STS, 15 de Enero de 1996

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS. Que estimando como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo números 468 y 482 de 1.992 (acumulados), interpuestos por EL SINDICATO NACIONAL DE COMISIONES OBRERAS DE GALICIA y LA UNION XERAL DE TRABALLADORES DE GALICIA (UGT-GALICIA), (respectivamente), tramitado por el procedimiento especial de protección jurisdiccional debemos declarar y declaramos: 1º) que la Orden que se impugna afecta al derecho reconocido en el artículo 28-2 de la Constitución Española y en consecuencia se anula. 2º) que las costas han de imponerse a la parte demandada".

Notificada la anterior sentencia, por el Letrado de la Junta de Galicia, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que estimando el motivo primero del recurso case y anule la Sentencia, al haberse incurrido en inadecuación del procedimiento, y, subsidiariamente, estimando el motivo segundo del recurso case la Sentencia recurrida, declarando conforme a Derecho la Orden impugnada".

Comparecidos los recurridos, se admitió a trámite el recurso por providencia de 8 de junio de 1993, concediéndose un plazo de treinta días a CC.OO. para formalizar su escrito de oposición, que tuvo entrada el 21 de julio de 1993, y en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala desestime el recurso y confirme la sentencia.

Conferido traslado a U.G.T. presentó su escrito en el que terminó suplicando a la Sala dicte sentencia confirmando la recurrida, con imposición de costas a la recurrente.

Conferido traslado al Ministerio Fiscal para formalizar su escrito de oposición, presentó el mismo en elsentido de oponerse a que se estime el recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de enero de 1996.

En el presente recurso de casación la Xunta de Galicia recurre la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 11 de noviembre de 1992, que estimó los recursos contencioso-administrativos acumulados, interpuestos por el Sindicato Nacional de CC.OO. de Galicia y por la Unión Xeral de Traballadores de Galicia, por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la Orden de la Conselleria de la Presidencia y Administración Pública de 25 de mayo de 1992, sobre normas para garantizar el mantenimiento de los servicios mínimos de la Comunidad Autónoma de Galicia durante la huelga general convocada para el 28 de mayo de 1992.

El recurso se articula en dos motivos. El primero, bajo el amparo procesal del Art. 95.1.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, aduce la inidoneidad del procedimiento, debiendo ser, tanto por su orden de proposición, como, sobre todo, por su sentido procesal, el primero en nuestro análisis.

Se dice, para fundarlo, que la Orden recurrida es simple desarrollo del D. 155/1988 de la Xunta de Galicia por el que se dictan normas para garantizar la prestación de los servicios esenciales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, y al discutirse sobre el exceso supuestamente padecido en la Orden en cuestión, se está centrando la cuestión liltigiosa exclusivamente sobre un problema de legalidad ordinaria,, excediéndose el objeto del proceso especial, citándose las sentencias de este Tribunal de 17 de enero y 20 de diciembre de 1990, y las de 25 de junio y 22 de enero de 1988, para avalar la tesis de la marginación del proceso especial de las cuestiones de legalidad ordinaria.

El motivo es reiteración de alegación similar de la instancia, que la sentencia recurrida rechazó.

El planteamiento general de la parte en este motivo, que se reitera en el siguiente, no toma como objeto directo de la crítica la sentencia, saliendo al paso de sus argumentaciones en el punto cuestionado, intentando razonar en qué sentido puede ser inadecuada, sino que, saltando por encima de ella, se limita a reiterar una alegación que le fue rechazada en la instancia, técnica impugnatoria que este Tribunal siempre rechazó, cuando el recurso de que conocía era el de apelación, y que con razón reforzada debe rechazarse, tratándose del recurso de casación, cuya naturaleza extraordinaria obliga a cuidar el rigor formal, evitando que pueda convertirse en una simple segunda instancia.

La configuración estructural de su casación, como recurso extraordinario, consistente en que la impugnación de la sentencia solo puede hacerse por motivos legalmente tasados, quedaría frustrada, si funcionalmente el motivo se convirtiese en simple enunciado general, a modo de titulación inicial, para luego desarrollar la argumentación, no como crítica individualizada de la sentencia, sino como una alternativa a ésta.

Bastaría lo expuesto, para la desestimación del motivo.

En todo caso, no está de más señalar que en ningún momento el planteamiento de los demandantes ha sido el de cuestionar la adecuación de la Orden indicada al Decreto autonómico aludido por la recurrente, base de la argumentación de la recurrente en casación, sino que en todo momento la impugnación se refirió al Art. 28.2 C.E., y a los límites de los servicios mínimos, cuestionando desde esa perspectiva la Orden recurrida, lo que no cabe duda que se inserta en un marco de tutela del derecho fundamental de huelga, y tiene adecuado encaje en el proceso especial elegido, conforme a lo dispuesto en el Art. 53.2 de la C.E., Art. 6 de la L. 62/1978 y Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (L.O. 2/1979).

