STS, 2 de Diciembre de 1994
| Ponente | LUIS ANTONIO BURON BARBA |
| ECLI | ES:TS:1994:14464 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Diciembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 4.526.-Sentencia de 2 de diciembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Luis Antonio Burén Barba.
PROCEDIMIENTO: Recurso núm. 595/1993.
MATERIA: Funcionarios: Fijación de plantillas y régimen económico del personal adscrito al INEM.
NORMAS APLICADAS: Decreto-ley 36/1978 sobre gestión institucional de la Seguridad Social.
DOCTRINA: No existe vulneración de los derechos económicos adquiridos, puesto que en el caso
resuelto, los recurrentes cobraron durante el período a que se contrae su reclamación unas
retribuciones totales iguales o mayores que las que percibían en sus antiguos destinos anteriores.
En la villa de Madrid, a dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección, por los Excmos. Sres. que al final se mencionan, el presente recurso contencioso-administrativo que en única instancia pende de resolución promovido por don Juan Antonio , don Santiago , don Gustavo , doña Carmela , don Baltasar , don Carlos Daniel , don Millán y don Esteban , representados por el Abogado don Fernando Rodríguez, contra la Administración, representada por el Abogado del Estado, versando sobre los Acuerdos del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1981 y que fija las plantillas y régimen económico del personal adscrito al INEM ( Real Decreto 2252/ 1985, de 20 de noviembre ).
Antecedentes de hecho
Los recurrentes enumerados interpusieron este recurso y en su día se formalizó la demanda en la que se reseñaron los siguientes hechos: 1." Mis representados son funcionarios del Instituto Nacional de Empleo, organismo autónomo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Proceden tales funcionarios del suprimido Servicio de Empleo y Acción Formativa- Promoción Profesional Obrera (SEAF-PPO), pasando a prestar servicios al INEM en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , sobre gestión institucional de la Seguridad Social. Con arreglo a la disposición adicional 4.a de la citada Ley 36/1978 : «Los funcionarios y empleados de los organismos que se suprimen (entre los cuales se halla el SEAF- PPO) se integrarán en los respectivos organismos de nueva creación en las condiciones que reglamentariamente se determinen, con respecto de los derechos económicos adquiridos y de Seguridad Social.» 2." Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1981 -no publicado- y con efecto retroactivo al 31 de diciembre de 1980, a mis representados se les aplicó un complemento compensador personal y transitorio, cuyo contenido es el siguiente, según se desprende del propio expediente administrativo: «... 6. Complemento Compensador Personal y Transitorio. 1) A fin de dar aplicación a lo establecido en la disposición adicional l.ª.4.° del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y para respetar los derechos económicos adquiridos, se crea un complemento compensador que tendrá carácter personal transitorio, se fijará en cuantía anual y se devengará en doce mensualidades por cada año. 2) La cuantía anual inicial de este complemento se cifrará por la diferencia existente entre la totalidad de las retribuciones percibidas con carácter regular periódico, según las normas del Estatuto dePersonal del Servicio de Empleo y Acción Formativa, Promoción Profesional Acelerada , y de acuerdo con los incrementos regulados en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de marzo de 1980, tomando como base las devengadas en 31 de diciembre de 1980 y las retribuciones del mismo carácter que corresponderían en dicha fecha, de acuerdo con el régimen retributivo propio del personal al servicio de los organismos autónomos, y que no se corresponden con las que se contienen en el presente acuerdo, que son las vigentes para el ejercicio de 1981, excluidas en ambos casos las indemnizaciones a que se refiere el punto 4.°. 10 del presente acuerdo. 