STS, 19 de Junio de 1998

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso- administrativo interpuesto en representación de la central Unión Sindical Obrera (U.S.O.) contra el Acuerdo denominado "Pacto Regional por el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja", suscrito el pasado día 21 de diciembre de 1.993 entre el Excmo. Sr. Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja y las Organizaciones Unión General de Trabajadores (UGT), Comisiones Obreras (CCOO) y Federación de Empresarios de La Rioja (FER). Con expresa imposición a la recurrente de las costas procesales devengadas".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Unión Sindical Obrera de La Rioja, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 5 de julio de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, la Procuradora Doña Adela Gilsanz Madroño, en nombre de Unión Sindical Obrera de La Rioja, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida, entrando a examinar la cuestión de fondo planteada y, resolviendo de conformidad a la súplica de la demanda, 1º.- Declare que el Pacto denominado "Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja", suscrito con fecha 21 de diciembre de 1.993 por el Excmo. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja, las Centrales Sindicales Unión General de Trabajadores de La Rioja y la Unión Regional de Comisiones Obreras de La Rioja, así como por la Federación de Empresarios de La Rioja, vulnera los derechos de Libertad Sindical e Igualdad, consagrados en los artículos 28.1 y 14 de la Constitución Española del recurrente, Unión Sindical Obrera de La Rioja, al haber sido excluida la misma de la negociación de dicho Pacto. 2º.- Declare la nulidad, en consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del referido Pacto, dejándolo sin ningún valor ni efecto. 3º.- Reconozca, para el restablecimiento del Orden Jurídico Constitucional infringido, una situación jurídica individualizada, y la necesidad de adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, cuya forma de reparación y quantum se determinarán en ejecución de sentencia. y, 4º.- Condene en costas a la Administración demandada, en base a lo establecido en el artículo 10.3 de la Ley núm. 62/1.978. Subsidiariamente, para el supuesto de que no sea acogida dicha pretensión principal, suplica dicte sentencia por la que se acuerde: 1º.- Declarar la nulidad del "Campo de Actuación" referido a Política Institucional (apartado 4.6.) del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja mencionado, por vulnerar los derechos de Libertad Sindical e Igualdad. 2º.- Reconocer, para el restablecimiento del Orden Jurídico Constitucional infringido, una situación jurídica individualizada, y la necesidad de adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, cuya forma de reparación y quantum se determinarán en ejecución de sentencia. Se personaron en el recurso de casación como partes recurridas el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre de Federación de Empresarios de La Rioja, y el Procurador Don Fernando Díaz-Zorita Cantó, en nombre de la Unión General de Trabajadores de La Rioja.

Habiendo tenido por personadas a las partes antes referidas, mediante providencia de 29 de noviembre de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre de Federación de Empresarios de La Rioja, y, el Procurador Don Fernando Díaz-Zorita Cantó, en nombre de la Unión General de Trabajadores de La Rioja, para que formalicen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.

Las mencionadas partes presentaron escritos de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes, terminaron solicitando todas ellas que se dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso de casación, se confirme la sentencia recurrida y se impongan las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Habiéndose dado traslado del escrito de interposición del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando las alegaciones que consideró oportunas, entendiendo que procede la estimación del recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 16 de junio de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Mediante acuerdo de 21 de diciembre de 1.993 firmado por el Gobierno de La Rioja, la Federación de Empresarios de La Rioja y los Sindicatos Comisiones Obreras (CC.OO.) de La Rioja y Unión General de Trabajadores (U.G.T.) de La Rioja, se aprobó el denominado Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja. Unión Sindical Obrera de La Rioja (U.S.O. Rioja) interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho acuerdo por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, recurso que fue decidido por la sentencia dictada el 8 de mayo de 1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que declaró la inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 82.c) de la Ley de la Jurisdicción, manteniendo que el Pacto Regional, ni en sí mismo ni en su contenido, cabe concebirlo como un acto sujeto al Derecho Administrativo, toda vez que ni siquiera es un acto jurídico sino, más bien, de naturaleza incardinable en la concertación política y rigurosamente homólogo a los pactos entre fuerzas de esta naturaleza en aras de una más acertada acción de gobierno, en cuanto apoyada y asumida por ellas (fundamento de derecho quinto). Frente a la referida sentencia Unión Sindical Obrera de La Rioja ha promovido el presente recurso de casación, para cuya resolución debemos tener presente que la misma entidad sindical impugnó el llamado Acuerdo Regional-1.992, suscrito por el Gobierno de La Rioja y las Centrales Sindicales U.G.T. y CC.OO., recayendo sentencia el 29 de abril de 1.993 que declaró la inadmisibilidad del recurso, como en el presente supuesto, deduciendo Unión Sindical Obrera de La Rioja recurso de casación contra dicha sentencia, recurso que fue decidido por sentencia de esta Sala Tercera de 27 de mayo de 1.996 (casación 4.770/93), cuyos criterios debemos reiterar ahora, tanto por aplicación del principio de unidad de doctrina como por entender que se ajustan al ordenamiento jurídico.

