STS, 6 de Febrero de 1995

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 934/1988, promovido por don Agustín y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid y "Urbanor" sobre aprobación definitiva de estudio de detalle.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 24 de octubre de 1991, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Julio Antonio Tinaguero Herrero, actuando en nombre y representación de don Agustín , portavoz del grupo de concejales de Izquierda Unida del Ayuntamiento de Madrid, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición entablado frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en sesión celebrada el día 29 de julio de 1988, por el que se aprobó definitivamente el estudio de detalle "ED. 5.º2 Plaza de Castilla" y se delimitó el polígono de actuación, fijándose asimismo, el sistema de actuación, debemos declarar y declaramos que el referido acto administrativo no es ajustado a Derecho en la medida en que al agotar la total edificabilidad prevista por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985, concentrándola en una extensión superficial determinada (55.312 m2), se sobrepasa el coeficiente máximo de edificabilidad permitido para el grado lº por el art. 11.5.9 de las Normas Urbanísticas del referido Plan General, y, en su consecuencia, lo anulamos en tal extremo, y desestimamos el resto de los pedimentos articulados en la demanda. Sin costas."

Contra dicha sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fueadmitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de enero de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

La Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid y la entidad "Urbanor, S.

A." han apelado la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 24 de octubre de 1991 , en el recurso 934/1988, promovido por don Agustín , portavoz del grupo de concejales de Izquierda Unida del Ayuntamiento de Madrid, en cuya sentencia se estimaba en parte el recurso entablado, en el sentido de anular el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de fecha 29 de julio de 1988, por el que se aprobaba definitivamente el estudio de detalle "ED. 5.92 Plaza de Castilla» y se delimitaba el polígono de actuación fijándose asimismo el sistema de actuación. El motivo de tal anulación consistía en que dicho acto administrativo no era ajustado a Derecho en la medida en que al agotar la total edificabilidad prevista por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de 1985, concentrándola en una extensión superficial determinada (55.312 m2), se sobrepasa el coeficiente máximo de edificabilidad permitido para el grado 1.a por el art. 11.5.9 de las Normas Urbanísticas del referido Plan General.

La cuestión que ahora se ofrece al estudio y decisión de esta Sala ha sido ya resuelta en nuestras Sentencias dictadas en fecha 15 de noviembre de 1993, en la apelación núm. 1.325/1991, promovida por la Asociación Familiar San Cristóbal (Plaza Castilla), Federación Regional de Asociación de Vecinos de Madrid y la Unión Vecinal de Usuarios y Consumidores de Madrid contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, en fecha 28 de noviembre de 1990 , en cuya virtud se desestimaba el recurso entablado contra el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid de 29 de julio de 1988, que aprobaba definitivamente el precitado estudio de detalle. En nuestra sentencia se desestimaba el recurso de apelación y, en consecuencia se declaraba ajustado a Derecho el acuerdo impugnado, con base en los argumentos que ahora necesariamente hemos de repetir.

La sentencia ahora apelada basa su decisión estimatoria del recurso entablado en el quinto de sus fundamentos de Derecho, en el que se dice: "Sentado ello, es obvio que el coeficiente máximo de edificabilidad previsto en un Plan General no puede ser rebasado por un estudio de detalle que lo desarrolle y complemente.

En el supuesto sometido a nuestra consideración, el Plan General de 1985, en la correspondiente ficha prevé para el área una edificabilidad total, por todos los conceptos, de 125.000 m2 El estudio de detalle impugnado establece que la totalidad de las parcelas resultantes de la ordenación se adscriben a la zona 5.s (Edificación en Bloques Abiertos), grado lº, por lo que, como no podía ser menos, "los proyectos de edificación se tendrán que ajustar en todos aquellos aspectos no específicamente definidos en la ficha de cada parcela a las condiciones particulares de la citada zona definida en el apartado 5.B del título onceno de las normas urbanísticas del Plan General", entre las que se encuentra un coeficiente máximo de edificabilidad neta sobre parcela edificable de 2 m2 por cada m2 (art. 11.5.9).

