STS, 23 de Junio de 1998
| Ponente | D. JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 6557/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Residencia San Juan Bautista, S.A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, el 27 de noviembre de 1991, en su recurso núm.. 1161/89. Siendo parte apelada la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Arevalo Espejo en nombre y representación de San Juan Bautista S.A., contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente al acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de 2 de noviembre de 1988 que acordó "ordenar la demolición de las obras de ampliación de unos 4,00 x 8,00 m (32 m2) realizadas en la finca sita en c/ Nicaragua 35 y Paraguay 36, no legalizables porque infringen el artículo 95 sobre ocupación del 30% el artículo 93, sobre aprovechamiento medio de 1,5 m3/m2 y el articulo 97 sobre separación a linderos de la adaptación del P.G.O.U. de 1962. Infringiendo al mismo tiempo el articulo 10.97.2 y el artículo 10.9 de la revisión del P.G.O.U., actual" el que debemos confirmar y confirmamos por ser conforme con el ordenamiento jurídico. Sin costas."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal de la Residencia San Juan Bautista, S.A. y como parte apelada la representación legal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla.
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando el presente recurso de apelación y revocando la sentencia recurrida declare la nulidad o anule el acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla de 2 de noviembre de 1988 y la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra el mismo ante el Consejo de la citada Gerencia.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de apelación y confirmando la sentencia apelada.
Se señaló para votación y fallo el día ONCE DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO.
La Sentencia apelada en sus fundamentos de derecho 2º y 3º expresan lo siguiente: SEGUNDO.- El primero de los fundamentos jurídicos que esgrime el actor en defensa de su tesis es el relativo a la caducidad el expediente administrativo, su postura la resume afirmando que el transcurso de más de cuatro años para la tramitación de un expediente administrativo resulta absolutamente injustificado máxime cuando el administrado ha cumplido todos los plazos otorgados y por el contrario ha sido la administración la que con sus inactividad ha permitido la prolongación inmotivada del expediente dando con ello pie a la caducidad del mismo. El argumento debe rechazarse por infundado; la caducidad de un expediente administrativo, articulo 99 de la Ley de procedimiento administrativo, se produce cuando el mismo se paraliza por causa imputable al administrado, circunstancia de la que deberá ser advertido por la administración, de modo inmediato significándole que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones. Del contenido del precepto que se acaba de mencionar se deduce, sin género de duda, que la caducidad proviene de modo exclusivo, en el sentir del legislador administrativo, de la inactividad del administrado debiendo cumplir la administración los requisitos que establece el propio artículo para que la caducidad resulte operativa. Así lo viene entendiendo el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias como la de 21 de enero de 1991 y las que en élla se citan en la que puede leerse que la caducidad "exige la presencia de dos circunstancias vinculadas entre sí, es decir, en primer lugar, la paralización de un expediente por causa imputable al administrado, y, en segundo, la advertencia de la administración de dar lugar a la caducidad y consiguiente archivo de las actuaciones en termino de tres meses". Cuestión distinta es la relativa a la obligación que la propia ley impone a la administración, articulo 61.1, de concluir los expedientes en el plazo de seis meses exceso de plazo que si careciese de justificación podría dar lugar a la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios responsables, criterio que contempla el artículo 49 de la propia ley cuando señala que las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo impusiera la naturaleza del termino o plazo, y es obvio que no es éste el supuesto que nos ocupa. Es cierto que la duración del expediente fue excesiva, pero, no lo es menos, que la complejidad del mismo y los intereses en juego, en ocasiones demoran de modo inusitado los trámites sin que ello suponga un prósito deliberado por parte de quienes intervienen en el mismo de dilatarlo. TERCERO.