STS, 19 de Junio de 1998

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 21 de septiembre de 1993 cuyo fallo dice:

Fallo: Que con desestimación de las causas de inadmisión opuestas por la Administración demandada y por las partes coadyuvantes personadas en este proceso y estimando en parte las pretensiones ejercitadas en el presente recurso contencioso-administrativo número 54/90 interpuesto por la letrada Sra. Balmaseda Ripero en nombre y representación de D. Manuel, contra la denegación presunta por silencio administrativo de su escrito de 1 de febrero de 1989 dirigido al Ayuntamiento de Bilbao en reclamación de la indemnización de 20.265.500 pesetas por las lesiones y secuelas sufridas en la sokamuturra infantil del día 24 de agosto de 1985 debemos:

Primero. Declarar la disconformidad a derecho del acto recurrido que, consecuentemente, debemos anularlo y lo anulamos.

Segundo. El reconocimiento del derecho del recurrente a que por la Administración demandada se le indemnice en la cuantía de 11.203.000 pesetas más la que resulte de aplicar a dicha cantidad el índice de precios al consumo desde el día 24 de agosto de 1985, fecha en que ocurrió el accidente, hasta la fecha de la presente resolución.

Tercero. Desestimar el resto de las peticiones en cuanto no se acomoden o difieran de los anteriores pronunciamientos.

Cuarto. Todo ello sin efectuar pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales devengadas en la instancia.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

No hay incompetencia de jurisdicción (aducida por el ayuntamiento), pues la causa petendi se funda en el artículo 106.2 de la Constitución y la acción ejercitada es de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Deben desestimarse las causas de inadmisibilidad invocadas por el Ayuntamiento (artículo 82.f de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con el artículo 58.4 y 38.1) y por Allianz-Ercros, S.A., (artículo 82.c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con el artículo 40.a), pues en aras de una tesis antiformalista mantenida por el Tribunal Constitucional, el acto presunto no puede producir el efecto determinante de la aplicación del artículo 40.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En cuanto a la falta de legitimación pasiva de D. Oscardebe igualmente desestimarse, pues tiene en puridad calidad de coadyuvante.

D. Manuel, perteneciente al grupo DIRECCION000, contratado por la Comisión de Fiestas del Ayuntamiento para amenizar los festejos de la semana grande, se encontraba en el ruedo disfrazado con ocasión de la sokamuturra infantil y fue alcanzado con graves lesiones y deformidades por una vaquilla que resultó ser una res brava, de grandes dimensiones y con astas.

Salvadorcomo DIRECCION001y DIRECCION002de la comisión contrató con el ganadero Oscarlas reses para los festejos.

Dada la falta de competencia de la Comisión para contratar, el acuerdo con el grupo de animación debe considerarse determinante de un acto unilateral subvencional de la Administración, que obliga al recurrente a actuar sin obligación de asumir el riesgo.

Se cumplen los requisitos para la responsabilidad patrimonial. El funcionamiento del servicio público puede calificarse de anormal.

La fijación de la indemnización no puede exceder de la cantidad de 25.265.500 pesetas solicitada en vía administrativa.

Procede reconocer 1.203.000 pesetas por los 401 días de incapacidad, a tenor de 3.000 pesetas por día.

No puede aceptarse la suma de 1.800.000 pesetas por lucro cesante, dado que se ha abonado la baja en la actividad.

Tampoco procede reconocer la cantidad de 262.500 pesetas también por lucro cesante, pues los proyectos figuran aprobados con posterioridad al accidente.

La cantidad por secuelas (pérdida de visión total del ojo derecho, párpado descendido, hundimiento en región frontal, cicatriz interna en la nariz y fosa orbitaria izquierda, lagrimeo constante), teniendo en cuenta la edad del actor (28 años) debe fijarse en 10.000.000 pesetas.

La cantidad reconocida debe actualizarse con el IPC desde el 24 de agosto de 1985 hasta la fecha de la sentencia, pero debe desestimarse la pretensión de abono de intereses de demora, por no ser líquida la cantidad hasta la sentencia, según resulta del artículo 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Allianz-Ercos, S. A. se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa por infracción del artículo 82.c en relación con los artículos 40.a y 38 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958), pues la pretensión era idéntica a otra desestimada en vía administrativa que había sido consentida.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del los artículos 1254, 1256 y 1258 del Código civil, artículos 111 y 112 del Texto refundido de régimen local y artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Contratos del Estado, al rechazar la existencia de relación contractual entre el grupo de animación y el Ayuntamiento de Bilbao.

Los órganos que la sentencia dice incompetentes podían haber contratado por delegación y la sentencia no hace nada por averiguar si ésta existía.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 1101, 1103, 1104, 1106 y 1107 del Código civil, así como artículo 106.2 de la Constitución y 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, por declarar la responsabilidad objetiva por razones atinentes al funcionamiento del servicio, ajenas a la relación contractual.

