STS, 28 de Enero de 1994
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1994:12561 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 290.-Sentencia de 28 de enero de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Recurso.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial: Reducción de margen de beneficio comercial
(Farmacéuticos).
NORMAS APLICADAS: Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Ley Orgánica 3/1980. Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990; 5 de diciembre de 1991; 9 de marzo de 1992; 10,14 y 22 de mayo de 1993, y 22 de enero de 1994 .
DOCTRINA: El único presupuesto para ejercer la acción de responsabilidad patrimonial es que la
Administración haya tenido conocimiento de la reclamación del interesado y haya podido
pronunciarse sobre lo pedido. El régimen de la impugnación de resoluciones presuntas no
consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo
para que se cumplan los requisitos omitidos.
En la villa de Madrid, a veintinueve de enero de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al final, los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 184/90, en única instancia, interpuesto por el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Luis Pablo , contra la denegación por silencio administrativo de las solicitudes de indemnización de danos y perjuicios, formuladas por el propio don Luis Pablo los días 6 de mayo y 4 de julio de 1988 ante el Excmo. Sr. Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, en cuantía, respectivamente, de 418.749 pesetas y 32.091 pesetas, denunciada, en uno y otro caso, la mora por escritos de fecha 31 de enero de 1989, sin que recayese resolución expresa, fundándose ambas reclamaciones en la fijación del nuevo margen de beneficio de las oficinas de farmacia por dispensación al público de especialidades farmacéuticas, decidida por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 16 de agosto del mismo año, y dictada en aplicación del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985.
En este juicio ha sido parte demandada el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Antecedentes de hecho
Con fecha 2 de enero de 1990, el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Luis Pablo , presentó escrito en la Secretaría de Gobierno de este Tribunal Supremo, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la denegación por silencio administrativo de las solicitudes de indemnización de los daños y perjuicios causados a don Luis Pablo por la Orden de la Presidencia de Gobierno de 10 de agosto de 1985 , publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 16 de agosto, y dictada en aplicación del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 29 de julio de 1985, por la que se fijó un nuevo margen de beneficio a las oficinas de farmacia por dispensación al público de especialidades farmacéuticas, que fueron formuladas los días 6 de mayo y 4 de julio de 1988 ante el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, habiéndose denunciado la mora en ambos casos el 31 de enero de 1989, adjuntando copias de las reclamaciones y de los escritos de denuncia de mora.
Con fecha 20 de abril de 1990 la Sala tuvo al Procurador indicado por personado y parte en la mencionada representación y ordenó formar autos y reclamar el expediente administrativo, advirtiendo a la Administración que emplazase ante la Sala a quienes de dicho expediente resultasen titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, al tiempo que mandaba, una vez recibido y completado en su caso el expediente, que el actor formalizase la demanda.
Por diligencia de ordenación de fecha 8 de octubre de 1990 se emplazó a la representación del demandante para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 6 de noviembre de 1990, suplicando que se dictase «Sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, se reconozca a mi mandante el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por la aplicación de la precitada Orden de la Presidencia del Gobierno, se condene a la Administración General del Estado al pago a mi principal de la suma de 450.840 pesetas, más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa, declarando no ser conforme a Derecho la denegación por silencio administrativo de las solicitudes indemnizatorias en su día formuladas. Todo ello con expresa imposición en costas a quien al recurso se oponga».
Por diligencia de ordenación de fecha 30 de noviembre de 1990 se entregó el expediente al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, lo que hizo por escrito presentado con fecha 7 de enero de 1991, suplicando que se dictase Sentencia por la que se desestime el recurso en su integridad o, en su defecto, parcialmente en cuanto a la pretensión de abono de intereses legales.
Por diligencia de ordenación de fecha 21 de enero de 1991 se concedió a la representación del actor el plazo de quince días a fin de que presentase escrito de conclusiones, lo que hizo con fecha 12 de febrero de 1991, en el que solicitó que se dictase Sentencia conforme a la súplica de la demanda, y seguidamente se concedió el mismo plazo al Abogado del Estado para idéntico trámite, quien lo evacuó, planteando, en primer lugar, la incompetencia de la Sala por corresponder el conocimiento del recurso a la Audiencia Nacional, y, en el caso de que no se accediese a ello, solicitó que se dicte Sentencia conforme a la súplica de la demanda.
Al no haberse recibido el pleito a prueba a pesar de haberlo solicitado la representación procesal del demandante, por Auto de fecha 3 de octubre de 1991, se recibió el recurso a prueba, habiéndose interesado por dicha parte la práctica de prueba documental, que fue admitida y practicada con el resultado que aparece autos.
