a favor del particular de las facultades precisas para la gestión del servicio público sintéticamente titulado en razón a la Urbanización, Puesta en Servicio, Enajenación de determinados terrenos. Y es así que en una primera aproximación al tema que se suscita no podemos sustraemos al convencimiento de que nos hallamos en el ámbito de una concesión típica sin que se atisbe rastro de simulación ni de figuras contractuales de naturaleza jurídica privada como el Mandato o la Permita; en todo caso y a los efectos del presente recurso contencioso- administrativo, desde luego, no consta acreditadas simulación alguna ni el cumplimiento de los requisitos de los negocios jurídicos privados antecitados.

   No obstante y atendidas las referencias hechas sobre la naturaleza de la concesión, quizá debealudirse a que la jurisprudencia y la doctrina han suministrado las calificaciones más variadas hablándose de acto unilateral de la Administración, acto administrativo bilateral, acto unilateral en su emisión pero bilateral en su vinculación, acto administrativo necesitado de la colaboración de un particular, vínculo o pacto contractual del que derivan derechos y obligaciones recíprocas, concierto de obligatoria observancia, contrato bilateral, entre otras. Y así sin otro afán que el de patentizar unas notas útiles a los presentes efectos debe destacarse el relevante papel de la idea de servicio público y el protagonismo que sobre él ejerce la Administración manteniendo facultades de imperio. Y por otra parte también debe evidenciarse que los derechos y facultades conferidas al concesionario tiene como corolario inescindible la función que se le confía para prestar un servicio de interés general que debe prevalecer en todo momento por encima de cualquier interés privado de los particulares, a salvo y sin perjuicio de las consecuencias compensatorias o indemnizatorias a que hubiere lugar.

   3) Ahora bien, lo precedentemente expuesto no resuelve definitivamente la pretendida existencia o no de la transmisión del dominio de los terrenos de autos puesto que como dispone el art. 212 del Reglamento de Gestión Urbanística son las bases del concurso para la concesión las que fijarán los derechos y obligaciones del concesionario, de la Administración y de terrenos, estableciendo a continuación un contenido mínimo de tales bases y que posibilita, desde luego, una posible transmisión del dominio de terrenos con las correspondientes cautelas o garantías de rigor. En definitiva de lo que se trata es de examinar si se ha producido el hecho imponible o presupuesto de naturaleza jurídico - económica fijado por la Ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria - art. 28 de la Ley General Tributaria -, que en el presente caso pese a las diferentes teorías formuladas al respecto hecho imponible constituido por la transmisión del dominio, hecho imponible cual es el incremento de valor precisado, entre otros, del elemento causal - transmisión del dominio y otras tesis - cabe sintetizar, en esencia, en la reiteradamente negada y afirmada transmisión del dominio del concedente al concesionario.

   Centrada de tal forma la cuestión litigiosa se hace preciso analizar los términos puntuales de la concesión que nos ocupa y así debe señalarse que a) los objetivos esenciales, expresamente relacionados en la misma, fueron la Urbanización completa de todo un sector, excluidas determinadas obras, de conformidad con los instrumentos urbanísticos correspondientes y la enajenación de los terrenos industriales resultantes; b) textualmente se establecía que "la concesión llevaría implícita, inevitablemente, su transmisión al concesionario, por tener la consideración de "bienes afectos a la concesión" y con la finalidad de que dicho concesionario puede ejercer por su cuenta y riesgo las "funciones delegadas" de enajenación de los terrenos que constituyen el efecto y contenido esencial de la concesión" (base 1º); c) en la base 4º después de señalar que el plazo de concesión era el de cinco años, renovables en la forma que se detallaba, se indicaba que "las obligaciones a asumir por el concesionario deberán realizarse en los plazos siguientes... b) en cuanto a la enajenación y puesta en servicio industrial de las parcelas, en el plazo citado de la concesión"; d) debe darse por reproducido, atendida su extensión el contenido de la base 7º relativa al Canon de la concesión y participaciones en metálico que corresponden a la Administración actuante en razón de las enajenaciones de parcelas resultantes; e) específicamente el último inciso de la base 8º relacionaba que "de la misma forma, los actos del concesionario realizados en el ejercicio de las funciones delegadas a través del presente contrato serán recurribles en reposición ante la Administración concedente"; f) en la base para el caso de "incumplimiento de las obligaciones asumidas por el concesionario" se establecía que "la Administración podrá acordar la resolución de la concesión y la reversión de todos los bienes afectos a la misma, sin perjuicio del equilibrio financiero de la relación concesional y de las sanciones aplicables"; g) finalmente sólo queda apuntar que en el texto de la escritura pública, a los efectos del presente proceso, se atiene al texto de las bases del concurso y no hay méritos para estimar innovación alguna. Y es así que, a los efectos de la jurisdicción contencioso-administrativa y del presente proceso, la profundización en el análisis de las Bases y del contenido de la escritura pública otorgada a 4 de mayo de 1987, tampoco dispensa elementos suficientes para entender que la titularidad dominical de los terrenos se haya transmitido al concesionario, conclusión que se corrobora en el examen de los contratos de compraventa con posterioridad otorgados y de los que da cumplida cuenta la certificación registral obrante en autos. La relevancia del término "transmisión" que se trasluce en diversos apartados de las bases y de la escritura pública y se destaca por la parte demandada queda empañada por la total ausencia de que se trataba de "transmisión del dominio" y desvirtuada, a los efectos pretendidos, por razón de una interpretación global y de conjunto de las bases de la escritura pública ya que, todo lo demás, en la concesión urbanística que nos ocupa, y, a salvo otros efectos que no procede analizar aquí, sólo le cabría al concesionario enajenar los terrenos resultantes del sector cuya titularidad dominical seguía detentando la entidad concédeme en el ámbito temporal que se señalaba haciendo suyo el precio que se obtuviese sin perjuicio de la participación correspondiente a la Administración actuante y todo ello a los fines de la concesión explicitada y de los términos de la misma. Por ello y habida cuenta de la inexistencia de hecho imponible deberá estimarse el presente recurso contencioso- administrativo en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva lo que dispensa de analizar las, restantes alegaciones formuladas.