La responsabilidad objetiva y la contractual son incompatibles y excluyentes.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 106.2 de la Constitución y artículo 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, al apreciar relación de causalidad sin interrupción, pues el lesionado no era usuario del servicio, sino prestador activo del mismo y su intervención está condicionada por una relación contractual o cuasicontractual.

Solicita la estimación del recurso y que se estimen las pretensiones contenidas en la contestación a la demanda.

En el escrito de interposición del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por exceso en el ejercicio de la jurisdicción.

Según el artículo 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado cuando el Estado actúe en relación de derecho privado responderá discretamente por los perjuicios causados y la responsabilidad podrá exigirse ante los tribunales ordinarios, y según reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Civil, en el caso de existir vínculo de solidaridad se exceptúa el litigio del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, y a aquélla corresponde el conocimiento de la vía de hecho, como fue en este caso lo que provocó el daño (el gran tamaño de la vaquilla y no una actuación concreta del ayuntamiento).

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.3, por infracción de la norma contenida en el artículo 82.f de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con los artículos 58.4 y 38.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Se ha incumplido el plazo de interposición de un año desde que se entienda desestimada la petición (el plazo terminaba el 26 de diciembre de 1989 y el recurso se interpuso el 5 de enero de 1990).

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, 121 y 122 de la Ley de Expropiación forzosa, 133 y 137 del Reglamento de Expropiación forzosa y artículo 106 de la Constitución.

El daño no puede ser imputado al ayuntamiento, por falta del dato de integración en la organización administrativa (como ocurre con los concesionarios), pues el ayuntamiento se limitó a contratar al ganadero el suministro de las reses, y la empresa era la responsable de organizar la colocación de las vaquillas. Falta, además, el nexo causal, pues, lejos de existir una responsabilidad exclusiva, hubo culpa de la víctima (no se había establecido que la actuación fuera dentro de la plaza de toros) y ninguna otra persona resultó lesionada y además hubo conducta determinante de un tercero, la Ganadería Arteche, encargada de elegir el tipo de vaquilla.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 1991, pues debió fijarse con arreglo a ella la indemnización por pérdida de un ojo.

Solicita la casación de la sentencia, por estimación, según su orden, de los motivos esgrimidos, con los pronunciamientos congruentes en cada caso.

En el escrito de oposición de D. Manuelse formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

No hay quebrantamiento de las formas procedimentales, pues la segunda petición puede entenderse como un escrito de reposición y el recurrente no permanece inactivo frente a la pasividad de la Administración.

Por motivos contradictorios el ayuntamiento y Allianz-Ercros S. A. niegan la competencia de la jurisdicción civil, que la sentencia estudia y resuelve aclarando la naturaleza de la relación jurídica existente, centrando la cuestión como de responsabilidad patrimonial de la administración y evitando el peregrinaje de jurisdicciones a que conduciría la tesis mantenida por los recurrentes.

Concurren los requisitos para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial y no ha existido culpa de la víctima.

Solicita la desestimación del recurso.

En el escrito de oposición de D. Oscarse formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

En cuanto al motivo primero formulado por el ayuntamiento, manifiesta que el incidente se produjo con culpa exclusiva de la víctima, pues la vaquilla actuó asustada por su disfraz y su actitud y no en una acción de embestida y llevaba los cuernos protegidos. La acción civil, en su caso, está prescrita.

No se opone al motivo segundo.

Se opone a determinados párrafos del motivo tercero, en relación con la actuación de la ganadería.

No se opone al motivo cuarto.

No se opone a los motivos formulados por Allianz-Ercros, S. A.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 11 de junio de 1998, en que tuvo lugar.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Allianz-Ercos, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 21 de septiembre de 1993, por la que se estima una acción de responsabilidad patrimonial contra el Ayuntamiento de Bilbao por daños corporales producidos en una fiesta infantil con vaquillas, se formula un primer motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 82.c en relación con los artículos 40.a y 38 de la misma y 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958), pues la pretensión era idéntica a otra desestimada en vía administrativa que había sido consentida.

El motivo debe ser desestimado, pues se advierte que entre la fecha en que podía ser entendida como desestimada primera la petición dirigida a la administración municipal demandada (26 de diciembre de 1988) y la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo (5 de enero de 1990) transcurrió menos de un año y seis meses, aun cuando en el ínterin se produjera otra petición, presentada el 1 de febrero de 1989, con nueva denuncia de la mora, que debe reputarse indiferente a los efectos de cómputo del plazo ya abierto.