Por diligencia de ordenación de 25 de junio de 1993 se declaró concluso el período de prueba y se concedió de nuevo a la representación procesal del demandante el plazo de quince días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que llevó a cabo por escrito de fecha 15 de julio de 1993, en el que reiteró que se dictase Sentencia conforme a la súplica de la demanda, habiéndose dado traslado al Abogado del Estado para el mismo trámite mediante diligencia de ordenación de fecha 7 de septiembre de 1993, cuyo traslado evacuó con fecha 15 de octubre de 1993, reiterando lo expresado en su anterior escrito de conclusiones y solicitando que se dictase Sentencia de conformidad con la súplica del escrito de contestación.
Por providencia de 16 de diciembre de 1993 se señaló para votación y fallo el día 18 de enero de 1994, en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación de este recurso las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.Fundamentos de Derecho
Suscita el Abogado del Estado, en su escrito de conclusiones, la incompetencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer de la pretensión impugnatoria de la desestimación presunta de una reclamación indemnizatoria dirigida al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por considerar que el órgano jurisdiccional competente para ello es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, según lo dispuesto concordadamente por los arts. 58 y 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Esta misma causa de inadmisibilidad ha sido reiteradamente planteada por 290 el propio Abogado del Estado, y resuelta, entre otras, en Sentencia de 27 de diciembre de 1993 de esta misma Sala y por Auto de fecha 16 de julio de 1991, con expresa declaración de la competencia de este Tribunal para conocer en única instancia del recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación presunta de otras reclamaciones formuladas por idéntica causa y dirigidas al mismo Ministro, por lo que, según el principio de unidad de doctrina, nos remitimos a las razones expuestas en la resolución citada en el último lugar para rechazar ahora tal causa de inadmisibilidad.
La acción ejercitada por el demandante frente a la Administración General del Estado nace de la disminución en los beneficios por venta y dispensación de medicamentos como consecuencia de la Orden de 10 de agosto de 1985 de la Presidencia del Gobierno («BOE» núm. 196, de 16 de agosto de 1985), que rebajó el margen comercial correspondiente a los farmacéuticos, declarada nula de pleno derecho por Sentencia firme de 4 de julio de 1987, habiendo producido a aquél un daño ilegítimo, real y efectivo, que dimana directamente de la mencionada Orden de la Presidencia del Gobierno y que, como manifestación del funcionamiento anormal de los órganos de la Administración, debe ser reparado por ésta mediante el pago a cada uno de los titulares de oficinas de farmacia por ventas de medicamentos a las Entidades componentes de la Seguridad Social del perjuicio económico sufrido, que, como ha declarado este Tribunal (Sentencias de 15 de octubre, 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990; 5 de diciembre de 1991; 24 de enero y 9 de marzo de 1992, y 14 de mayo de 1993), puede obtenerse con facilidad y exactitud, aplicando a las cantidades facturadas en el período comprendido entre la vigencia o aplicación de los nuevos márgenes comerciales y el cese de su eficacia por Orden del Ministro de Relaciones con las Cortes y la Secretaría del Gobierno de 19 de mayo de 1987 , publicada el día 26 del mismo mes y año, que, en cumplimiento de resolución jurisdiccional de 2 de marzo del mismo año, suspendió la ejecutividad de la disposición general referida, el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente unos meses más tarde.
Aduce en su escrito de contestación a la demanda el Abogado del Estado que el demandante se dirigió en vía administrativa ante órgano incompetente para satisfacer la pretensión indemnizatoria, por lo que solicita que se desestime el recurso a fin de que la parte se dirija ante el órgano administrativo competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda, y no el de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, al mismo tiempo que denuncia el defecto de no haberse emitido el dictamen preceptivo por el Consejo de Estado.
Respecto a la primera de las objeciones indicadas, esta Sala y Sección ha declarado, entre otras, en su Sentencia de 10 de mayo de 1993 (recurso 9.171/90), recogiendo la doctrina establecida en Sentencias de la propia Sala, de fechas 15 de octubre de 1990, 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992, que el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, agravio o reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, de manera que, presentada la reclamación indemnizatoria ante un concreto Departamento ministerial, si la Administración consideraba que su decisión competía a otro Ministerio, debió, dada su personalidad jurídica única, remitirlo al competente a fin de que resolviese conforme al trámite legalmente previsto, según lo dispuesto concordadamente por los arts. 1.° de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , principios de actuación claramente recogidos en la actualidad por los arts. 3.4 y 20.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que estaban ínsitos, con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, en nuestro sistema jurídico, dada la personalidad jurídica única de cada una de las Administraciones Públicas y las reglas de competencia entre sus órganos según los preceptos antes citados de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de Procedimiento Administrativo , de manera que es improcedente la pretensión del Abogado del Estado al solicitar que se desestime el recurso a fin de que el interesado se dirija al órgano administrativo competente.
