STS, 1 de Febrero de 1994
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1994:15362 |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 341.-Sentencia de 1 de febrero de 1994
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Urbanismo: Devolución de avales.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Gestión Urbanística.
DOCTRINA: Los avales son instrumento para garantizar las obras de urbanización.
En la villa de Madrid, a uno de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.
Vistos los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Salobreña, representado por el Procurador don Federico Olivares de Santiago, bajo la dirección de Letrado, y por don Juan Antonio , representado por el Procurador don Domingo Lago Pato, bajo la dirección de Letrado; estando promovidos contra la Sentencia dictada en 22 de junio de 1990 por la Sala de Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , sobre devolución de avales constituidos en su día para responder de urbanización.
Es Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso núm. 252/88, promovido por don Juan Antonio , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Salobreña, sobre devolución de avales.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 22 de junio de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Rechazar las causas de inadmisibilidad y estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luis Marín Felipe, en nombre y representación de don Juan Antonio , contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Salobreña (Granada), adoptado en su sesión de 14 de enero de 1988, por el que se requería al recurrente para que satisfaciera a la Corporación el importe de los avales prestados, con apercibimiento de que en otro caso se ejecutarían éstos, y desestimó el recurso de reposición y se confirmó el acuerdo de la misma Comisión de 29 de octubre de 1987, por el que se denegaba la devolución de las fianzas constituidas en su día para responder de la urbanización de la calle Antonio Machado del citado municipio, declarar la nulidad de los puntos segundo, tercero y cuarto, del primero de los actos mencionados, referidos a la exigencia de ingresar las cantidades reclamadas y el apercibimiento subsiguiente, confirmando los actos en cuanto al resto, sin hacer declaración sobre costas».
Contra dicha Sentencia el Ayuntamiento de Salobreña y don Juan Antonio interpusieron sendos recursos de apelación que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciadola alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de enero de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
El recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto contra un acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Salobreña, de 29 de octubre de 1987, que denegaba a don Juan Antonio la devolución de avales que tenía constituidos por cuantía de 3.256.540 ptas y 902.750 ptas en garantía de ejecución de obras; y contra otro acuerdo que, resolviendo recurso de reposición, confirmaba el anterior en 14 de enero de 1988 y, además reclamaba al Sr. Juan Antonio el ingreso en metálico del equivalente de los avales presentados al objeto de costear parte de las obras de urbanización ya realizadas y las pendientes de ejecutar, que tal cantidad lo será en concepto de a cuenta, es decir, sin perjuicio de reclamar otras si el costo del proyecto obligare a ello o devolver el exceso si procediere; y que de no ingresar lo reclamado en plazo de un mes a contar de la notificación el Ayuntamiento procedería a ejecutar y hacer efectivos los avales. La Sentencia de instancia rechaza las causas de inadmisibilidad alegadas por el Ayuntamiento; desestima el recurso en cuanto se refiere al primero de los acuerdos recurridos y su confirmación en el punto primero del segundo acuerdo, y estima el recurso en cuanto a los puntos segundo, tercero y cuarto de este segundo acuerdo de 14 de enero de 1988.
Apelada la Sentencia tanto por el recurrente don Juan Antonio como por el Ayuntamiento de Salobreña, insiste éste en que los acuerdos recurridos son actos municipales confirmatorios de otros acuerdos corporativos de fechas 5 de marzo y 21 de mayo de 1987 que rechazaron por primera vez la petición del recurrente de que se le devolvieran los avales prestados para garantizar las obras de urbanización del sector, por lo que ha debido ser estimada la causa de inadmisibilidad alegada al amparo de los arts. 82 c) y 40 a) de la Ley de la Jurisdicción. No insiste en la causa de inadmisibilidad alegada en el fundamento tercero de Derecho de su contestación a la demanda, y en cuanto al fondo del asunto considera inaceptables la anulación de los puntos segundo, tercero y cuarto del acuerdo municipal de 14 de enero de 1988, porque el Ayuntamiento de Salobreña no pretendió que el importe de los avales prestados por el Sr. Juan Antonio fuera a representar la cuota definitiva sino que se trataba de una reclamación a cuenta amparada en el art. 189 del Reglamento de Gestión Urbanística, y por ello la ejecución de los avales no venía a representar indefensión ni perjuicio para el Sr. Juan Antonio . Por su parte, este recurrente discrepa de la Sentencia en cuanto ésta estima ajustado a Derecho el acuerdo municipal que denegó la devolución de los avales, y ello porque si bien solicitó en escrito de 11 de junio de 1986 que se le permitiera ejecutar determinadas obras de urbanización, nunca pretendió que se le trasladaran las obligaciones urbanizadoras que en el sistema de cooperación competen a la Administración municipal, sino que lo único que planteaba es ejecutar sólo parte de las obras de urbanización a cuenta del coste que finalmente a él le correspondiera sufragar en la reparcelación, concretamente en la cuenta de la aprobación definitiva de la reparcelación; cuya reparcelación no se ha ultimado por el Ayuntamiento ni tampoco el proyecto de urbanización por causa única de su morosidad; por lo que en virtud de lo dispuesto en el art. 132.2 de la Ley del Suelo y concordantes no es exigible de los particulares la aportación de cantidad alguna ni mucho menos que se avale sin limitación de plazo.