3) El complemento compensador personal y transitorio tendrá carácter de absorbible, de forma definitiva, por todas las mejoras retributivas, tanto de retribuciones básicas como complementarias, incluso las derivadas de cambio de puesto de trabajo y de establecimiento de nuevos conceptos retributivos, a excepción de las indemnizaciones, horas extraordinarias, gratificaciones de carácter especial o extraordinario cuando sean eventuales y del complemento de dedicación exclusiva no docente, previsto en el apartado 11 del punto 4." de este acuerdo. 4) Los incrementos de retribuciones de carácter general, establecidos en la Ley de Presupuesto Generales del Estado de cada año, sólo se computarán en un 50 por 100 de su importe a efectos de la citada absorción. A estos efectos se entenderán por retribuciones de carácter general, además de las básicas, el incentivo corporativo, el complemento de prolongación de jornada y el de destino, así como el complemento de dedicación docente. 5) Las absorciones, que en cada caso procedan del complemento compensador personal y transitorio se efectuarán sobre la cuantía mensual del mismo, teniendo en cuenta lo dispuesto en los párrafos 3." y 4.° anteriores. Por consiguiente, para fijar el importe mensual de minoración del mencionado complemento, los incrementos deducibles de las retribuciones básicas y los nuevos trienios perfeccionados, se multiplicarán por catorce y se dividirán por doce. La absorción de la cuantía correspondiente a retribuciones complementarias se efectuará en el mes que se devenguen. 6) En el caso de que algún funcionario, al que se le haya reconocido complemento compensador personal y transitorio pase a realizar, de acuerdo con las disposiciones vigentes, una dedicación menor a la que viniera realizando el 31 de diciembre de 1980, se le reducirá en la misma proporción la cuantía de este complemento. 3.° Dicho acuerdo, como decimos, no fue publicado, por lo que faltando la primera condición no puede hablarse de una norma de obligado cumplimiento, puesto que no ha sido promulgada, por lo que habrá de estarse por la falta de notificación a lo establecido en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Como se desprende del contenido del acuerdo reflejado en el hecho precedente, la aplicación del mismo ha supuesto una merma en los ingresos y remuneración de mis representados, ya que se les ha venido absorbiendo por aplicación del llamado complemento compensador personal y transitorio durante los años 1981 a 1985 unas cantidades de las que ahora se solicita su devolución y, por otra parte, se les ha reducido indebidamente el 50 por 100 de los sucesivos aumentos desde el 31 de diciembre de 1980, en lugar de aumentar el 100 por 100 como a todos los funcionarios. Sin embargo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1981, que obra en el expediente administrativo, es absolutamente contradictorio, ya que, de un lado, se dice que se establece para respetar los derechos «económicos adquiridos», y por otro, que tiene «carácter de absorbible de las mejoras retributivas y los incrementos de retribuciones de cada año recogidos en la Ley General de Presupuestos , reduciéndolos al 50 por 100», lo que está en frontal oposición con el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y con el contenido literal de disposición adicional l.ª.4.° Esto, como dice la Sentencia de la Audiencia Territorial de Pamplona de 11 de junio de 1987 , que se adjunta como documento núm. 1, ya que se refiere a un supuesto idéntico al planteado en esta litis, está en contradicción con la clara y expresa determinación contenida en la disposición adicional l.ª.4.° del Real Decreto-ley 37/1978 , pues no sería procedente admitir la congelación salarial a que aboca la prolongación de tal medida, se proyecta hasta finales de 1985. En efecto, dictado el Real Decreto-ley de 16 de noviembre de 1978 , sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, se crea el Instituto Nacional de Empleo, de conformidad con el art. 5.a de dicha disposición, de modo que conforme a la referida disposición adicional