Sostiene también el Abogado del Estado que el defecto de dictamen preceptivo del Consejode Estado impide acceder a la reclamación formulada por el demandante frente a la Administración.
Como esta Sala ha declarado en las Sentencias que acabamos de citar y en las de 10 de mayo, 14 de mayo, 22 de mayo de 1993 y 22 de enero de 1994, el régimen de la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas (pretensiones de resarcimiento y su cuantificación) aunque el procedimiento previo en vía administrativa se hubiese visto privado de aquellos elementos de juicio y asesoramiento, entre ellos el dictamen del Consejo de Estado, previsto por los arts. 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 134.3 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa .
Aunque el Abogado del Estado no alegó la prescripción de la acción, ejercitada ante la Administración por el demandante, cuando contestó a la demanda, sin embargo, al haber hecho alusión a ésta la representación procesal de aquél en su escrito de conclusiones, ha inducido al representante de la Administración a invocarla al evacuar sus conclusiones por primera vez, aunque manifieste que mantiene la ya aducida.
A tan tardía invocación de tal hecho extintivo de la acción hemos de replicar con la doctrina, que ha de ser sobradamente conocida por el Abogado del Estado, expuesta, entre otras, en Sentencias de esta Sala de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de marzo de 1992, 14 de mayo de 1993, 22 de mayo de 1993 y 27 de diciembre de 1993, según la cual la suspensión de la ejecutividad de la disposición general, que fue objeto de impugnación, carece de relevancia para iniciar el plazo de prescripción, ya que, por una parte, sólo era una medida cautelar, cuya adopción no prejuzga el resultado final del pleito y, por otra, la acción indemnizatoria no podía ejercitarse mientras el litigio no hubiera sido resuelto definitivamente, mientras que en dichas Sentencias se fija como dies a quo aquel en que la Sala publicó su Sentencia de fecha 4 de julio de 1987, que calificó de daño legítimo a los farmacéuticos el producido por la Orden de 10 de agosto de 1985 , cuya nulidad de pleno derecho declaro, y al haberse publicado el mismo día 4 de julio de 1987, a partir de este momento cada uno de los perjudicados pudo ejercitar la acción de resarcimiento frente a la Administración, plazo de un año que no había transcurrido cuando el demandante presentó los respectivos escritos en la Delegación del Gobierno solicitando las correspondientes indemnizaciones además de los intereses legales de las cantidades reclamadas y, en consecuencia, debemos rechazar la prescripción alegada por el Abogado del Estado.
Finalmente, se opone el Abogado del Estado a la reclamación de intereses, pero tal oposición no puede prosperar porque el devengo de intereses de demora se produce por ministerio de Ley y la Administración ha de abonar los devengados y expresamente reclamados. Para su cálculo, en ejecución de Sentencia, se han de seguir los criterios establecidos, entre otras, en las Sentencias ya citadas de esta Sala Tercera de fechas 15 de octubre de 1990, 24 de febrero de 1992, 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993 y 22 de mayo de 1993, relativos a la cantidad líquida, que es aquella que, como principal, se condena a la Administración a pagar al demandante, al tiempo que será el transcurrido desde el día de presentación de los escritos de reclamación a la Administración hasta la notificación de la presente Sentencia, sin perjuicio de los intereses legales que, a su vez, puedan devengarse hasta su completo pago, y al tipo, que será el de interés de demora vigente al día del devengo, contabilizándose año por año según las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Vistos los preceptos citados y los arts. 28 a 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Luis Pablo , contra la denegación, por silencio administrativo, de la solicitud formulada a la Administración por este de indemnización de daños y perjuicios causado por la reducción del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , declarada nula de pleno derecho por Sentencia firme, debemos anular y anulamos tal denegación presunta por no ser conforme a Derecho, al tiempo que debemos declarar y declaramos el derecho de don Luis Pablo a ser indemnizado por la Administración General del Estado en las cantidades de cuatrocientasdieciocho mil setecientas cuarenta y nueve (418.749) pesetas y de treinta y dos mil noventa y una (32.091) pesetas más los intereses de demora sobre la primera cantidad desde el día 6 de mayo de 1988 y sobre la segunda desde el día 4 de julio de 1988 hasta la notificación de la presente Sentencia, calculados conforme al tipo de interés de demora vigente a la fecha del devengo indicado, contabilizándose año por año según las Leyes de Presupuestos Generales del Estado , sin perjuicio de los intereses legales que, a su vez, puedan devengarse hasta el completo pago, y debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado al pago de las referidas cantidades por principal más intereses, debiéndose calcular éstos conforme a las indicadas bases, en período de ejecución de esta Sentencia, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.
Hágase saber a las partes que contra esta resolución no cabe recurso ordinario alguno.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Manuel Goded Miranda.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario certifico.
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