El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 1º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que la sentencia impugnada incurre en defecto en el ejercicio de la jurisdicción, al dejar de conocer sobre el fondo del asunto planteado, por considerar que el Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja es un acto político, no susceptible de control jurisdiccional, estimándose infringidos el artículo 1.1 de la Ley de la Jurisdicción, el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los artículos 103.1, 106.1 y 24.1 de la Constitución, en relación con los artículos 2.b) de la Ley Jurisdiccional, 53.1 y 2 y 117.3 de la Norma Fundamental, 6 de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, y 2.1, 4, 7 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Entendemos procedente, como lo hizo la anterior sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1.997, estimar el presente motivo de casación. Decía la referida sentencia (fundamento de derecho tercero) que la concesión de ayudas y subvenciones destinadas a fomentar el empleo, la inversión, la formación profesional, las acciones encaminadas a la constitución de suelo industrial, bienestar social, salud, vivienda, etc. (materias todas a las que también se refiere el Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de 21 de diciembre de 1.993), cuyas líneas generales el Gobierno de La Rioja pacta con los Sindicatos U.G.T. y CC.OO. (en el supuesto ahora examinado se incluye también la Federación de Empresarios de La Rioja), sin perjuicio de una mayor precisión posterior con la intervención de mesas y comisiones de seguimiento, son actividades de naturaleza administrativa que desarrollan los Gobiernos, correspondiendo a los Tribunales de Justicia controlar si en el desarrollo de tales actividades se infringen normas jurídicas. A ello debemos añadir que, en los supuestos en que la jurisprudencia ha admitido la categoría de los actos políticos como exentos del control jurisdiccional, lo ha hecho sobre la base de lo establecido en el artículo 97 de la Constitución (el Gobierno dirige la política interior y exterior), considerando que el acto político, para ser reconocido como tal, ha de emanar del Consejo de Ministros, requisito que no concurre en el Pacto Regional que es objeto de este litigio (cfr. entre otras sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1.987 y 28 de junio de 1.994). El artículo 53.1 de la Constitución previene que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título Primero vinculan a todos los poderes públicos, y el artículo 106.1 de su Texto atribuye a los Tribunales la facultad de controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. U.S.O. de La Rioja considera que al firmarse el Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de 1.993 se han infringido los derechos fundamentales que le conceden los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, al no incluirle entre las entidades con las que se negoció y firmó el acuerdo, llevando a cabo un tratamiento discriminatorio entre las diferentes organizaciones sindicales. Impugna así un acto de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja cuyo contenido afecta a materias propias de la actividad administrativa y del que se estima que vulnera derechos fundamentales de que es titular, por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción y 6 de la Ley 62/1.978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, en relación con los artículos 53 y 106.1 de la Constitución, hemos de entender que el recurso contencioso-administrativo se interpuso contra un acto de la Administración Pública (la firma del Pacto) sujeto al Derecho Administrativo que afecta al ejercicio de los derechos fundamentales de la persona, lo que determina que el recurso sea admisible y que, en consecuencia, debamos estimar este primer motivo de casación, anulando y dejando sin efecto la sentencia impugnada, y procediendo a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate, como ordena el apartado 3º del artículo 102.1 de la Ley de la Jurisdicción.

