STS, 17 de Noviembre de 1994
| Ponente | JOSE MARIA SANCHEZ ANDRADE Y SAL |
| ECLI | ES:TS:1994:14181 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 4.198.-Sentencia de 17 de noviembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
PROCEDIMIENTO: Recurso núm. 229/1990.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial: Margen comercial en oficinas de farmacia.
NORMAS APLICADAS: Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Art. 122 de la Ley de Expropiación Forzosa. Art. 5.°.1.° del Código Civil .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de marzo de 1992, 14 de mayo de 1993 .
DOCTRINA: La declaración de nulidad de la Orden de 10 de agosto de 1985 generó responsabilidad
patrimonial.
En la villa de Madrid, a diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera -Sección Sexta- del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. anotados al final, los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 229/1990, en única instancia, interpuesto por el Procurador don José Luis Barneto Arnáiz, en nombre y representación de don Gregorio , contra la denegación por silencio administrativo, de la solicitud de indemnización de daños y perjuicios fundada por el propio don Gregorio ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , dictada en aplicación del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985. Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
Con fecha 3 de enero de 1990, el Procurador don José Luis Barneto Arnáiz, en nombre y representación de don Gregorio , presentó escrito en la Secretaría de Gobierno de este Tribunal Supremo, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la denegación, por silencio administrativo, de las solicitudes de indemnización de los daños y perjuicios causados por la Orden de la Presidencia de Gobierno de 10 de agosto de 1985 , publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 16 de agosto, y dictada en aplicación del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las oficinas de farmacia con dispensación al público de especialidades farmacéuticas, que fueron formuladas en fecha 1 y 4 de julio de 1988 ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, habiéndose denunciado la mora el 31 de enero de 1989 (escritos presentados en el Registro los días 1 de febrero de 1989 y 3 de febrero de 1989), adjuntando copias de la reclamación y del escrito de denuncia de mora.
Con fecha 11 de mayo de 1990, la Sala tuvo al Procurador indicado por personado y parte en la mencionada representación y ordenó formar autos y reclamar el expediente administrativo, advirtiendo a la Administración que emplazase ante la Sala a quienes de dicho expediente resultasen titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, al tiempo que mandaba, una vez recibido y completado en su caso el expediente, que el actor formalizase la demanda.
Por diligencia de ordenación de fecha 10 de octubre de 1990 se emplazó a la representación del demandante para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 6 de noviembre de 1990, suplicando que se dictase «sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, se reconozca a mi mandante el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por la aplicación de la precitada Orden de la Presidencia del Gobierno, se condene a la Administración General del Estado al pago a mi principal de la suma de 507.284 ptas., más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa, declarando no ser conforme a Derecho la denegación por silencio administrativo de las solicitudes indemnizatorias en su día formuladas. Todo ello con expresa imposición en costas a quien al recurso se oponga».
Por diligencia de ordenación de fecha 3 de diciembre de 1991, se tuvo por formalizada la demanda y con traslado de la copia de la misma se entregaron las actuaciones con el expediente administrativo al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo por escrito presentado con fecha 7 de enero de 1991, en el que invocó la prescripción del derecho a la indemnización, puso de manifiesto la falta de dictamen del Consejo de Estado e impugnó el quantum de la pretensión indemnizatoria, suplicando se «dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso deducido en su integridad o, en su defecto, parcialmente en cuanto a la pretensión de abono de intereses legales».
Por diligencia de ordenación de fecha 6 de febrero de 1991 se concedió a la representación del actor el plazo de quince días a fin de que presentase escrito de conclusiones, lo que hizo con fecha 21 de febrero de 1991, en el que solicitó que se dictase sentencia conforme a la súplica de la demanda, y seguidamente se concedió el mismo plazo al Abogado del Estado para idéntico trámite, quien lo evacuó pidiendo que se «dictase auto por el que se declare que el conocimiento del presente recurso corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, remitiendo ante ella a las partes y las actuaciones o, en su defecto, sentencia de conformidad con el suplico de su escrito de contestación a la demanda».
Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 10 de noviembre de 1994, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
Fundamentos de Derecho
Suscita el Abogado del Estado, en el escrito de conclusiones, la incompetencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer de la pretensión impugnatoria de la desestimación presunta de una reclamación indemnizatoria dirigida al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por considerar que el órgano jurisdiccional competente para ello es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, según lo dispuesto concordadamente por los arts. 58 y 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Esta misma causa de inadmisibilidad planteada por el propio Abogado del Estado, como alegación previa, al amparo de lo establecido por los arts. 71 y 82.a) de la Ley de esta Jurisdicción , en el recurso contencioso-administrativo núm. 137/1990, y fue resuelta por esta Sala en su Auto de fecha 16 de julio de 1991, con expresa declaración de la competencia de este Tribunal para conocer en única instancia del recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación presunta de otra reclamación formulada por idéntica causa y dirigida al mismo Ministro, por lo que, según el principio de unidad de doctrina, nos remitimos a las razones expuestas en aquella resolución para rechazar ahora tal causa de inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado.