Pues bien, el coeficiente de edificabilidad neta se expresa como relación entre la superficie total edificable y la superficie neta edificable, entendiendo por tal la de la parcela edificable o, en su caso, la superficie de la zona, polígono o unidad de actuación de la que es deducido la superficie de espacios libres [art. 9.97.5.2, b)l de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985. Si se tiene presente que el Estudio de Detalle agota la edificabilidad máxima de 125.000 m2, prevista en la ficha del Plan General sobre una unidad de actuación con una superficie bruta de 509 55.312 m2, resulta un coeficiente de edificabilidad de 2,2590 m por cada m2, que, como es obvio, supera el coeficiente máximo permitido por el Plan General (el resultado será mayor si el cálculo se efectúa descontando de la superficie poligonal la destinada a espacios libres), contraviniéndolo en este extremo, y por ello, deviniendo nulo, en la medida en que no se ha limitado a contemplar y desarrollar aquél sino que, en definitiva, lo ha alterado excediéndose de las funciones que le son propias.

En este punto ambas partes yerran al entender que entre la ficha del área 5.2, que prevé una edificabilidad total de 125.000 m2, y el art. 11.5.9 de las normas urbanísticas del Plan General existe contradicción, de manera que para una -la demandante- en virtud del principio de jerarquía normativa debe prevalecer este precepto y para la otra -la codemandada- debe darse preferencia a las determinaciones dela ficha. Sin embargo, tal supuesta contradicción no existe; la ficha se limita, en abstracto y sin asignación a una superficie concreta, a prever una edificabilidad máxima de 125.000 m2 y ello, por se, no contradice la disposición contenida en el citado art. 11.5.9. Es el estudio de detalle, en la medida en que concreta la máxima edificabilidad prevista en una superficie determinada, el que eleve el coeficiente de edificabilidad por encima del máximo señalado en el Plan General, contraviniendo las determinaciones de éste y, por ende, como ya se ha dicho, siendo nulo en este particular.

No ignora esta Sección que los anteriores razonamientos conducen a una conclusión que discrepa de la contenida en la Sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Sala en fecha 28 de noviembre de 1990, en el recurso 869/1988. Sin embargo, las consideraciones expuestas, derivadas de una simple operación matemática, nos llevan a la conclusión necesaria de que el estudio de detalle impugnado establece una edificabilidad superior a la permitida en el art. 11.5.9 de las normas urbanísticas del Plan General y, precisamente por ello, aquel instrumento debe ser considerado contrario a Derecho en este punto."