La Federación de Empresarios de La Rioja, en su escrito de contestación a la demanda, oponía a la admisión del recurso contencioso-administrativo la excepción de extemporaneidad de la acción, y así lo reitera en su escrito de oposición al recurso de casación, afirmando que lo que en realidad se impugna por parte de U.S.O. de La Rioja es su exclusión de las negociaciones conducentes a la firma del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica; que el inicio de las negociaciones era público y notorio desde los días anteriores a la primera reunión celebrada el 9 de octubre de 1.993, por lo que desde esta fecha hasta el 13 de enero de 1.994 (día de presentación del recurso) ha transcurrido con exceso el plazo de diez días que exige el artículo 8.1 de la Ley 62/1.978 para la interposición de este recurso especial y sumario. Debemos rechazar este motivo de inadmisibilidad del recurso (artículo 82.f. de la Ley de la Jurisdicción), porque la apertura de unas negociaciones para llegar a un acuerdo y las negociaciones en sí mismas no son más que actos de trámite, que no pueden ser combatidos en vía administrativa o contencioso- administrativa de una manera aislada, sino que la oposición a los mismos cuando no se ha sido parte en el procedimiento, habrá de hacerse valer en el recurso que se deduzca contra la resolución que ponga fin a dicho procedimiento (cfr. artículo 107.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre). Ello es lo que ha ocurrido en el caso de autos, en que U.S.O. de La Rioja, que no había sido parte en las negociaciones que llevaron a la firma del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica, lo impugnó partiendo de la fecha en que manifiesta le fue notificado, sin que las partes demandadas hagan objeciones respecto a la expresada notificación. Debemos pues rechazar esta causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Entrando a conocer del fondo del asunto, lo que equivale a resolver el motivo segundo de casación (que se instrumenta por la parte recurrente de forma cautelar), U.S.O. de La Rioja impugna el Pacto Regional aprobatorio del Plan porque, a su juicio, vulnera lo establecido en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución. En este sentido entiende que el acuerdo atenta al principio de igualdad, por cuanto introduce un tratamiento discriminatorio entre las diferentes Organizaciones Sindicales, y vulnera también el principio de libertad sindical, por cuanto le impide su ejercicio, suponiendo una injerencia rechazable de la Administración Pública en la actividad de los Sindicatos, potenciando a unos sobre otros, con lo que altera la libertad de afiliación de los trabajadores, concediendo privilegios con carácter exclusivo a determinadas Centrales Sindicales (U.G.T. y CC.OO., con las que el Gobierno autónomo firmó el pacto), con olvido de U.S.O. de La Rioja, que posee suficiente implantación a nivel de la Comunidad Autónoma de La Rioja como para ser parte negociadora del Pacto suscrito sin su participación. Con razón la Comunidad Autónoma de La Rioja opone a esta argumentación que, así como U.G.T. y CC.OO. tienen la cualidad de Sindicatos más representativos, que no se les discute en este litigio, U.S.O. de La Rioja no alcanza tal calificación, motivo por el cual no ha tomado parte en la negociación del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica. El artículo 7.1.a) de la Ley Orgánica 11/1.985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, sólo atribuye la condición de Sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma a los que, entre otros requisitos, cuenten con un mínimo de 1.500 representantes, condición que Unión Sindical Obrera de La Rioja no acredita reunir. Como expresa la sentencia impugnada, este Sindicato únicamente justifica tener más del 15 por ciento de delegados en el territorio, lo que le sitúa en el supuesto del apartado 2 del citado artículo 7 (Sindicato simplemente representativo, según la denominación doctrinal), por lo que está legitimado para ejercitar las funciones y facultades a que se refieren los apartados b), c), d), e) y g) del número 3 del artículo 6, pero no las facultades del apartado a), que consisten en ostentar la representación institucional ante las Administraciones Públicas, en virtud de las cuales los Sindicatos U.G.T. y CC.OO. han participado en la negociación y suscripción del Pacto Regional. La cualidad que hemos predicado de U.S.O. de La Rioja es la que le atribuye, como hemos expuesto, la sentencia impugnada (fundamento de derecho sexto, párrafo tercero), y ésta fue también la razón por la que la sentencia de 27 de mayo de 1.996 desestimó el recurso promovido por dicho Sindicato contra el llamado Acuerdo Regional-1.992. Existe pues una justificación objetiva y razonable de la participación de U.G.T. y CC.OO. en la negociación del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica, que impide que podamos considerar que con ello se han vulnerado los derechos de Unión Sindical Obrera de La Rioja a la igualdad y a la libertad sindical, lo que supone desestimar la pretensión principal formulada en su escrito de demanda.