La copiosísima jurisprudencia de este Tribunal sobre servicios mínimos en huelga, emitida en el propio cauce procesal en que nos movemos, es el mejor argumento de rechazo de la tesis de la Xunta recurrente.

El motivo segundo se ampara en el Art. 95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional, alegando la infracción del Art. 28.2 de la C.E. y de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Pero de nuevo toda la argumentación del motivo elude el enjuiciamiento crítico e individualizado del contenido de la sentencia, para abordar directamente la defensa de la Orden impugnada y el rechazo de las posicionesde los demandantes, con lo que realmente se pretende eludir el rigor de la casación, convirtiendo el recurso extraordinario en una segunda instancia, lo que rechazamos en el motivo anterior, y de nuevo debe rechazarse aquí, lo que bastaría por sí solo para la desestimación del motivo.

Partiendo del dato de que la Orden impugnada ha sido anulada por la sentencia recurrida, sobre la base de una fundamentación que, en síntesis, imputa a la Orden impugnada un defecto de causalización y una imprecisión en este sentido, (aunque ciertamente la argumentación de la misma hubiera podido ser más individualizadora, con un análisis más concreto del contenido de la Orden), no es aceptable que el recurso de casación se mueva en un plano de generalización argumental en la defensa de la Orden, y en el rechazo de las tesis de los demandantes, sino que era preciso que descendiese a un plano de mayor concreción, tratando de justificar en qué sentido los diferentes contenidos concretos de la Orden, según la índole de los distintos servicios concernidos y los servicios mínimos fijados para ellos, cumplían las exigencias de causalización que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Supremo viene reclamando.

El no haberlo hecho pone el recurso en vía de fracaso.

Sobre el tema de los servicios mínimos en la huelga, pese a las dificultades que suscita la falta de la ley al respecto prevista en el Art. 28.2 C.E., en precepto aun no desarrollado, existe una rica doctrina jurisprudencial, tanto del Tribunal Constitucional como de este Supremo, que ha sido especialmente rigurosa en lo relativo a la causalización de los servicios.

Como concreción de esa doctrina, podemos referirnos a la sentencia del Tribunal Constitucional 8/1992 (B.O.E. de 13 de febrero) que resume y sistematiza su jurisprudencia anterior, dando aquí por reproducidos por remisión sus riquísimos razonamientos.

Tal doctrina se erige en clave de la nuestra, en la que se ha producido una sensible rigorización de las exigencias de causalización, en relación con sentencias anteriores, que es especialmente observable, entre otras, en nuestras más recientes sentencias, como las de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994 y 16 de enero de 1995, siendo a la luz de ese acerbo jurisprudencial como debemos analizar las alegaciones contenidas en el motivo que ahora examinamos, lo que hacemos a mayor abundamiento, y casi por cortesía procesal, pues, según se adelantó, el motivo, en el modo en que viene construido, no referido propiamente a la sentencia, debe ser por ello rechazado.

Prescindiendo de lo que en las alegaciones del motivo son meras referencias generales de planteamiento inicial a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y de este Supremo, debemos limitarnos a las alegaciones de carácter más concreto (y ello pese a que según se ha indicado antes esa concreción no se refiere a la crítica de la sentencia, cual fuera obligado, sino a la defensa de la Orden y al cuestionamiento de las alegaciones impugnatorias de la misma en la instancia).

Se destaca en primer lugar el dato de que se trataba de una huelga general o paro general con una amplia y notoria repercusión en todos los centros de trabajo, tanto de las empresas privadas como de actividades o servicios públicos, aludiendo a la sentencia de este Tribunal de 19 de febrero de 1991, para justificar la atenuación en tal caso de las exigencias de motivación.

Sin negar que, en efecto, en la sentencia aludida se admitiese tal atenuación, la jurisprudencia posterior a ella, tanto del Tribunal Constitucional como de este Supremo, de sentido mucho más riguroso en la exigencia de causalización, y en el contenido necesario de ésta, impiden que en el momento actual pueda seguir manteniéndose dicha doctrina.

En reciente sentencia de esta Sala y Sección de 14 de julio de 1995, ante alegación semejante, hemos dicho lo siguiente:

No hay razón para que el titular del derecho fundamental de huelga, que es, en definitiva, el sujeto cuyo interés debe ser objeto de consideración, al enjuiciar la intervención limitativa de la Administración, (aunque lógicamente en relación con los intereses tenidos en cuenta en la Constitución, cuya tutela seconfía a aquella), debe tener que soportar una limitación de su derecho menos condicionada, o sin un elemento de contraste preciso, para ponderar la justificación.