Las Asociaciones a que antes nos hemos referido, apelantes en el rollo 1.325/1991, entre los diversos motivos que alegaban contra la Sentencia de instancia de fecha 28 de noviembre de 1990, esgrimían y hacían suyo el argumento desarrollado en ese fundamento quinto de la Sentencia de 24 de octubre de 1991, que ahora es objeto de apelación. En la Sentencia de 15 de noviembre de 1993, decíamos en el fundamento de Derecho segundo que: "Antes de entrar en el fondo de la temática ahora ofrecida al estudio y decisión de este Tribunal, es de utilidad dejar constancia de determinadas circunstancias que ayudan, o contribuyen, a configurar, o dar claridad, a la cuestión que se debate en esta segunda instancia. Son las siguientes, expuestas con la obligada concisión: A) En escritura pública, de fecha 5 de junio de 1957, la Comisaría General para la Ordenación Urbana de Madrid y sus alrededores y la Compañía Urbanizadora del Norte ("Urbanor, S. A.") suscriben una permuta en virtud de la cual, "Urbanor, S. A." cede a aquella Comisaría diversos terrenos de su propiedad situados a lo largo de la carretera de Francia, prolongación de la Avenida del Generalísimo y Plaza de Castilla, a cambio de los cuales recibe otros, propiedad de la Comisaria, enclavados en dicha Plaza; la operación de permuta se celebra, según dice la cláusula sexta, en condiciones de absoluta equivalencia entre los terrenos que recíprocamente se transmiten las partes otorgantes; y el convenido de permuta, y adquiridas en la permuta, en los volúmenes que para cada una de ellas fuesen fijadas en Proyecto aprobado por la Comisaría, según cláusulas tercera, cuarta y quinta; B) En 31 de octubre de 1984, se suscribe un convenio entre el Ayuntamiento de Madrid y "Urbanor, S. A.", en cuya virtud el Ayuntamiento de Madrid, incluiría las dos manzanas, adquiridas por "Urbanor, S. A." en la permuta, sitas a ambos lados del Paseo de la Castellana con vuelta a la Plaza de Castilla y sujetas, a la sazón, al Plan Parcial de Ordenación del Sector de Chamartín Norte, de 24 de julio de 1975, en una sola unidad de ordenación, independiente de las restantes señaladas en el Plan, previendo su desarrollo mediante un estudio de detalle que ordenase los volúmenes y ajustase las alineaciones y rasante, y, al propio tiempo, el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid señalaría una unidad de actuación que coincidiese con el ámbito de superficie de tales terrenos, independiente de los restantes que prevea, en la que produciría la equitativa distribución de beneficios y cargas y se actuaría por el sistema de compensación; el Plan General contendría diversas determinaciones con carácter vinculante sobre viario del sistema general, viario local, Ínter- 509 cambiador de transporte urbano, edificabilidad máxima de los terrenos en cuestión de 125.000 m2 -que ya le reconocía el Plan Parcial de 1975- superficie destinada a usos terciarios que no sobrepasaría los 60.000 m2, etc. "Urbanor, S. A." cedería gratuitamente los terrenos correspondientes a viario y a intercambiador -éste podría ser en cesión de suelo, en estructura, o materializado en construcción-, las condiciones particulares de uso y edificación de los terrenos serían objeto de un estudio de detalle, y, por último, desistiría de dos recursos contencioso-administrativos numerados 603/1984 y 499/1982; C) Mediante otro convenio de fecha 6 de marzo de 1986, aclaran el anterior en el sentido de que la edificabilidad contemplada en el mismo corresponde, única y exclusivamente, a los terrenos propiedad de "Urbanor" y que la posible ampliación de la Castellana se entiende como viario de sistema general.» Y en el fundamento tercero razonábamos que: "No obstante lo elaborado de la argumentación discrepamos abiertamente de la misma con base en las siguientes precisiones: Primera; el art. 11.0.4 de la normativa del Plan General, dentro del capítulo onceno, "Condiciones particulares de las zonas en el suelo urbano", capítulo preliminar, distingue como Clases de Áreas la que denomina de Ordenación, las de Planeamiento Diferenciado -APD- y las Remitidas a Planeamiento Ulterior; la norma 11.0.5 divide el área de ordenación en once zonas; reparte las Áreas de Planeamiento Diferenciado entre 18 distritos, y su regulación se recoge en el capítulo 14, arts. 11.14.1 y siguientes; y divide también las zonas o áreas de Planeamiento Ulterior entre los mismos 18 distritos. Lo que diferencia a éstos últimos -entre otras cosas- es que el Plan General interpone entre sus determinaciones y la edificación algún instrumento para su desarrollo, y su regulación específica se contiene en el capítulo 15, arts. 11.15.1 y siguientes; ese instrumento intermedio puede ser alguno de los contemplados en el título segundo: Figuras de planeamiento o figuras complementarias, entre éstas últimaslos estudios de detalle, que es la figura controvertida en este proceso; Segunda; los estudios de detalle se ajustarán a los arts. 66 y 140 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , con las especificaciones que se señalan en el art. 6.s2.22 de las normas; ahora bien, en otros artículos de la normativa del Plan General se hace referencia a la finalidad o capacidad de tales estudios y así, por ejemplo, el art. 11.0.3 dentro del título onceno, dice que mediante estudio de detalle se podrá alterar la posición, ocupación volumen y forma de la edificación siempre que no infringa sic perjuicios sobre las edificaciones o parcelas colindantes; el art. 11.5.6 se refiere a las parcelas de grado 1.a o superficie mínima de 1.000 m -como las del área que nos ocupa- y dice que en ellas el estudio organizará la edificación como mejor convenga a sus necesidades funcionales y de modo que su impacto sobre el entorno urbano sea mínimo, justificando debidamente la solución adoptada. Son datos que patentizan, como dice en sus alegaciones el Ayuntamiento de Madrid, una cierta eficacia jurídica innovadora, aunque limitada y subordinada al Plan General, de los estudios de detalle, a los cuales puede habilitar el Plan General para regular determinados aspectos de la ordenación del suelo urbano; Tercera; el título onceno, aunque se rotula "Condiciones particulares de las zonas en el suelo urbano" constituye, en realidad, un ordenamiento general de cada una de las once zonas en que el art.