- La segunda de las cuestiones que plantea la recurrente es la relativa a la nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia Municipal de Urbanismo por infringir el artículo 47.1º.a) de la ley de procedimiento administrativo. El argumento se desgrana del siguiente modo; la demolición de obras es una competencia que la ley del suelo encomienda al Ayuntamiento Pleno, articulo 184.3 y, en el caso de Sevilla, esa facultad el pleno la delegó en el Consejo de la Gerencia de Urbanismo como se recoge en el artículo 9 de los Estatutos de la misma, de modo que al haber delegado el consejo esa competencia en la comisión ejecutiva según el articulo 18 de los estatutos se produce una doble delegación que infringe el artículo 22 in fine de la ley de régimen jurídico de la administración del Estado que señala que en ningún caso podrán delegarse las atribuciones que se posean, a su vez, por delegación, vulnerándose de igual modo los artículos 32.2 y 93.4 de la ley antes citada y de la ley de procedimiento. La brillantez del argumento no puede, sin embargo, suplir la inconsistencia del mismo. Realmente no se incurre en vicio alguno, puesto que no existe doble delegación de atribuciones y el órgano que dicta el acuerdo es plenamente titular por delegación de la competencia que ejerce. La razón la expone con meridiana claridad y acierto la defensa de la demandada cuando nos remite a la naturaleza jurídica de la Gerencia de Urbanismo de modo que, según el reglamento de gestión urbanística, articulo 15.2, el régimen de gerencia llevará consigo una diferenciación orgánica, funcional o ambas cosas a la vez, respecto de la organización y funciones generales propias del Ente público que la constituya. Lo que realmente se produce es una descentralización administrativa entre Entes, de modo que el ayuntamiento instituye una gerencia urbanística para estudiar, orientar, dirigir, ejecutar e inspeccionar el planeamiento, articulo 215.1 de la Ley del Suelo, ante al que dota de personalidad y al que entrega sus competencias de modo que cuando el consejo delega competencias en la comisión ejecutiva se produce una primera delegación, quedando de ese modo plenamente investida de esa facultad el órgano que la ejerce, sin que incurra en vicio alguno como se anticipó, al utilizarla.
Se aceptan los fundamentos de derecho 2º y 3º de la sentencia apelada y además,
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 27 de noviembre de 1991 desestimó el recurso interpuesto por la entidad "Residencia San Juan Bautista S.A." contra el Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla de 2 de noviembre de 1988, tácitamente ratificado en alzada por el Consejo de esa Gerencia Municipal, que ordenó la demolición de las obras de local de conexión entre fincas, haciendo ocupación del jardín, con ampliación de unos 32 metros cuadrados, hechas en las fincas urbanas de las calles Nicaragua núm. 35 y Paraguay núm. 36, no legalizables al infringir el articulo 95 sobre ocupación del treinta por ciento, el articulo 93 sobre aprovechamiento de 1,5 m3/m2 y el 97 sobre separación a linderos, de la adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de 1962, infringiendo al mismo tiempo el artículo 10.97.2 y 10.9 de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana actual.
La parte apelante, viene en realidad en su escrito de alegaciones a reiterar las causas de oposición al acto administrativo mantenidas en la instancia.
Así, en primer lugar, insiste en el factor determinante de la caducidad del expediente, cuya falta de consistencia ha quedado perfectamente explicitado en la sentencia impugnada.
Solamente hemos de precisar, que como tiene reiteradamente declarado esta Sala, en el sistema de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, el plazo de duración máximo del procedimiento administrativo --artículo 61.1-- por un lado, y la caducidad --artículo 99-- por otro, son objeto de dos regímenes jurídicos diferenciados en los que sus respectivos efectos son distintos.
En el primero de los supuestos, cuando la resolución dictada rebase el señalado plazo máximo de seis meses, el articulo 61.2 prevee la consecuencia jurídica de la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario, de tal modo, que la resolución es válida, independientemente de la citada responsabilidad.
Por otro lado, el transcurso de los plazos propios de la caducidad, a saber, paralización inicial, advertencia de la Administración y nueva paralización de tres meses más; dan lugar a la extinción del procedimiento y su archivo. Conforme al régimen establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, la caducidad --artículo 99-- opera únicamente cuando la paralización del expediente se produce precisamente por la causa imputable al administrado, mientras que la inactividad de la Administración no provoca la caducidad, aunque si puede dar lugar a otras consecuencias como son la citada responsabilidad y el silencio administrativo.