Contra la citada sentencia se interpuso por la representación procesal del Ayuntamiento de Cerdanyola del Valles el presente recurso de apelación y una vez instruidas las partes en él personadas de todo lo actuado presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para deliberación y fallo la audiencia del día 26 del corriente mes de enero, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don José María Ruiz Jarabo Ferrán.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada y además:

La cuestión de fondo planteada en esta apelación, se contrae a dilucidar la conformidad o no a Derecho de las liquidaciones núms. 1.063A/1987 y 1.064A/1987, giradas por el Ayuntamiento de Cerdanyola del Valles al Consorcio de la Zona Franca de Barcelona, con ocasión del otorgamiento de la escritura pública de concesión administrativa otorgada por la entidad Municipal Metropolitana de Barcelona a favor del mencionado Consorcio en 4 de mayo de 1987, por cuantías respectivas de 768.059 ptas y

10.528.563 ptas., siendo los motivos de impugnación aducidos por el adquirente: a) La exención de pago de la transmitente y b) la improcedencia de girar liquidación alguna por tratarse de concesión administrativa, tesis acogida por el Tribunal a quo en la sentencia apelada.

La Corporación recurrente, en su escrito de alegaciones, manifiesta, en síntesis, que el verdadero negocio jurídico subyacente es una transmisión, que caso de ser concesión no podría encuadrarse en las concesiones urbanísticas reguladas en los arts. 114 de la Ley del Suelo, 211 y 212 del Reglamento de Gestión Urbanística y que del examen pormenorizado de determinadas cláusulas del contrato concesional se deduce que, en lo que respecto a los terrenos por los cuales se giran las liquidaciones controvertidas, nos hallamos en presencia de una verdadera transmisión.

A mayor abundamiento, hace constar que en la fecha del devengo, 4 de mayo de 1987, había quedado extinguida la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona concédeme (creada por Decreto - ley 5/1974 de 4 de agosto ) y ello en virtud de la Ley Autonómica Catalana 7/1987, de 4 de abril .

El examen de las actuaciones procesales y del expediente administrativo permite constatar las siguientes circunstancias:

1. El Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana de Barcelona, en sesión de 6 de noviembre de 1986, acordó convocar concurso público para la adjudicación de la concesión de la urbanización total por el concesionario del Plan Parcial del Sector, del Área Tecnológica del Valles, de acuerdo con lo previsto en el art. 114 de la Ley del Suelo y 211 y 212 del Reglamento de Gestión Urbanística. b) El citado concurso fue hecho público mediante su inserción en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 1 de diciembre de 1986, siendo el único licitador el Consorcio de la Zona Franca de Barcelona al que, dado que cumplía todos los requisitos legales, se adjudicó en forma definitiva en 15 de enero de 1987, con sujeción a la base previamente elaboradas.

3. En fecha 4 de mayo de 1987, se otorgó la correspondiente escritura pública y se inscribió dicha concesión en el Registro de la Propiedad.

Del examen de las inscripciones regístrales aportadas y ulteriores escrituras de transmisión de terrenos ya urbanizados se deduce que la titularidad de los terrenos la sigue ostentando la Administración concédeme, y en consecuencia, y frente a los motivos de discrepancia esgrimidos por la Corporación apelante, ha de prevalecer el criterio sentado por el Tribunal a quo, por no evidenciarse que se haya celebrado un negocio jurídico transmisivo que genere el devengo del tributo, siendo de tener en cuenta, según el tenor literal del art. 1.285 del Código Civil , que "las cláusulas de un contrato deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas", por lo que procede concluir estimando procedentes los razonamientos de la sentencia recurrida.

Por lo expuesto procede la confirmación de la sentencia apelada y consiguiente desestimación del presente recurso de apelación y no apreciándose motivos determinantes de expresa condena en costas, al no concurrir los requisitos que conforme a lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional, harían preceptiva su imposición, procede no acordarla.Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cerdanyola del Valles, contra la Sentencia de fecha 4 de mayo de 1990, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, debemos confirmarla y la confirmamos íntegramente. Sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. José María Ruiz Jarabo Ferrán. Emilio Pujalte Clariana. Jaime Rouanet Moscardó. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don José María Ruiz Jarabo Ferrán, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.