STS, 14 de Noviembre de 1994

En la indicada fecha, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Alas Pumariño, en nombre y representación de la compañía "Promociones y Construcciones,

S. A." (PRYCONSA), contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 27 de mayo de 1986 -ya descrita en el primer fundamento de esta sentencia-, por ser la misma conforme a Derecho; sin hacer condena en costas.»

Dicha sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central dictada el 27 de mayo de 1986, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la entidad actora «Promociones y Construcciones, S. A.» (PRYCONSA), contra acuerdo del Tribunal Provincial de Madrid de fecha 31 de enero de 1983, por el cual se había desestimado a su vez la reclamación económico-administrativa de aquella sociedad contra la liquidación núm. 1.172/1979, girada a su cargo por el Ayuntamiento de Coslada, en concepto de Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, correspondiente a la adquisición efectuada en escritura pública de compraventa a la compañía«Mundocis, S. A.», de la parcela núm. 7 del polígono de viviendas de Valleagudo, término municipal de Coslada, ascendiendo el importe de la liquidación practicada a 3.033.632 ptas. 2.° El Tribunal Económico-Administrativo Central acordó en su resolución: 1) Desestimar el recurso de alzada; 2) Revocar el fallo del Tribunal Provincial de Madrid en cuanto consideraba genéricamente aplicable a la materia de Haciendas Locales la exención prevista en el art. 31 de la Ley 50/1977, de 14 de noviembre ; y 3) Confirmar la liquidación impugnada; frente a la cual argumenta la parte, actora en su demanda: a) Que los actos impugnados no son conformes a Derecho y la liquidación de que se trata debió ser anulada, porque era aplicable en el Arbitrio de Plus Valía la exención del art. 31 de la citada Ley 50/1977 , la cual afecta no sólo a los impuestos estatales sino también a los municipales; y b) Que en caso de que haya de pagar la liquidación, al Ayuntamiento de Coslada por no aplicarse la exención, debe responder la Administración Central ante PRYCONSA por la misma cantidad con base en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , toda vez que la Dirección General de Tributos contestó a consultas vinculantes en el sentido que la referida exención afectaba tanto a los impuestos estatales como a los locales. 3.° Sobre la cuestión planteada se ha pronunciado ya esta Sala en la Sentencia de 30 de junio de 1988, dictada en el recurso núm. 26.607 interpuesto por la misma entidad PRYCONSA contra acuerdo de igual fecha del Tribunal Económico- Administrativo Central, referente a una liquidación distinta pero también girada por el Ayuntamiento de Coslada en concepto de Arbitrio de Plusvalía, correspondiente a la compraventa de la parcela núm. 7 del polígono de Valleagudo, por lo que procede insistir en los razonamientos de aquella resolución. 4.° En efecto, la compañía recurrente discrepa de la doctrina jurisprudencial establecida en las Sentencias que cita el Tribunal Central de 9 de julio de 1985 , y las anteriores de 4 y 27 de octubre de 1983, 20 y 25 de enero de 1984, reiteradas en otras más recientes de 21 de junio de 1986, 6 de marzo de 1987 y 20 de mayo de 1988, según la cual, no debe entenderse aplicable la exención del art. 31 de la Ley 50/1977 a los impuestos de carácter local, ni al arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, tanto por el contexto normativo al referirse expresamente dicho precepto a los impuestos estatales de sociedades e industrial -cuota de beneficios-, sin aludir a los tributos locales, como atendiendo al espíritu y finalidad de la norma que ha de ser relacionada con el incumplimiento de las obligaciones tributarias de las empresas que, habiendo ocultado operaciones o activos los afloran en contabilidad al regularizar sus balances, lo que no guarda relación alguna con el incremento de valor de los terrenos que constituye un tema ajeno a la regularización de los balances societarios y al propósito de fomentar su exactitud y transparencia. Y aunque la parte actora puede rebatir los argumentos del Tribunal Supremo pues la doctrina jurisprudencial es susceptible de cambio, no cabe hacerlo a esta Sala porque según dispone el art. 1.º.6.º del Código Civil la jurisprudencia «completará el ordenamiento jurídico», hasta el punto de que su infracción es motivo de casación en el proceso civil (art. 1.692.5.º), de modo que ha de aceptar como una norma que complementa el ordenamiento jurídico lo establecido en las sentencias mencionadas, de que la exención del art. 31 de la Ley 50/1977 , no incluye a los impuestos locales, siendo por tanto inútil entrar en el estudio de los motivos o razones que esgrime la actora en contra de tal doctrina jurisprudencial porque sólo pueden ser eficaces ante el propio Tribunal Supremo. 5.º La petición alternativa del recurso tampoco puede admitirse por las siguientes consideraciones: 1) La parte demandante nunca ha formulado petición de daños y perjuicios ante la Administración, de forma que no existe acto previo sobre esa cuestión, y aunque puede ser formulada por primera vez en vía contencioso-administrativa (art. 79.3.º de la Ley jurisdiccional), ello es cuando la indemnización se derive de la anulación del acto (art. 42, que dice «además de lo previsto en el artículo anterior»), pero no cuando la pretensión indemnizatoria es autónoma y ha de entrar en juego precisamente si el acto no se anula. En estos casos, no hay razón hábil para excepcionar el principio de que el proceso contencioso-administrativo exige un acto previo de la Administración sobre la cuestión debatida (arts. 1.°.1.° y 37.1.º de la Ley reguladora de la Jurisdicción); 2) Además del motivo expuesto, hay razones en el presente caso que abogan por no admitir tal excepción, concretadas en que si la indemnización de daños y perjuicios se hubiera solicitado previamente ante la Administración, en el expediente debería haber emitido informe al Consejo de Estado ( art. 22.13 de la Ley Orgánica 3/ 1980, de 22 de abril ), y en tal supuesto la competencia para conocer del asunto en vía judicial no correspondería a esta Audiencia Nacional sino al Tribunal Supremo, de manera que así se pone de manifiesto la consecuencia grave que produce la elección de un camino equivocado. 6.º No se aprecian motivos para hacer expresa imposición de costas.

