STS, 2 de Noviembre de 1994
| Ponente | JOSE MARIA SANCHEZ ANDRADE Y SAL |
| ECLI | ES:TS:1994:19845 |
| Número de Recurso | 30/1993 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.959.-Sentencia de 2 de noviembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
PROCEDIMIENTO: Recurso núm. 30/1993.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial: Funcionarios. Jubilación anticipada.
NORMAS APLICADAS: Arts. 9.º.3.º y 106.2 .º de la Constitución Española.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 2 de diciembre de 1992. Sentencias del
Tribunal Constitucional 108/1986 y 99/1987.
DOCTRINA: La posible responsabilidad patrimonial derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta con el
enunciado genérico del art. 9.º.3 .º, requiere desarrollo legislativo que determine en qué casos y qué requisitos son exigidos.
En la villa de Madrid, a dos de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera el recurso núm. 76/1993, interpuesto por don Valentín asistido del Letrado don Santiago Fentanes Baena contra acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de junio de 1992, que desestima la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación a don Valentín , funcionario del Cuerpo Superior de Administraciones Civiles del Listado, del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/ 1984. de 2 de julio, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, confirmado por acuerdo del mismo Consejo de fecha 23 de octubre de 1992. al resolver recurso de reposición.
Antecedentes de hecho
La parte adora, en su escrito de demanda, solicita que se dicte sentencia por la que se anulen los acuerdos impugnados y se declare el derecho de don Valentín a ser indemnizado de los daños y perjuicios derivados de su jubilación forzosa anticipada, en la cuantía que resulte en ejecución de sentencia, por la diferencia entre lo que habría percibido de haber continuado en activo hasta la edad de setenta años y la cantidad que le haya sido satisfecha en concepto de pensión de jubilación, condenando a la Administración Pública del Estado al pago de dicha indemnización.
El Abogado del listado solicita en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del listado por las leyes mientras no se desarrolle el art. 9.º.3 .º de la Constitución: que cuando una ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de la misma, sin ampliar ni disminuir la indemnización: que en los restantes casos la posibilidad de indemnización exige como requisito previo inexcusable la declaración deinconstitucionalidad producida la cual podría examinarse la concurrencia de los restantes requisitos precisos para que nazca el derecho a indemnizar; que las leyes que fijaron las nuevas edades de jubilación no establecen obligación expresa de indemnización, por lo que no puede utilizarse una presunción con objeto de indemnizar eventuales perjuicios de la lesión de una mera expectativa, no de un derecho consolidado: que no ha habido expropiación legislativa por negarse la existencia de un derecho adquirido de los funcionarios a jubilarse a una determinada edad: y que no corresponde a los órganos jurisdiccionales modificar la regulación de indemnizaciones establecidas en las leyes.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se acordó conceder a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.
Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 27 de octubre de 1994 . en cuyo acto tuvo lugar su celebración, siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
Fundamentos de Derecho
El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 12 de junio de 1992, que desestima la reclamación formulada por el actor en solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la aplicación del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, confirmado por otro de 23 de octubre de 1992 , desestimatorio del recurso de reposición.
Planteada en el recurso que examinamos la cuestión relativa a la responsabilidad patrimonial del listado legislador, por haber anticipado la Ley 30/1984 , la edad de jubilación con relación a la legislación precedente, debemos desestimar el recurso, por los mismos razonamientos que hemos expuesto en |as Sentencias del Pleno de esta Sala Tercera, de fecha 30 de noviembre y 2 je diciembre de 1992 , que han examinado de modo exhaustivo esta cuestión, cuyos fundamentos jurídicos tercero a octavo, ambos inclusive, debemos transcribir aquí en aras de unidad de doctrina:
"Tercero: El art. 9.º.3 .º de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de |a Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2.º dentro del título IV . bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración" y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI , bajo el epígrafe "por Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2º establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -art. 21 de la Constitución de 1931 art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 ; arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local, de 1955, y 366 y siguientes del Reglamento de Organización. Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho de la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la ley desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2.º y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las graves que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.º.3.º del texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en que casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso. Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art 9.º.3.º de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -arts. 106.2.º de la Constitución. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado-, que, quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda: la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 delCódigo Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2.º de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 411 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establecen; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la ley, que ni siquiera se ha invocado: la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos: por ultimo a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía a los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica resulta inadmisible que, sustituyendo al Legislador sean los órganos del poder judicial los que regulen la posible irresponsabilidad derivada de la aplicación de las leves mediante una elaboración jurisprudencial que exenta de cualquier antecedente legislativo. Admitimos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de danos y perjuicios por actos de aplicación de las leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de listado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que estos sean de naturaleza especial que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados para estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc... de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las leyes, en el que unos la limitan a los casos en que la ley hubiera sido declarada inconstitucional, y otros exigen que sea la propia ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las sentencias ya citadas (las núms. 108/1986 de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988. de 19 de abril ), la constitucionalidad de los preceptos de las leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos. Jueces y Magistrados y Profesores de LGB. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación. Supongamos que también las leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 , se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos: en el mismo sentido se expresa en el art. 106.2.º de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que se hace del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1.º de dicha Ley , también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.º y 4 .º se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, sin en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una, petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leves que se modifican, supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho de subrogación arrendaticias, etc. Las Sentencias del Tribuna! Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio,W 1987. de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las leyes que anticipan la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.º.3.º, 33.3.º y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que puedan merecer algún genero de compensación", siendo de señalar a este respecto que de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador: de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, que de forma condicionada se pide en el otrosí de la súplica de la demanda, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las que se citan del Tribunal Supremo en Pleno, amparan la pretensión ejercitada, pues en la misma se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias anticonstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento por lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a las leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas leyes. Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el "Boletín Oficial del Estado" de fecha 27 de noviembre de 1992, no vigente (en la fecha en que fueron dictadas las sentencias que ahora transcribimos), pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.º Que no tengan el deber jurídico de soportarlos. 2.º Que se establezca en los propios actos legislativos. 3.º Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 .º que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida."
Los razonamientos expuestos conducen al rechazo de las alegaciones formuladas por la parte recurrente, con la consiguiente desestimación del recurso, sin pronunciamiento especial en materia de costas, al no apreciarse la concurrencia de ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 73/1993, interpuesto por la representación de don Valentín asistido del Letrado don Santiago Tentanes Baena, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 12 de junio de 1992, que desestima la reclamación de indemnización de llanos y perjuicios derivados de la aplicación del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, confirmado por acuerdo del mismo Consejo de fecha 23 de octubre de 1992, al resolver el recurso de reposición, sin hacer expresa condena en costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Fernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don José María Sánchez Andrade y Sal en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera. Sección Sexta, del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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SAP Baleares 356/2002, 14 de Junio de 2002
...recogido asimismo entre otras en STS de 8 de octubre de 1985, 11 de abril de 1990, 31 de diciembre de 1992, 3 de junio de 1993, 2 de noviembre de 1994 y 20 de febrero de 1995. Y es constante y pacífica la jurisprudencia que viene manteniendo que en la compraventa de inmuebles los arts. 1124......