El elemento de la generalidad de la huelga puede tener relación mas que con la justificación de las medidas de establecimiento de los servicios mínimos, y el modo expresivo y detalle de esa justificación, con la posible pluralidad de las medidas administrativas de establecimiento de servicios mínimos en los diversos sectores o servicios concernidos por la convocatoria de la huelga general.

No estimamos así correcta la alegación de la apelante sobre las dificultades para el señalamiento de los servicios mínimos en una huelga general, y en concreto la cuestionada, pues lo que aduce tiene relación con el dato de que la Orden impugnada pretendiera abarcar con generalidad excesiva el ámbito de los servicios a prestar, opción que no le venía impuesta a la Administración demandada por ninguna exigencia superior, sin alternativa posible, pues tuvo a su mano la de que las distintas Consejerías, con relación más próxima con las diferentes actividades, hubieran podido regular con separación las medidas necesarias, asumiendo la carga de articularlas con las limitaciones a las que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional, citada en la sentencia apelada>>.

Se refiere la recurrente al concepto de servicios esenciales que define la sentencia del Tribunal Constitucional 26/81, para afirmar a continuación que se trata en el caso actual de una huelga general en la que el conjunto de derechos fundamentales, libertades públicas y bienes a proteger es amplísimo, con cita de diversas sentencias de este Tribunal, que en relación con diversos intereses concernidos, de diverso tipo han admitido la fijación de servicios mínimos.

El argumento, por su generalidad, resulta inocuo, pues aun aceptando, a los meros efectos dialécticos, que muchas de las medidas contenidas en la Orden recurrida puedan tener la conexión con un interés protegible, a lo que se refiere el argumento, con ello solo quedaría respondida la eventual consideración como servicios esenciales de los afectados; pero no se justifican ni los >, ni > (S.T.C. 8/92, F.J. 2, con las citas en ella contenidas), elementos estos imprescindibles en la causalización de los servicios mínimos, y que están totalmente ausentes en la Orden impugnada.

Ello a parte, se insiste en que no es aceptable ese modo generalizado de justificación, sino que hubiera sido necesario, puesto que la Orden está anulada por la sentencia, que la Xunta recurrente se hubiera referido de modo mucho más concreto a sus diversos contenidos, proyectando sobre cada uno de ellos la formulación general que analizamos, para demostrar la adecuada calificación como esencial del servicio correspondiente, y la corrección del mínimo fijado en dicho servicio, que es algo conceptualmente distinto.

Se aduce que la Orden tiene su antecedente en el D. 155/1989 de la Xunta, no impugnado, lo que estimamos absolutamente intranscendente, pues la eventual conformidad de Orden y Decreto es un mero problema de legalidad ordinaria, que no resuelve el problema planteado de la adecuación de la primera a las exigencias del Art. 28.2 C.E.

Pero es que en todo caso, y como acabamos de hacer en reciente sentencia de esta Sala y Sección de 15 de septiembre de 1995 (Rec. 524/91), >.

Alude la recurrente en otro de los pasajes de la articulación del motivo que analizamos a la posibilidad de excusar la necesidad de justificación de los servicios mínimos por el general conocimiento deella, a que alude la S.T.C. 43/1990, afirmando que muchos de los servicios a que se refiere la Orden se explican por sí mismos, aludiendo a la cobertura de las oficinas públicas, respecto de las que, dice, no resiste la crítica el servicio mínimo fijado, si se contrastan las relaciones de puestos de trabajo con el bajísimo porcentaje del mismo: el mínimo imprescindible para abrir y cerrar la puerta, para que pueda entrar el que no quiera sumarse a la huelga.

Tal argumento adolece de excesiva generalidad, y para que fuese eficaz necesitaría la complementaria concreción de los servicios que, a criterio de la parte, no necesitan especial justificación en su condición de mínimos, concreción que solo se hace respecto de las oficinas públicas, en las que la justificación por la evidencia de la necesidad no es, ni mucho menos, convincente.

En cualquier caso conviene advertir que esa referencia a la excusa posible de la necesidad de justificar el mantenimiento de ciertos servicios, de frecuente invocación por las Administraciones concernidas en procesos similares al actual, no tiene en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional el alcance que se da por sentado, no pasando de ser un "obiter dictum" en la S.T.C. 43/90, y no propiamente una auténtica "ratio decidendi". Mas aun prescindiendo de esa escasa relevancia, la admisible tendría relación con la posible calificación del servicio como esencial, que no es sino el presupuesto de partida para la justificación de los servicios mínimos en él, concepto diferente, en los que ya no es admisible la tesis de la obviedad.