Contra la citada sentencia se interpuso por la representación procesal de la entidad mercantil «Promociones y Construcciones, S. A.», el presente recurso de apelación y una vez instruidas las partes en él personadas de todo lo actuado presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones, no habiendo comparecido en el proceso el Ayuntamiento de Coslada en defensa de su derecho y constando su emplazamiento a tal fin en legal forma.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para deliberación y fallo la audiencia del día 10 del corriente mes de noviembre, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Ruiz Jarabo Ferrán.Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada y,

Como consideración previa, y en consonancia con lo manifestado al respecto por el Abogado del Estado, ha de ponerse de relieve que la entidad mercantil apelante se limita a reproducir las alegaciones ya formuladas en su día en la primera instancia.

Esta Sala viene reiteradamente declarando que en el recurso de apelación no es procesalmente correcto reproducir simplemente los razonamientos vertidos en la primera instancia, sin someter a crítica la fundamentación de la sentencia recurrida mediante la aportación de argumentos adecuados a los que amparan el fallo recurrido (Sentencias, entre otras, las de 13 de noviembre de 1979, 2 de octubre de 1982, 24 de octubre de 1984, 23 de enero de 1985, 3 de abril y 30 de septiembre de 1987, 10 de febrero, 25 de abril y 26 de julio de 1989), pues si bien la apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, dicho recurso no está concebido como una repetición, sino como una revisión del mismo y la falta de un análisis crítico de la sentencia apelada implica que se la ignora y no se la toma en consideración.

Las razones expuestas bastarían para no acoger el recurso que analizamos, si bien la plena efectividad del contenido constitucional del art. 24 de la Constitución , determina el examen de la cuestión de fondo.