l.ª.4.l>, los funcionarios, entre los cuales se encuentran los recurrentes, se integran en el INEM con respeto de los derechos económicos adquiridos y de la Seguridad Social. Mientras se produce la integración, es decir, el paso de SEAF-PPO a las escalas del INEM, la disposición transitoria l.°.l.° del Real Decreto-ley 36/1977 determina que los funcionarios «continuarán rigiéndose por sus respectivos regímenes jurídicos hasta que le sea de aplicación el correspondiente al nuevo organismo (INEM)». Por ello, el Acuerdo del Consejo de Ministros no tiene validez ni eficacia jurídica en este punto concreto por ser contrario a Ley. 4." En el mes de diciembre de 1985 se publica el Real Decreto 2252/1985, de 20 de noviembre , sobre escalas de funcionarios, en ejecución de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 36/1978 , en su disposición adicional
l.".4.° y transitoria 1.a, que difería a una posterior norma reglamentaria las condiciones en las que habría de producirse la integración de las relaciones jurídicas del personal del antiguo Servicio de Empleo y Acción Formativa; Decreto este publicado como se indica en su preámbulo, tras la declaración de nulidad absoluta del Real Decreto 1762/1982 , mediante Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1984 . 5." En esa situación y bajo la cobertura de las citadas normas, lo cierto es que a mis representados se les ha venido reteniendo diversas cantidades por absorción de complemento compensador personal y transitorio y no se le ha actualizado sus retribuciones, por lo que se le deberán actualizar al 31 de diciembre de 1985. Esto significa que a mis representados, como se acredita con los documentos adjuntos, se les han de abonar tales diferencias, consistentes en cantidades dejadas de percibir con arreglo a sus respectivassituaciones y que se estiman en 3.100.000 ptas. para cada funcionario. 6." En definitiva, formulado recurso de reposición contra las nóminas que han venido percibiendo y contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1986, el 31 de diciembre de 1987, y los correspondientes escritos de mora en junio de 1988, cuyas copias quedarán aportadas con el escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo, se formula la presente demanda que se apoya en los siguientes». Alegó los fundamentos que estimó oportunos y terminó con el suplico: «Que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo y acuerde tener por formalizada demanda por la denegación presunta por la regla del silencio administrativo de la reposición contra las nóminas de las respectivas mensualidades abonadas a mis representados, como actos de aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1981 y contra este último, en solicitud de abono de cantidades absorbidas y actualización de sus retribuciones, que quedaron mermadas en un 50 por 100 con respecto a los demás funcionarios y cuyo importe ciframos en
3.100.000 ptas., y previos los trámites legales oportunos se dicte sentencia por la que se anulen las nóminas en cuanto actos de aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros y este último también por ser contrario a la disposición adicional l.ª.4.° y transitoria 1.a. 1,° del Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre , y que se declare el derecho de los recurrentes, como funcionarios del Instituto Nacional de Empleo, a que le sean abonadas las diferencias existentes entre las retribuciones que les fueron satisfechas y las que debieron percibir y no percibieron por indebidamente absorbidas en aplicación del complemento compensador personal y transitorio, correspondientes a los años 1981 a 1985, inclusive; y asimismo el derecho a que les sean actualizadas sus retribuciones al 31 de diciembre de 1985, con imposición de costas.»
Dado traslado al Abogado del Estado, éste formuló la contestación dando por reproducidos los hechos establecidos en el expediente administrativo invocando en cuanto a los fundamentos de Derecho dos Sentencias del Tribunal Supremo, una de 12 de abril de 1989 y otra de 23 de abril de 1991 , que tratan hechos iguales o similares a los que en este recurso se discuten.
Recibido el pleito a prueba se practicó la que obra en autos, sustanciándose este pleito por conclusiones suscitas por los actores y por el Abogado del Estado, que dieron por reproducidos lo pedido en la demanda y en la contestación.
Turnado a esta sección estas actuaciones el 6 de junio de 1994, por providencia de 15 de septiembre de este año se hizo señalamiento para el 25 de noviembre de este año, cumpliéndose el mismo en dicha fecha.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Luis Antonio Burén Barba.