Por referirnos a la única concreción de la alegación de la parte, alusiva a las oficinas públicas, y habida cuenta que la huelga de que se trata era de un solo día, o mejor, de varias horas de un día, reiteradamente hemos rechazado que el concepto de servicios esenciales pudiera identificarse con el de servicio público (lo que parece que subyace en la alegación de la parte).

Ante alegación similar a la que ahora nos ocupa hemos dicho en sentencia de 16 de enero de 1995 lo siguiente:

La pretendida equiparación en la obviedad de la justificación, de los casos objeto de las sentencias citadas por el Abogado del Estado con el de la huelga en la Administración Pública, es inaceptable, pues, como dice en su informe el Ministerio Fiscal, no todos los servicios que presta la Administración son esenciales (en el sentido de ese concepto en el Art. 28.2 C.E.), observación que se ha reiterado en nuestra jurisprudencia ante alegaciones similares a la actual de las Administraciones concernidas, cuando se han planteado (sentencias de esta Sala y Sección de 24 de junio de 1991 y de 24 de junio de 1994)>>.

No son por otra parte aceptables las referencias a la comparación entre las relaciones de puestos de trabajo y el bajísimo porcentaje de los servicios fijados, ni que estos se limiten en la Orden a los precisos para tener abierta la oficina, y que pudieran acceder a ella los que no quisieron sumarse a la huelga.

En cuanto a la primera de las referencias, la motivación o causalización debe ser explícita en el acto por el que se fijan los servicios mínimos, de forma que sea fácilmente constatable por los destinatarios de los mismos y por los Tribunales en sus facultades de control, y no se puede pretender ni de unos ni de los otros que, para controlar la adecuación de los servicios mínimos, en cuanto a la adecuada proporción de los efectivos de personal, tengan que asumir la extraordinaria carga de sustituir el silencio de los criterios y datos atendidos por la Administración para fijarlos, por una propia investigación de esas relaciones, publicadas en otras disposiciones distintas.

Y en cuanto a la segunda, examinando el contenido de la Orden impugnada, no se acredita que, en efecto, en las citadas oficinas públicas se haya seguido el criterio de garantizar la simple apertura de la oficina, pues para ello bastaría con una sola persona, sin que necesariamente ésta deba corresponder a una categoría profesional determinada, mientras que con carácter general el mínimo en esos casos se fija en el director y un subalterno.

Se dice por la recurrente que anular sin más genéricamente la Orden supone para los servicios de la Consellería perplejidad, inseguridad y desconcierto, y que cabe interrogarse sobre además de la indefensión y contenido de los servicios afectados, de la dedicación de cada centro con su plantilla,, del número de trabajadores afectados a contrastar con la plantilla global, qué cabe añadir para dar cumplimiento al deber de motivación.

Comenzando por la respuesta al interrogante que la parte plantea, cabe decir que esta se contiene en la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 8/1992, en la que se marcan con precisión los elementos a los que la causalización de los servicios mínimos debe responder. Pero es que además en el retórico interrogante de la parte se incluyen datos, que o no son aceptables, o se da por sentado que la Orden impugnada los recoja.

No es aceptable (y reiteramos en este punto lo expuesto antes) que los elementos precisos para establecer la proporción entre plantillas y efectivos mínimos de personal, en vez de estar explícitos en la Orden, para un posible conocimiento de sus destinatarios (los trabajadores individuales, cuyo derecho de huelga se limita) y para un eventual control jurisdiccional,, no se expliciten en la Orden, y que haya de acudirse, en suplencia de ese silencio al respecto, al examen de las plurales disposiciones, en las que se fijan las relaciones de puestos de trabajo.

Y no es cierto que la Orden fije las plantillas de los servicios, como elemento de contraste de los mínimos. Es precisamente ésta una de las faltas más sensibles en relación con servicios a los que, en principio, pudiera ser aplicable la doctrina de la obviedad de las razones, para considerarlos esenciales, como son las de asistencia sanitaria, en los que la Orden se limita a fijar un número de trabajadores, que, a la hora de controlar su adecuación al caso, resulta absolutamente inexpresiva, precisamente porque no se indica en ella cual sea la plantilla normal de esos mismos servicios.

Finalmente la alusión a la perplejidad, desconcierto e inseguridad que provoca la anulación de la Orden no es argumento atendible, para valorar si la Orden se adecua a las exigencias de causalización de los servicios esenciales, y dentro de ellos de los mínimos para su mantenimiento.

