STS, 26 de Septiembre de 1994

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización por daños y perjuicios dirigida al Consejo de Ministros el 8 de noviembre de 1990, a petición de la parte actora se tuvo por ampliado el recurso al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 20 de diciembre de 1991, por el que se resolvió expresamente la desestimación de la reclamación. La parte actora fijó en el escrito de interposición del recurso la cuantía del mismo como indeterminada, no obstante lo cual por providencia de 20 de enero de 1992, entre otros particulares, se fijó la cuantía de la reclamación en 4.287.844 pesetas. Interpuesto recurso de súplica, éstefue estimado por Auto de 10 de noviembre de 1992, que dejó sin efecto el particular de la providencia recurrida en que se fijaba la cuantía en 4.287.844 pesetas, y fijó en su lugar dicha cuantía como indeterminada.

La parte actora, en el escrito de demanda, tras concretar que no le ha sido reconocida la ayuda prevista en la Ley 50/1984 y sus disposiciones complementarias, concedida a los funcionarios jubilados anticipadamente, en concepto de adaptación de las economías individuales a la nueva situación, solicita que se dicte Sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto los actos objeto del recurso, declarándose la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y perjuicios causados a don Ildefonso por la anticipación de la edad de jubilación forzosa a los 65 años, y condenándose a la Administración al pago de la cantidad de 4.452.060 pesetas como indemnización por los daños causados por dicho concepto durante el año 1990 y los meses de enero, febrero y marzo de 1992, declarándose la procedencia a percibir, desde el 1 de abril de 1992 y hasta que cumpla la edad de 70 años, la diferencia entre lo que hubiera obtenido de haber continuado en activo y lo que perciba en concepto de pensión de Clases Pasivas, así como al vencimiento de cada mes y desde que cumpla los 70 años, la diferencia entre lo percibido en concepto de pensión de jubilación y la que le hubiera correspondido de haber continuado perfeccionado años de servicio a los efectos de la determinación del haber regulador.

El Abogado del Estado solicita en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando, en esencia, como fundamento de su pretensión, que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.°.3 de la Constitución ; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de la misma, sin ampliar ni disminuir la indemnización; que en los restantes casos la posibilidad de indemnización exige como requisito previo inexcusable la declaración de inconstitucionalidad, producida la cual podría examinarse la concurrencia de los restantes requisitos precisos para que nazca el derecho a indemnizar; que las Leyes que fijaron las nuevas edades de jubilación no establecen obligación expresa de indemnización, por lo que no puede utilizarse una presunción con objeto de indemnizar eventuales perjuicios; que no ha habido expropiación legislativa al negarse la existencia de un derecho adquirido de los funcionarios a jubilarse a una determinada edad, ni existe tampoco ilícito legislativo que determine la obligación de indemnizar.

No habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, se acordó conceder a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación respectivamente; poniendo la actora especial énfasis en el hecho de que ha visto denegada su petición de ayuda para adaptación de las economías individuales a la nueva situación, establecida por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , lo que supone una manifiesta violación del derecho a la igualdad que establece el art. 14 de la Constitución , por lo que realiza invocación formal del derecho constitucional vulnerado para el caso de que no le sea reconocida compensación alguna.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 22 de septiembre de 1994, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.

Fundamentos de Derecho

El objeto del presente recurso se centra en determinar la conformidad al Ordenamiento jurídico del acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 1991, que confirma la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por el actor en solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la anticipación de la edad de jubilación forzosa a los 65 años, por aplicación del art. 33 y Disposición Transitoria Novena de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública .

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios públicos a ser indemnizados por la anticipación de la edad de su jubilación forzosa, es sustancialmente igual a la que ha quedado resuelta por las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992 , luego reiterada por otras muchas de innecesaria cita, y repetida en las Sentencias de 29 de enero y 2 de junio de 1993, cuyo contenido debemos reproducir, en virtud de los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la Ley ( art. 14 de la Constitución ), en cuanto da respuesta a la pretensión indemnizatoria formulada en el recurso contencioso-administrativo que ahora debemos examinar.

El art. 9.°.3 de la norma fundamental establece que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica «Del Gobierno y de la Administración», y a la responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia se refiere el art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe «Del Poder Judicial», en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, precepto que no necesitaba de desarrollo legislativo por estar ya reconocida históricamente esta responsabilidad - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y respecto a la cual el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , da lugar a que los mismos se remitan, y por tanto hagan necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.°.3 del texto constitucional , la necesidad de ese previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.°.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, esto es, los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el 139 de la Ley 30/1992 ); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la Jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que aluden los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992 ) está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la responsabilidad prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial (al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso) o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, sin paralelismo alguno con el supuesto ahora examinado. La responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en la ampliación de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal supremo la unificación de los criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos singulares de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitimos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos, y ante la disparidad De los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes,como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado, que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de Derechos, en derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constítucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos supuestos se encuentra el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constítucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de Educación General Básica y en sus resoluciones nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o debe extenderse el resarcimiento a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al poderse afirmar que según dicho artículo, en relación con el 1.° de la Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3." y 4.° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de Derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, comportan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.-.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de Educación General Básica, negaron que tales preceptos vulneren los arts. 9.°.3. 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible. En las aludidas Sentencias se expresa que ello no impide añadir «que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación en la Ley de Presupuestos para 1985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1989 ). Tampoco las Sentencias que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias preconstitucionales, como las de 22 dé mayo de 1970,1 de febrero y 12 de noviembre de 1971,30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicashasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