Fundamentos de Derecho
Los recurrentes, funcionarios del Instituto Nacional de Empleo (INEM) se oponen al Acuerdo del Consejo de Ministros del 8 de mayo de 1981 sobre fijación de plantillas y régimen económico del personal adscrito al INEM, procedentes del Servicio de Acción Formativa y Promoción Profesional, en cuanto que a través de su apartado 6.°, al regular el complemento personal y transitorio tendente a compensar las posibles diferencias retributivas en perjuicio de los recurrentes, consecuencia de la aplicación al régimen general propio de los funcionarios de los organismos autónomos, declaró que dicho complemento sería absorbible por todas las mejoras retributivas básicas y complementarias; oposición que suscitan a través de la impugnación de la desestimación por silencio del recurso de reposición promovido frente a la denegación de las solicitudes dirigidas a la devolución de las cantidades retenidas a consecuencia de la absorción durante los años 1981 a 1985, así como de actualización de retribuciones al 31 de diciembre de 1985.
Para la resolución que se dicte hay que partir de que la citada disposición adicional l.ª.4.° del Decreto-ley 36/1978 sobre gestión institucional de la Seguridad Social, estableció que los funcionarios de los organismos que, como el de los actores, se suprimían para ser integrados en alguno de los de nueva creación, no sufrirían perjuicio económico a consecuencia de la integración, pues la incorporación debía hacerse «con respecto de los derecho económicos adquiridos». Es en esta expresión, derechos económicos adquiridos, en la que los actores ponen el énfasis de su fundamentación, entendiendo que la misma debía suponer la congelación de su situación retributiva existente en el momento de la integración en el INEM, de tal manera que los futuros aumentos generales de las retribuciones de los funcionarios, deberían sumarse en su integridad a aquella cantidad global inicial, y a las sucesivas resultantes. Pero no cabe admitir esta alegación ya que supondría la aplicación a los funcionarios del desaparecido servicio, de un sistema retributivo mixto configurado con unas cuantías iguales a las derivadas de su antiguo estatuto, aumentadas en otras equivalentes a las fijadas para los demás funcionarios del INEM, a cuyos nuevos puestos acceden, con la consiguiente confusión de unos sistemas retributivos que no obedecían, en sus principios constitutivos, a una idea de homogeneidad. De modo que esta irracionalidad, es la que trató de solucionar elacuerdo impugnado con el establecimiento del complemento personal y transitorio, que al ser confeccionado con carácter de absorbible por las futuras mejoras retributivas, venía a cumplir un doble objetivo; por un lado, el mantenimiento del anterior nivel general de retribuciones, con el consiguiente respecto del mandato de la disposición adicional l.ª.4.° del Decreto-ley 36/1978 , y por otro, evitar el agravio comparativo que derivaría, de no ser absorbible, de que al mantenerse indefinidamente en su integridad del CPT, como consecuencia de los sucesivos aumentos generales de retribuciones funcionariales, unos mismos puestos de trabajo vendrían a estar retribuidos de forma diferente según los ocuparan funcionarios de los servicios integrados o funcionarios de otro origen. Es decir, y en conclusión, no hubo vulneración de derechos económicos adquiridos, pues en cualquier caso, los recurrentes siempre siguieron cobrando, durante el período a que contraen su reclamación, unas retribuciones totales iguales o mayores que las que percibían en sus antiguos destinos anteriores a la absorción, y porque el carácter absorbible del complemento transitorio no era sino una consecuencia de la congruencia en la organización del régimen estatutario del que pasaba a depender y una imposición del principio de igualdad ante la ley.
No se aprecian motivos para una condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por don Juan Antonio , don Santiago , don Gustavo , doña Carmela , don Baltasar , don Carlos Daniel , don Millán y don Esteban contra los actos que se expresan en el fundamento legal primero de esta resolución. Sin que haya lugar a una condena por las costas procesales causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Enrique Cáncer Lalanne.- Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Gustavo Lescure Martín.- Luis Antonio Burén Barba.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Luis Antonio Burén Barba, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Séptima, del Tribunal Supremo, lo que certifico.
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