Como hemos referido en el antecedente de hecho cuarto, el Abogado del Estado opone a la acción ejercitada por el demandante la prescripción por haberlo hecho una vez transcurrido el plazo de un año legalmente establecido.
El propio recurrente admite, y así se desprende de los documentos que ha presentado, que dirigió su reclamación por importes de 477.750 ptas. y 29.534 ptas., en concepto de indemnización de daños yperjuicios, al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno en fechas 1 y 4 de julio de 1988.
Si tenemos en cuenta que esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de marzo de 1992, 14 de mayo de 1993 (recurso 135/1990) y 22 de mayo de 1993 (recurso 137/1990), que el cómputo del plazo para reclamar de la Administración del Estado por la disminución en los beneficios por venta o dispensación de medicamentos como consecuencia de la Orden de 10 de agosto de 1985 de la Presidencia de Gobierno («Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 16 de agosto de 1985), que rebajó el margen comercial correspondiente a los farmacéuticos, comienza el día en que se publicó la Sentencia firme de esta Sala, de fecha 4 de julio de 1987, que calificó de daño ilegítimo el producido a los farmacéuticos por la indicada Orden de 10 de agosto de 1985, cuya nulidad de pleno derecho declaró, al haberse publicado dicha sentencia el mismo día 4 de julio de 1987, a partir de este momento cada uno de los perjudicados pudo ejercitar la acción de resarcimiento frente a la Administración, por lo que, en este caso, cuando el demandante presentó sus reclamaciones los días 1 y 4 de julio de 1988 ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno había transcurrido el plazo de un año establecido por el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y por el art. 122.2.° de la Ley de Expropiación Forzosa , ya que el cómputo de los años, como dispone el art. 5.º.1.° del Código Civil , se ha de hacer de fecha a fecha y, en consecuencia, debemos, conforme al principio antes citado de unidad de doctrina, considerar temporánea la acción ejercitada por el demandante.
Entiende el Abogado del Estado que en el caso de autos no se ha emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, a lo que añade que el interesado no ha formulado su reclamación ante el órgano administrativo competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda. La estimación de este motivo de oposición a la demanda conduciría a anular las actuaciones administrativas, respondiéndolas al momento en que debió solicitarse el dictamen del Consejo de Estado para la posterior resolución por el órgano competente. No procede acoger el aludido razonamiento, ya que la impugnación de resoluciones presuntas no consiste como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial ( art. 24 de la Constitución ), como ya declaró el respecto la Sentencia (citada) de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero).
En cuanto al fondo del asunto, una vez rechazados los motivos de oposición alegados por la representación de la Administración demandada, es claro que la disminución del margen comercial de beneficio por dispensación de productos farmacéuticos que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , dio lugar a una reducción de los ingresos de los titulares de las oficinas farmacéuticas. Esta reducción supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de valoración económica. La nulidad de la indicada Orden, declarada por la Sentencia de 4 de julio de 1987, constituye una manifestación del funcionamiento anormal de los órganos administrativos, existiendo una directa relación de causalidad entre dicho anormal funcionamiento y el daño consistente en la reducción de beneficios de los titulares de las oficinas de farmacia. De ello resulta que es procedente la aplicación al caso enjuiciado de lo dispuesto en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y, por tanto, la declaración de responsabilidad de la Administración.
La cuantificación de los perjuicios tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta los correspondientes certificados del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia que acreditan el importe de las ventas que realizó en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, y demás entidades que relaciona, durante el período del tiempo que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas en el período indicado el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (Resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990). Las certificaciones del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia, utilizando los conceptos anteriores, hace el cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la minoración de beneficios indemnizables al recurrente, que determina un total de 507.284 ptas. (salvo error aritmético susceptible de ser corregido en cualquier momento), cantidad reclamada en el escrito de demanda.
La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuyacuantificación, en período de ejecución de sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Los intereses deberán calcularse sobre la cantidad de 507.284 ptas., principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo de interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado por la Ley de Presupuestos Genérales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de la cual seguirá devengándose hasta el completo pago (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993). En el presente supuesto, don Gregorio presentó dos reclamaciones distintas a la Administración, por lo que los intereses se devengarán respecto a la cantidad de 477.750 ptas. desde el 1 de julio de 1988, y respecto a la cantidad de 29.534 ptas., desde el 4 de julio del mismo año, fechas de registro de la Administración de sus respectivas peticiones.
Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación del recurso promovido por don Gregorio , sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.
Que rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de don Gregorio contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , denegación que anulamos, dejándola sin ningún valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento; y, en su lugar, reconociendo el derecho del demandante a ser indemnizado como consecuencia de la aplicación de la mencionada Orden ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a don Gregorio la cantidad de 507.284 ptas., más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de Derecho sexto de la presente resolución; sin efectuar especial imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-José María Sánchez Andrade y Sal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Magistrado Ponente de la misma don José María Sánchez Andrade y Sal, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