La demanda articula como pretensión subsidiaria, para el caso de que no sea acogida la principal, la de que se declare la nulidad del "campo de actuación" referido a Política Institucional (apartado 4.6) del Pacto para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja, por vulnerar los derechos de igualdad y libertad sindical. Sin embargo, estando justificada la intervención en la negociación del Plan de los Sindicatos más representativos, cualidad que no tiene U.S.O. de La Rioja, las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho legitiman las diferencias de trato que este apartado del Plan establece entre los Sindicatos firmantes y el recurrente, sin que en este proceso especial y sumario podamos abordar cuestiones de legalidad ordinaria, distintas de la infracción de los derechos fundamentales que se invocan.

Ahora bien, el citado apartado 4.6 del Pacto contiene una rúbrica dedicada al "Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje" (dentro del epígrafe 4.6.1. " Participación"). El párrafo primero de dicha rúbrica expresa que la F.E.R., y CC.OO. y U.G.T. acuerdan la creación del Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje, así como el Cuerpo de Árbitros consensuado por las partes, con los cometidos, funciones, composición y procedimiento que se regularán en el Reglamento de Funcionamiento, que será desarrollado, de común acuerdo entre las representaciones intervinientes, en el plazo máximo de seis meses, contados a partir de su entrada en vigor. A continuación se establecen reglas sobre su composición (que habrá de ser paritaria) y funcionamiento. U.S.O. de La Rioja entiende que al no habérsele dado participación en la negociación de este punto concreto del Pacto, se ha infringido el artículo 6.2.d), de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, que le concede capacidad representativa "para participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo", sistemas entre los que es forzoso incluir el Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje creado por el Pacto. La facultad prevenida en el artículo 6.2.d) antes mencionado no está atribuída exclusivamente a los Sindicatos más representativos, sino que también corresponde a los Sindicatos simplemente representativos, incluidos en el artículo 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, cualidad que tiene U.S.O. de La Rioja, que puede ejercitar, en el ámbito territorial y funcional que le corresponde, las funciones y facultades a que se refieren los apartados b), c), d), e) y g) del número 3 del artículo 6. Por tanto, U.S.O. de La Rioja tiene capacidad representativa, dentro de su ámbito territorial, para participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo. Esta capacidad representativa incluye participar en la creación y, muy especialmente, en la fijación de las reglas de funcionamiento de tales sistemas, entre los que se encuentra el Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje creado por el Pacto, pues otra cosa sería excluirle de la integra participación en el sistema que le concede la Ley Orgánica de Libertad Sindical. En este sentido, el Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja no se limita a expresar la voluntad de los firmantes de crear en el futuro un sistema no jurisdiccional de resolver conflictos laborales, sino que lo constituye y proporciona reglas para su actuación, reservando además a las representaciones intervenientes en el Pacto, con exclusión de U.S.O. de La Rioja, el desarrollo del Reglamento de Funcionamiento. Todo ello forma parte de un sistema no jurisdiccional de solución de conflictos de trabajo, en cuya negociación y creación, así como establecimiento de reglas para su funcionamiento, debió participar U.S.O. de La Rioja, por imperativo de los artículos 6.3.d) y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. El derecho a la libertad sindical que establece el artículo 28.1 de la Constitución comprende el derecho a que las organizaciones sindicales realicen las actividades y funciones que les reconoce el artículo 7 de dicha Norma Fundamental, e integra en su seno los derechos de actuación de los Sindicatos que desarrolla, para cumplir aquellos fines, la Ley Orgánica de Libertad Sindical y, entre ellos, muy característicamente, el derecho a la negociación en sus diversos matices. Cuando se priva a una organización sindical del ejercicio de tales derechos, que en cambio se reconocen a otras organizaciones sindicales, se está infringiendo el derecho fundamental a la libertad sindical, que incluye la prohibición de un trato discriminatorio respecto a un Sindicato frente a otros, cuando todos son titulares del mismo derecho (en el caso presente el estatuido por el artículo 6.3.d. de la Ley Orgánica de Libertad Sindical). En este supuesto el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución está subsumido en el derecho a la libertad sindical del artículo 28.1, de tal forma que la vulneración del primero comporta la del segundo. En relación con lo expuesto, no procede aceptar el razonamiento de que U.S.O. de la Rioja, al no concretar el Pacto la composición del Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje, no ha visto vulnerado el derecho a la libertad sindical, puesto que puede después participar en la composición de dicho órgano de solución de conflictos. Esta participación "a posteriori" en la composición del Tribunal no basta para legitimar el hecho de que se ha privado a U.S.O. de La Rioja, en contra del derecho que le atribuye el artículo 6.3.d) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, de la facultad de intervenir en la negociación de extremos tan fundamentales como la creación del Tribunal y la fijación de reglas esenciales para su funcionamiento, vulnerando así el derecho a la libertad sindical de la organización recurrente, en su doble aspecto de derecho al ejercicio de las funciones sindicales y derecho a no ser discriminada frente a otras organizaciones de la misma clase.