La jurisprudencia de esta Sala ha experimentado vacilaciones en relación con el plazo para recurrir contra los actos presuntos. En ocasiones se exigió la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en el plazo del año que al efecto impone el artículo 58.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, tanto para los supuestos de silencio producido en vía de petición, como en vía de recurso. En otras, se consideró que dicho plazo debía incrementarse en tres meses, cuando se trata de denegación presunta del recurso de alzada (Sentencias de 30 de marzo de 1989, 5 de mayo de 1989, 26 de julio de 1989 y 14 marzo 1991). En otras sentencias, como las de 24 de febrero de 1988 y 4 de mayo de 1990, se permitió rehabilitar el plazo de impugnación pidiendo a la Administración que cumpla con su obligación de resolver el recurso ante ella deducido, y, en la sentencia de 16 octubre 1987, se inicia una tesis, seguida después por las sentencias de 28 noviembre 1989 y 18 de marzo de 1995, entre otras, que armoniza la interpretación del artículo 58.2 citado con lo declarado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 21 de enero de 1986 y 21 de diciembre de 1987, según la cual en estos casos de silencio negativo puede entenderse, como máximo, que el particular conoce el texto íntegro del acto --la denegación por silencio--, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que, siendo entonces defectuosa, conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo (1958), sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente, o por el transcurso de seis meses, concluyendo, por lo que ahora interesa, que puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra la desestimación presunta como si se hubiera producido una notificación defectuosa.

Ello da lugar a la aplicación del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958) y, por tanto, a una ampliación del plazo de un año del artículo 58.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por seis meses más, por lo que no puede entenderse incorrecta la solución favorable a la admisibilidad del recurso a que, interpretando la expresada jurisprudencia, llega la sentencia recurrida.

En el segundo motivo de casación formulado por la misma sociedad recurrente, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se invoca la infracción del los artículos 1254, 1256 y 1258 del Código civil, artículos 111 y 112 del Texto refundido de Régimen local y artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Contratos del Estado, al rechazar la existencia de relación contractual entre el grupo de animación y el Ayuntamiento de Bilbao. Este motivo debe ser examinado conjuntamente con el motivo tercero (en el que se invoca la infracción de los artículos 1101, 1103, 1104, 1106 y 1107 del Código civil, así como artículo 106.2 de la Constitución y 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, por declarar la responsabilidad objetiva por razones atinentes al funcionamiento del servicio, ajenas a la relación contractual) y con el motivo cuarto (formulado por infracción del artículo 106.2 de la Constitución y artículo 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, por entender que el lesionado no era usuario del servicio, sino prestador activo del mismo y su intervención está condicionada por una relación contractual o cuasicontractual).

Estos motivos deben igualmente ser desestimados.

La Sala de instancia --calificando la relación jurídica existente como subvencional de carácter unilateral-- niega efectivamente la existencia de un contrato administrativo entre el ayuntamiento y el grupo al que pertenecía la persona que resultó lesionada. De la existencia de una relación contractual pretende precisamente inferir la recurrente la ausencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por estimarla incompatible con la responsabilidad extracontractual u objetiva de aquélla. Al cabo, sin embargo, se advierte que la naturaleza de la relación jurídica existente entre ambas partes es indiferente, pues, ante las más modernas tendencias doctrinales y jurisprudenciales que propugnan la aproximación y compatibilidad entre las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual, lo decisivo no es el título de imputación de la responsabilidad y el nomen iuris de la acción ejercitada, sino si en el marco de la relación jurídica existente, sea unilateral o bilateral, surgían obligaciones para una u otra parte excluyentes en los hechos concretamente considerados de la genérica responsabilidad patrimonial que a las Administraciones públicas compete por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

La reciente sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 1998 ha considerado que no existe responsabilidad del Estado en favor del ayuntamiento por la denegación de la revisión de tarifas para la explotación de una autopista llevada a cabo por una sociedad anónima por convenio con el ayuntamiento afectado, fundándose precisamente en la existencia de una relación unilateral (una concesión del Estado en favor del ayuntamiento para la construcción y explotación de la variante), por entender que del título concesional derivan los derechos y obligaciones recíprocos entre el Estado y el ayuntamiento inherentes a la revisión de precios y no puede exigirse compensación alguna en el marco de la genérica responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

En el caso examinado, ya se califique la relación existente entre la víctima y el ayuntamiento de contractual o de subvencional, lo cierto es que, ateniéndose a los hechos declarados probados por la sentencia, únicos que podemos tomar en cuenta en este recurso de casación, no consta que de dicha relación se infiriese la obligación de aquél se soportar los riesgos inherentes al enfrentamiento con vaquillas más allá de las proporciones ordinarias y adecuadas al tipo de festejos que se estaban celebrando, por lo que el daño causado rebasa claramente el ámbito obligacional derivado de la relación jurídica existente --sea unilateral o bilateral, insistimos-- y lleva la cuestión planteada al terreno del funcionamiento de los servicios públicos.