Tales consecuencias no serían sino el resultado de una opción reguladora no ajustada a derecho, e imputables a la autoridad que, contrariamente a las exigencias de los artículos 9º.1 y 103.1, la adoptó.

En una de las escasas alegaciones en las que la recurrente desciende a la concreción de servicios, para justificar el contenido de la Orden, se dice que, para rechazar la insuficiencia en la fijación de los mínimos esenciales en los procesos de producción y suministro de energía, agua y conducción de gas en la Comunidad Autónoma, basta remitirse a las sentencias de este Tribunal de 17 de mayo de 1984 y de 23 de noviembre de 1989.

La alegación no es tampoco admisible, por adolecer de vaguedad e imprecisión.

En primer lugar, dado la rigorización jurisprudencial de la exigencia de causalización, a que en otro momento nos hemos referido, resulta en la actualidad escasamente relevante la invocación de sentencias, como las aludidas, correspondientes a una época en la que todavía no se había consolidado la nueva tendencia de rigor al respecto, impuesta a partir especialmente de las sentencias del Tribunal Constitucional 43/1990 y 8/1992.

En segundo lugar, no basta con la mera referencia a las sentencias aludidas, sino que hubiera sido preciso traer a colación el contenido de las disposiciones sobre las que se pronunciaron y las circunstancias de las concretas huelgas a que se referían, para poder establecer, en su caso, los paralelismos oportunos, lo que la parte no hace, de ahí que su alegación carezca de eficacia.

En cualquier caso, examinada la Orden en los contenidos referidos, se echa de menos en ella todo atisbo de determinación de los criterios atendidos para fijar el número de trabajadores establecidos para atender los mismos, así como los datos de plantilla en situación de normalidad, para poder ponderar la proporcionalidad de los efectivos establecidos para los servicios mínimos.

Por último se dice por la recurrente, que la proporcionalidad no es algo distinto, sino el resultado directo de la ponderación de los criterios jurisprudenciales que cita, dependiendo de la naturaleza de los derechos y libertades que se trata de proteger mediante la fijación de los servicios mínimos y de las circunstancias notorias que concurren en la fijación de los servicios esenciales con la repercusión que ello comporte; que la proporcionalidad está clara en relación con las relaciones de puestos de trabajopublicados, cuya comparación con los efectivos fijados en la Orden ratifica la adecuación y proporcionalidad de la medida; y que carece de sentido obligar a la Administración a que tenga que explicar con todo detalle y para cada una de las dependencias o servicios la asignación del personal en concreto para prestar servicios mínimos, cuando además la contraparte no ha aportado la mínima evidencia o prueba de lo contrario, explicándose por la sola lectura de la Orden impugnada la racionalidad y objetividad de los mismos.

Podría aceptarse la idea de que la proporcionalidad no es sino el resultado de aplicar los criterios jurisprudenciales. Ocurre, no obstante, que en este caso, según se ha razonado ampliamente, esos criterios de partida no han sido observados.

Es rechazable, y ya se ha rechazado con reiteración, la idea de que las relaciones de puestos de trabajo están publicadas, y que basta comparar con ellas los efectivos señalados. Nos remitimos en este punto a lo que sobre el particular se dijo antes.

Es igualmente rechazable la crítica de que carece de sentido obligar a la Administración a que explique con todo detalle... etc, pues no se trata de que se explique "con todo detalle", sino con el suficiente para tener por cumplidas las exigencias de causalización, según la doctrina jurisprudencial al respecto.

Cabe reiterar aquí que la eventual dificultad de exponer el nivel de adecuada precisión en una disposición única sobre servicios mínimos, responde a la opción política por tal instrumento normativo unitario, y que era fácilmente superable, si se hubiera optado por una pluralidad de instrumentos de fijación de mínimos, más próxima a cada uno de los sectores en los que se quisieron establecer.

La crítica de que la actitud de la contraparte no es compartible, pues no le es exigible, para demostrar las carencias de la Orden que impugna, que asuma la carga de justificar cuáles debieran ser los servicios mínimos adecuados.

Finalmente, la afirmación de que la sola lectura de la Orden anulada evidencia la racionalidad y objetividad de los servicios mínimos establecidos, no deja de ser un juicio global apodíctico, que la Sala no comparte, y que además es absolutamente impotente para desvirtuar una sentencia que precisamente ha proclamado lo contrario.

Por todo lo expuesto se impone la desestimación del motivo casacional analizado.

Desestimados los motivos de casación, y conforme a lo dispuesto en el Art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la Xunta recurrente.