La parte recurrente, además de fundamentar su pretensión en el art. 9.°.3 de la Constitución , cuestión que ha quedado anteriormente examinada, centra su razonamiento en que, conforme a lo establecido en los arts. 1.°.1 y 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa , no sólo son indemnizables los derechos expropiados, sino también los intereses patrimoniales legítimos, y la jubilación a una determinada edad, aun cuando no sea un derecho adquirido del funcionario, es un interés patrimonial legítimo, cuya privación, en virtud de una disposición legal, debe ser objeto de indemnización. Las razones para la desestimación de esta específica alegación han quedado expuestas en el fundamento de Derecho sexto de la presente resolución, donde señalábamos -y ahora debemos repetir- con invocación de los arts. 3." y 4,° de la Ley Expropiatoria General , que, si en el supuesto enjuiciado no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el

Tribunal Constitucional, no puede ampararse en las citadas normas (arts. 1.° y 121) 3.293 la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones como la que origina el presente litigio. A ello debemos añadir que si al funcionario se le ha privado de una simple expectativa de Derecho, al adelantar por la Ley la edad de su jubilación forzosa, no se le ha expropiado un interés patrimonial legítimo, porque la expectativa de derecho es únicamente la posibilidad futura de adquirir tal derecho si ocurre un acontecimiento determinado (llegar el funcionario a la edad fijada estatutariamente para su jubilación forzosa), mientras que el interés patrimonial legítimo que menciona el art. l.°.l de la Ley de Expropiación Forzosa es un interés cierto, efectivo y actual, que existe en el patrimonio del sujeto expropiado en el momento en que la expropiación se produce, cualidad que no concurre en las eventuales posibilidades de adquirir un derecho en el futuro si se cumplen determinadas circunstancias, que es lo que constituye la esencia de las expectativas de Derecho.

En el escrito de conclusiones el actor, que ya había puesto de manifiesto que no ha recibido ningún tipo de compensación por la anticipación forzosa de su edad de jubilación, en lo que afecta a la ayuda a la adaptación de las economías individuales a la nueva situación, establecida por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre y sus normas complementarias ( Real Decreto 306/1985 y Disposición Transitoria Sexta de la Ley 37/1988 ), mantiene que el negarle toda compensación por la anticipación de su edad de jubilación forzosa supondría una vulneración del derecho a la igualdad que reconoce el art. 14 de la Constitución , en relación con aquellos otros funcionarios, miembros del mismo Cuerpo de Ingenieros de Minas, que, al menos, han percibido la aludida ayuda. A este respecto debemos destacar que la denegación de la ayuda determinada por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984 constituye un acto administrativo que no es objeto del presente recurso, como el mismo interesado reconoce en su escrito de reclamación presentado en vía administrativa, donde expresa que desenvolverá por el procedimiento jurídico oportuno el derecho que entiende le corresponda al cobro de tal ayuda. En el proceso que resolvemos en la presente Sentencia el acto impugnado es la denegación de una indemnización al recurrente por la anticipación de su edad de jubilación forzosa, cuyas cantidad y conceptos se detallan en el «suplico» de su escrito de demanda, y que no constituyen la ayuda a que se refiere la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984 . Las circunstancias en que se haya producido la concesión o denegación de tal ayuda, sobre las que no debemos formular ahora pronunciamiento alguno, no pueden invocarse como vulneración del Derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución en el presente recurso contencioso-administrativo, ya que, en cuanto concierne a la denegación de la indemnización de daños y perjuicios solicitada en el mismo, no existe, ni se invoca, infracción alguna del derecho a la igualdad, por lo que la alegación formulada a este propósito debe ser desestimada.

Por último, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no vigente en el momento en que se produjeron los hechos ahora enjuiciados, pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1." Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2° que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría desde luego la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.FALLAMOS:

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Ildefonso contra la denegación primero presunta, en virtud de silencio administrativo, y expresa después por acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 1991, de su solicitud de indemnización de daños y perjuicios por la anticipación de la edad de jubilación forzosa en aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , resolución que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustado a Derecho; sin efectuar especial imposición de costas.

ASI por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-José María Sánchez Andrade y Sal.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda, Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.