Abordamos en primer lugar la alegación de inadmisibilidad interpuesta por el Ayuntamiento de Salobreña, para desestimarla al igual que ha hecho la Sentencia de instancia. En el escrito del Sr. Juan Antonio de fecha 27 de febrero de 1987, se pide al Ayuntamiento la devolución del aval de 3.256.540 ptas y que se acelere por el Ayuntamiento la ejecución del proyecto de urbanización para poder cancelar definitivamente el otro aval de 902.750 ptas., bien pagando el coste complementario que hubiera, bien reembolsándose la cantidad que corresponda en derecho. El Ayuntamiento rechaza la petición en sus acuerdos de 5 de marzo y 21 de mayo con base en el informe emitido por el Arquitecto técnico municipal, concluyendo que, una vez redactado el proyecto total de urbanización del subpolígono, se procederá al cálculo exacto y se repercutirá a cada uno de los reparcelados la devolución o cobro de lo que les corresponda. En su escrito de 15 de septiembre del mismo año 1987, el Sr. Juan Antonio pide la devolución de los dos avales dado el retraso del Ayuntamiento en la ultimación del proyecto de urbanización. Los acuerdos, aquí impugnados de 29 de octubre de 1987 y 14 de enero de 1988, reconocen el retraso municipal y repiten que los avales deben continuar hasta que se conozca el coste global y definitivo con el proyecto de urbanización que contemplará las cargas y beneficios, ya que las obras de urbanización realizadas se han compensado en la cuenta de liquidación provisional, pudiéndose requerir nuevos avales si la cuenta de liquidación definitiva arrojara costos superiores a los cubiertos por los avales. Es claro que el Ayuntamiento deniega, en ambas ocasiones, la devolución de un aval en el primer caso y de los dos en el segundo, pero tal denegación no es definitiva, según expresamente se dice en todos los acuerdos, puesto que la resolución definitiva se adoptará cuando, ultimando el proyecto de urbanización, se haga la cuentadefinitiva en la que se tendrá en cuenta el valor o importe de lo avalado que puede ser ampliado o devuelto en la parte que proceda. No es de aplicación el art. 40 a) en relación con el 83 c) de la Ley Jurisdiccional porque los acuerdos de 5 de marzo y 21 de mayo de 1987, si bien no fueron impugnados en vía contenciosa y quedaron firmes, no resolvieron nada en definitiva -no fueron definitivos- porque, en realidad, aplazaban o alargaban tal definitiva resolución respecto de los avales hasta la ultimación del proyecto de urbanización y subsiguientes y definitiva cuenta, de la que derivaría su devolución o su ampliación incluso.