En razón de lo expuesto, hemos de concluir que la negociación y firma, dentro del Plan para el Empleo y la Reactivación Económica de La Rioja, de una rúbrica dedicada al "Tribunal Laboral de Conciliación, Mediación y Arbitraje", verificadas por CC.OO. y U.G.T., mediante acuerdo con el Gobierno de La Rioja y F.E.R., con exclusión de U.S.O. de La Rioja, ha vulnerado el derecho de esta organización a la libertad sindical, lo que determina que debamos, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarar la nulidad de pleno derecho del contenido íntegro expresado bajo la referida rúbrica (artículo 62.1.a. de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre).

En relación con esta pretensión, U.S.O. de La Rioja añade que a su juicio procede reconocer, para el restablecimiento del orden jurídico constitucional infringido, una situación jurídica individualizada y la necesidad de adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, cuya forma de reparación y quantum se determinarán en ejecución de sentencia. Debemos desestimar esta segunda petición, ya que la vulneración del derecho a la libertad sindical de U.S.O. de La Rioja se satisface completamente con la declaración de nulidad de pleno derecho efectuada, sin que exista o se justifique de una manera razonable derecho a una reparación económica a percibir por U.S.O. de La Rioja.

El tercer motivo del recurso de casación deducido por U.S.O. de La Rioja se refiere a las costas, que le fueron impuestas en la sentencia de instancia, aunque en ella se declaraba la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo tramitado conforme a los preceptos de la Ley 62/1.978, siendo así que, según el artículo 10.3 de dicho texto legal, las costas sólo se impondrán al recurrente si fueran rechazadas todas sus pretensiones. Sin embargo, al haberse estimado el motivo primero de casación y haberse rechazado las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, estimando éste en parte, ello da lugar a que el señalado motivo tercero carezca de contenido, procediendo que la Sala resuelva en cuanto a las costas de instancia aplicando las reglas comunes (artículo 10.3 de la Ley 62/1.978), no apreciándose al respecto la concurrencia de circunstancias que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, determinen una especial imposición de las mismas, y debiendo cada parte satisfacer las suyas respecto al presente recurso de casación (artículo 102.2 de la citada Ley Jurisdiccional).