A estos efectos interesa partir de las siguientes circunstancias, extraídas del examen de las actuaciones:

La sociedad apelante adquirió mediante escritura pública de compraventa de fecha 6 de diciembre de 1978, de la entidad «Mundocis, S. A.», que se había acogido a la regularización de balances, la parcela de terreno núm. 7, de 13.543 metros cuadrados de superficie, situada en el polígono de viviendas de Valleagudo, del término municipal de Coslada, practicándose por el Ayuntamiento la correspondiente liquidación en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, período impositivo 1974-1978, cuantía 3.033.632 ptas.

Dicha liquidación fue confirmada en vía económico-administrativa por Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de fecha 31 de enero de 1983 y Central de fecha 27 de mayo de 1986, y declarada conforme a Derecho por la sentencia recurrida.

Los motivos de impugnación de la entidad mercantil adquirente consisten en la procedencia de exención de pago al amparo de la Ley 50/1977, de 14 de noviembre , de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal y, en su caso, de una indemnización de daños y perjuicios teniendo en cuenta que el beneficio fiscal hoy denegado, fue considerado procedente en consultas vinculantes al efecto evacuadas por la Dirección General de Tributos, manteniendo, en todo caso la nulidad de la liquidación con base en el excesivo incremento de valor, considerando procedente la deducción del importe de las mejoras permanentes llevadas a cabo por la propiedad exclusivamente durante el período en el cual se generó dicho incremento.

En primer lugar, la cuestión se contrae en dilucidar el posible alcance de la Ley 50/1977, de 14 de noviembre , y sus disposiciones complementarias, respecto al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos y, concretamente, en determinar si los beneficios concedidos en la primera pueden ser de aplicación al segundo. Esta Sala, en Sentencias, entre otras, de 15 de enero y 21 de junio de 1986 y 6 de marzo de 1987, establece que ha de entenderse no aplicables al tributo que nos ocupa los beneficios de la Ley 50/ 1977 , y ello por las siguientes razones:

La expresada Ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal concede a las empresas que se acojan a su normativa y regularicen sus balances, la exención de cualquiera impuestos, gravámenes y responsabilidades de todo orden frente a la «Administración», sin que puede entenderse comprendida la Administración Local, pues el texto del art. 31, que concede la exención, se refiere expresamente a impuestos estatales de sociedades e industrial, sin aludir a los tributos locales, como lo evidencia el contexto del propio precepto en su párrafo 2.º concretando más la exención, al indicar que «comprende todos los impuestos-directos e indirectos cuyo ingreso en Hacienda fuere debido por la empresa que regularice su balance», poniéndose de relieve, en el citado contexto normativo, el carácter exclusivamente estatal de los impuestos a los que se refiere la exención.

A la interpretación semántica y del contexto, hay que añadir la resultante de los demás elementos contemplados en la norma hermenéutica del art. 3.° del Código Civil , y es obvio que las medidas urgentesde reforma fiscal previstas, no se refieren a gravámenes de carácter local y menos al de incremento de valor de los terrenos, de finalidad claramente distributiva del aumento de valor experimentado por el terreno municipal por la acción urbanizadora, por lo que la exención aplicada a tales gravámenes excedería de la finalidad regularizadora de balances de las empresas que impulsaba al legislador a conceder la exención.

El art. 23 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 acepta los criterios interpretativos admitidos en Derecho, enunciando entre ellos el sentido jurídico, técnico o usual, según proceda, por lo que, resulta claro que la exención frente a la Administración que emplea el art. 31 no puede aplicarse a un tema tan lejano de la regularización de balances societarios como es la plusvalía que experimenten los terrenos municipales, fuera del ámbito de la Ley 50/1977 .

Finalmente los arts. 137, 140 y 142 de la Constitución , al otorgar autonomía a los municipios, incluso en aspectos tributarios, vedan que la mencionada norma, dirigida a la Hacienda Pública del Estado pueda ser de aplicación a las Haciendas Locales.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso de apelación, en este punto.