11.0.5 divide el área de ordenación, que es aquélla en la que el proceso urbanístico puede culminarse con la regulación contenida en las normas del Plan General; pero tanto las APD como las áreas remitidas a Planeamiento Ulterior tiene un tratamiento normativo específico, distinto, diferente, en los capítulos 14 y 15 respectivamente del título once, que dedica los primeros trece capítulos al área de ordenación con sus once zonas. Pues bien, en lo que respecta al punto concreto que nos ocupa, el de la edificabilidad, el capítulo 14 sobre "Condiciones particulares de las áreas de Planeamiento Diferenciado" dice en el art. 11.14.1 que constituyen las condiciones generales de edificación en las áreas de Planeamiento Diferenciado las determinaciones del título Di, salvo aquellos artículos que se enumeran a continuación, entre ellos el 9.95.7, que se refiere a coeficiente de edificabilidad; y las condiciones particulares son las contenidas para cada una de ellas en el fichero de APD. Por su parte el capítulo 15, que ese el que nos interesa directamente porque regula las condiciones particulares de las áreas remitidas a Planeamiento Ulterior establece en el art. 11.15.5 que éstas tienen sus condiciones particulares reflejadas en su ficha correspondiente y en cuanto a edificación y urbanización estarán a lo que se dispone en los títulos IX y X con lo que ha omitido el título onceno en el que se ubica el art. 11.5.9 cuya aplicación preconiza la parte apelante. En cuanto al aprovechamiento dice el art. 11.15.6 que la superficie edificable asignada a cada zona se entiende como máximo absoluto que no podrá ser alterado en razón de ningún cambio en la delimitación de la zona tanto en su cuantía total como en distribución entre los diferentes usos. Esta regulación distinta y específica se pone de relieve también en el título séptimo sobre Régimen del Suelo Urbano que en su art. 7.º 1.2 dice que el régimen urbanístico de estas áreas de ulterior desarrollo es el común al suelo urbano sin perjuicio de las condiciones particulares que se señalen en la ficha para la ordenación de dichas áreas; y añade que las determinaciones vinculantes que reflejan cada una de dichas fichas se entenderán a todos los efectos como determinantes del Plan General»; de ahí que el art. 11.15.6.2 del capítulo 15 diga que "Cualquier alteración de las determinaciones contenidas en la ficha que no concuerde con el alcance que estas normas señalan para ella deberá tramitarse como modificación del Plan General». Si a ello añadimos que en las fichas de cada parcela que contiene el estudio de detalle se define su edificabilidad sobre rasante (folios 3.270 a

3.275 del expediente) y que sumadas dan el total de 125.000 m2 no ha habido exceso alguno de edificabilidad. Con lo expuesto debe quedar rechazada esta primera alegación anulatoria del estudio de detalle, que tampoco encuentra sustento en los antecedentes histórico-documentales que hemos reseñado, sino todo lo contrario.

Procede por todo lo anteriormente expuesto y razonado, ratificar nuestra anterior decisión; en consecuencia la estimación del recurso de apelación entablado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid y por la entidad "Urbanor, S. A." y la revocación de la sentencia apelada, en cuanto anulaba el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid, de 29 de julio de 1988, por el que se aprobaba definitivamente el estudio de detalle "ED 5.2, Plaza de Castilla», cuyo acuerdo declaramos ajustado a Derecho; manteniéndose los demás pronunciamientos desestimatorios de los pedimentos articulados en la demanda que, además, han sido consentidos. Todo ello sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.

Que estimando como estimamos los recursos de apelación entablados por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid y por "Urbanor, S. A." contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, Sección Primera, en el recurso. 934/1988, en fecha 24 de octubre de 1991 , debemos revocar y revocamos mentada sentencia en cuanto anula el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid, de 29 de julio de 1988, por el que se aprobaba definitivamente el estudio de detalle "ED 5.2, Plaza de Castilla», se delimitaba el polígono de actuación y se fijaba el sistema de actuación; en su lugar debemos declarar y declaramos que tal estudio de detalle esajustado a Derecho. Mantenemos los demás pronunciamientos desestimatorios de los pedimentos articulados en la demanda que, además, han sido consentidos, sin expresa condena en las costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Mariano de Oro Pulido López.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico.- María Fernández Martínez.-Rubricado.