En cuanto al fondo del asunto la discrepancia del actor, ahora apelante, respecto a la Sentencia de instancia carece de virtualidad alguna a los efectos de revocación pretendidos. No ya desde el escrito de 11 de junio de 1986, a que se refiere en su escrito de alegaciones, sino desde el inicial que abre el expediente administrativo de fecha 16 de noviembre de 1984, efectivamente se compromete a realizar los trabajos de urbanización de la parte proporcional que le corresponde de su parcelaba lo que accede el Ayuntamiento, exigiéndole en acuerdo de 22 de noviembre de 1984 la presentación de aval en cuantía suficiente para garantizar las obras de urbanización, cuantía que sería determinada por los servicios técnicos. Y aunque ante el acuerdo municipal de 27 de febrero de 1986 que le requiere para que presente proyecto reformado de obras de urbanización en vista de ciertos extremos a tener en cuenta en el mismo, interpone recurso de reposición recordando al Ayuntamiento su obligación de urbanizar en el sistema de cooperación a tenor del art. 186 del Reglamento de Gestión , recurso que es estimado por el Ayuntamiento, que también resuelve en el mismo que paralice todo intento de urbanización de la zona y que por los servicios técnicos municipales se proceda a la redacción y ejecución del proyecto de urbanización, lo cierto es que el Sr. Juan Antonio , en el escrito de 11 de junio de 1986, renuncia al recurso de reposición y vuelve a solicitar que se le autorice para llevar a cabo la urbanización que le interesa y que tales trabajos sean tenidos en cuenta en la liquidación definitiva, y se aviene a presentar un nuevo aval por valor de 3.256.540 ptas que le había sido exigido en acuerdo municipal de 12 de junio, a tenor del informe de los Técnicos municipales. Su conducta posterior en relación con el Ayuntamiento de Salobreña ha quedado reseñada a través de las peticiones formuladas que dieron lugar a los acuerdos municipales de 5 de marzo y 21 de mayo de 1987 y 29 de octubre de 1987 y 14 de enero de 1988, estos dos últimos impugnados en la vía jurisdiccional y a los que antes hemos hecho referencia. Es decir, como con acierto se razona en el fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia, no es discutible y lo han reconocido, obviamente, ambas partes, que en el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos, exigiéndose la reparcelación de los terrenos para llegar a una justa distribución de beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, pudiendo también, a tenor del art. 131 de la Ley y 191 del Reglamento de Gestión Urbanística , constituirse asociaciones administrativas de propietarios con la finalidad de colaborar en la ejecución de las obras de urbanización; pero que en este caso se ha producido la peculiaridad de que es el propio recurrente el que solicita ejecutar determinadas obras de urbanización, siendo también peculiar la actuación municipal que secundando tal proceder exige fianzas o avales para garantizar aquellas que voluntariamente presta el solicitante, que luego pide su devolución y que no ha practicado prueba alguna que desmienta o deje en entredicho los informes del Técnico municipal en que se basan los acuerdos municipales. En realidad aunque de forma un tanto irregular, hay una cierta coincidencia velis nolis entre la actuación del recurrente y el Ayuntamiento, ya que ambos pretenden justificar sus respectivos requerimientos en que lo son "a cuenta» de lo que resulte de la cuenta definitiva, siendo así que no hay constancia alguna de que se haya llevado a cabo la reparcelación, cosa que reconoce el propio Ayuntamiento en el acuerdo de 29 de octubre de 1987, así como que el coste global y definitivo se conocerá con el proyecto de urbanización cuya ultimación tampoco consta. En cuanto a la denegación que en la Sentencia se hace de los puntos segundo, tercero y cuarto del acuerdo impugnado de 14 de enero de 1988, es ajustado a Derecho el criterio de la Sala de instancia de que tal acuerdo incurre en una reformatio in peius que causa indefensión al recurrente; pero es que además le priva de la oportunidad de recurrirlo en reposición y al no haberse realizado la reparcelación ni ultimado el proyecto de urbanización las reclamaciones que se formulan no se ajustan a lo preceptuado en los arts. 188.1 y 189 del Regla- 342 mentó de Gestión Urbanística .
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento, si cabe, de cuanto se arguye en la Sentencia de instancia, propicia un pronunciamiento desestimatorio de las apelaciones entabladas y por ende la confirmación de la Sentencia recurrida; sin bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 .
Que desestimando los recursos de apelación entablados por don Juan Antonio y por el Ayuntamiento de Salobreña (Granada) contra la Sentencia dictada en fecha 22 de junio de 1990 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada en el recurso 252/88 , debemos confirmar y confirmamos la mentada Sentencia; sin expresa condena en las costas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación:
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.-Rubricado.
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Artículo 24. De las urbanizaciones privadas
...del Suelo», con remisión directa al artículo 62 del mismo texto legal, y la jurisprudencia aplicable, en concreto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1994. Aparte que la cita de preceptos se refiere a normas de ley no vigentes ni aplicables por los tribunales del orden civ......