El Ayuntamiento de Bilbao formula contra la sentencia recurrida, al amparo del artículo 95.1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, un primer motivo de casación por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, por entender que la competencia corresponde a la jurisdicción civil.

Para ello parte de unas premisas inaceptables con arreglo a las conclusiones que hemos sentado, pues afirma que el daño se ha producido en una relación de derecho privado, cuando hemos visto que la demanda se funda en un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, y parte implícitamente del presupuesto de que la acción debe dirigirse solidariamente contra el ganadero y el ayuntamiento, o solamente contra el primero, cuando lo cierto es que la acción que debe ser examinada --independientemente ahora de su fundamento-- se ha dirigido únicamente contra la corporación local por responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de que, como la sentencia recurrida expresa, se haya citado al ganadero en calidad de posible interesado y para evitar su indefensión.

En el motivo segundo de casación formulado por el Ayuntamiento de Bilbao, al amparo del artículo 95.1.3, se alega la infracción de la norma contenida en el artículo 82.f de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con los artículos 58.4 y 38.1 de la misma, por entender que se ha incumplido el plazo de interposición de un año desde que se entiende desestimada la petición (el plazo terminaba el 26 de diciembre de 1989 y el recurso se interpuso el 5 de enero de 1990).

El motivo debe ser desestimado, pues, como se ha examinado al estudiar el primer motivo de casación formulado por la otra parte recurrente, se advierte que entre la fecha en que podía ser entendida como desestimada la petición dirigida a la administración municipal demandada (26 de diciembre de 1988) y la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo (5 de enero de 1990) transcurrió menos de un año y seis meses.

En el motivo tercero del Ayuntamiento de Bilbao, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se invoca la infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, 121 y 122 de la Ley de Expropiación forzosa, 133 y 137 del Reglamento de Expropiación forzosa y artículo 106 de la Constitución alegando, en síntesis, que el daño no puede serle imputado por falta del dato de integración en la organización administrativa, pues el ayuntamiento se limitó a contratar al ganadero el suministro de las reses, y la empresa era la responsable de organizar la colocación de las vaquillas, y por falta de nexo causal, culpa de la víctima y conducta determinante de un tercero, la ganadería encargada de elegir el tipo de vaquilla.

Este motivo debe ser desestimado, pues: a) el festejo fue organizado por una comisión municipal presidida por un miembro de la corporación, hecho que da lugar a la imputación a la corporación municipal del resultado dañoso producido en el ámbito del funcionamiento anormal de la actividad, pues hemos reconocido la existencia de dicha responsabilidad incluso en el supuesto de fiestas populares organizadas por entidades con personalidad jurídica incardinadas en la organización municipal (sentencias de 23 de febrero de 1995 y 25 de octubre de 1996); b) la sentencia recurrida describe unos hechos claramente determinantes de un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, mientras que no aparece en su relación de hechos dato alguno que permita afirmar que la víctima, que debió enfrentarse en su tarea de animación infantil a una vaquilla de proporciones desmesuradas y de características de bravura impropias para el festejo organizado, incurrió en culpa exclusiva, y estas apreciaciones no pueden ser combatidas en casación por pertenecer al ámbito de la apreciación de la prueba que debe realizar el tribunal de instancia; c) tampoco aparece acreditado que fuera el ganadero con quien se contrató el suministro de las reses el responsable de autorizar la salida al ruedo de unas u otras vaquillas en función de sus características de mayor o menor peligrosidad, antes bien, parece lógico suponer que el ayuntamiento debía velar por los aspectos relacionados con la seguridad de los festejos que organizaba a través de una Comisión presidida y dirigida por un concejal, a los que concurría una nutrida población infantil, entre los cuales figura sin duda alguna la vigilancia y fiscalización de las características de las reses a las que se daba suelta para evitar que pudieran resultar peligrosas.

Como motivo cuarto de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se invoca la infracción de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 1991, pues, a juicio del ayuntamiento recurrente, debió fijarse con arreglo a ella la indemnización por pérdida de un ojo.

Basta, para desestimar este motivo, con advertir que la citada Orden Ministerial de fijación de baremos para la valoración de los daños corporales ni siquiera tenía carácter vinculante en el ámbito de los producidos en accidentes ocasionados por vehículos de motor, al que resultaba aplicable con carácter simplemente orientativo, por lo que su existencia no puede servir para desvirtuar las facultades de razonable apreciación de la sala de instancia en relación con la indemnización que procede reconocer por los daños no originados por hecho de la circulación y producidos en un ámbito, como el de la responsabilidad patrimonial de la Administración, ajeno al contemplado en la norma citada.

Procede, pues, la desestimación de los recursos interpuestos, con imposición de las costas causadas a los recurrentes, por así imponerlo el artículo 102.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.