En lo atinente a la pretendida indemnización de daños y perjuicios solicitada por la apelante en este proceso no puede plantearse tal tema como cuestión incidental con ocasión de un recurso en materia tributaria, sino que exige un proceso autónomo con un pronunciamiento previo de la Administración y a mayor abundamiento, no concurren los requisitos que la jurisprudencia de esta Sala ha venido exigiendo en los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración: a) Que se haya generado un daño real y efectivo, evaluable económicamente e invidualizado en relación a una persona o grupo de personas,

2. Que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir alterando el nexo causal, c) Que los citados extremos se prueben cumplidamente por quien los alega.

En lo que se refiere al motivo de impugnación basado en el excesivo incremento de valor inicial de 800 ptas. por metro cuadrado y final 1.920 ptas. por metro cuadrado, años 1974 y 1978, respectivamente- dado que la actividad urbanizadora en el polígono se llevó a cabo exclusivamente por la Junta de Compensación, no puede ser acogido ya que como tiene declarado reiteradamente esta Sala la confección de los valores fijados a efectos del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, en los correspondientes índices, no constituye una actividad discrecional, ni menos arbitraria del Ayuntamiento titular de la exacción, que está afectado, en la determinación de los mismos por e! «valor corriente en venta» de los terrenos, utilizado como concepto jurídico indeterminado en los arts. 511 de la Ley de Régimen Local de 1955, 92.2.º.1.° del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y 355 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril .

Una vez aprobados los mencionados valores del índice correspondiente, gozan de la presunción de legalidad establecida en el art. 8.º de la Ley General Tributaria, presunción iuris tantum y que, por ello puede ser destruida mediante prueba en contrario, que debe ser plena y demostrativa de que estos últimos no corresponden al verdadero valor en venta de los terrenos en los momentos inicial y final del período impositivo (según hemos declarado en Sentencias de 22 de enero y 17 de diciembre de 1990, 18 de julio de 1991 y 3 de diciembre de 1993). En el supuesto que analizamos los valores inicial y final estaban legalmente aprobados y la destrucción de su presunción de legalidad habría requerido una prueba en contrario, por parte del recurrente, plenamente demostrativa, de que aquellos valores no estaban ajustados al real valor corriente en venta de los terrenos lo que no se ha practicado.

Finalmente, la deducción de las mejoras ha de ser también rechazada, ya que una reiterada y constante jurisprudencia de esta Sala -Sentencias, entre otras, de 27 de mayo de 1989, 9 de octubre de 1991 y 5 de marzo de 1992- exige que dichas mejoras tengan carácter permanente y no esporádico o transitorio, que se realicen por la propiedad durante el período impositivo y subsistan al final del mismo, que se refieran al terreno y no a la edificación y que se prueben cumplidamente por quien las invoque, incluyendo su cuantía exacta en relación con la concreta superficie transmitida, con referencia a proyectos, presupuesto, libros de contabilidad, facturas y coste medio de materiales y mano de obra. En el caso examinado no sólo se cuantifican sino que ni se acredita su realización durante el período impositivo, ni se prueba que en el plazo de seis meses previsto en la aprobación definitiva por la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, en 19 de diciembre de 1973, del Plan Parcial del Polígono de Viviendas de Valleagudo de Coslada, se hubiere presentado por la Junta de Compensación el proyecto de urbanización.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del presente recurso deapelación y a la confirmación de la sentencia apelada. No son de apreciar motivos determinantes de expresa condena en costas, al no concurrir las circunstancias que conforme al art. 131 de la Ley jurisdiccional, harían preceptiva su imposición.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por. la representación procesal de la entidad mercantil «Promociones y Construcciones, S. A.», contra la Sentencia de fecha 21 de septiembre de 1989, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , debemos confirmarla y la confirmamos íntegramente. Sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo' pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don José María Ruiz Jarabo Ferrán Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, de lo que certifico.- Rubricado.