Igualmente, han de desestimarse las alegaciones de la parte apelante sobre la aducida doble delegación. Es evidente que según el articulo 184.3 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, la competencia para decretar la orden de demolición de una obra, corresponde al respectivo Ayuntamiento, y que en el supuesto aquí contemplado, el máximo ente municipal sevillano, delegó tal facultad en el Consejo de la Gerencia de Urbanismo, como se recoge en el artículo 9 de los Estatutos de ésta, habiéndose a su vez delegado por el Consejo tal potestad en su Comisión Ejecutiva, no obstante lo dispuesto en el articulo 22.5, párrafo final, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, sobre la prohibición de delegarse las atribuciones que, a su vez, se posean por delegación.
Pero, como bien se expresa en la sentencia apelada, en la actuación administrativa aquí contemplada no existe tal doble delegación, porque las Gerencias de Urbanismo, según precisa el artículo 15 del Reglamento de Gestión Urbanística son entidades creadas por la Administración Local ( o Central) para el desarrollo de las competencias urbanísticas que el ordenamiento les haya confiado, con una diferenciación orgánica, funcional o ambas cosas, respecto del Ente que las constituye y precisando el artículo 19 b) del propio Reglamento que desarrolla funciones que implican ejercicio de autoridad, transferidas mediante descentralización funcional. La Gerencia de Urbanismo, es pues, un órgano autónomo en sus funciones propias que integran un poder público, limitado sí, y objetivado normativamente, pero que desarrolla una opción legal de descentralización de funciones correspondientes a toda gestión de ese carácter tal como lo pone de relieve el artículo 215 de la Ley del Suelo de 9 d e abril de 1976, al determinar que el contenido competencial de las Gerencias de Urbanismo será el de dirigir, orientar, estudiar, ejecutar e inspeccionar el planeamiento, determinando sus concretas facultades la disposición normativa que constituyese la Gerencia.
El acto administrativo impugnado, de acuerdo con lo antedicho y los Estatutos de la Gerencia de Urbanismo de Sevilla, era competencia descentralizada del Consejo de la Gerencia, como tal ente autónomo, y éste delegó tal facultad en la Comisión Ejecutiva, por lo que estamos en presencia de una única delegación, perfectamente legal y válida, conforme a la normativa antes expuesta, siendo de añadir a tal respecto a que la omisión en la resolución administrativa del dato de la delegación, no pasa de ser, una mera irregularidad no invalidante, cuando realmente existe aquella, tal cual acontece en estos autos, toda vez que como establece el articulo 51.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, la delegación surtirá efectos desde el día siguiente al de su adopción, sin perjuicio de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia.
La parte apelante insiste en su afirmación de que las obras realizadas no son de nueva planta, más es claro que se trata de una cuestión de hecho, en el que la realidad ha quedado suficientemente reflejada en los autos, en los que la documentación de los técnicos municipales, no contradicha ni combatida eficazmente por la parte apelante, revelan que la entidad de la construcción realizada es obra de nueva planta, consistente, en esencia, en la edificación, entre el espacio libre de los dos chalets preexistentes, de unos dormitorios con servicios propios que consolidan, --uniendo los dos chalets--, una única edificación. Tampoco cabe hablar de existencia de discriminación, contraria al articulo 14 de la Constitución y menos aún de infracción del principio de proporcionalidad, aducidos finalmente por la parte apelante, pues en primer lugar conviene recordar que el principio de igualdad no es susceptible de aplicación, partiendo de situaciones de ilegalidad, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, por lo que el hecho de que puedan haberse realizado otras actuaciones similares a la aquí enjuiciada, que por otra parte tampoco han sido concretadas de modo específico por la parte interesada, en absoluto releva al apelante del estricto cumplimiento del ordenamiento urbanístico tal como lo determina imperativamente el artículo 57.1 de la Ley del Suelo de 1976.
No puede ser estimada infracción alguna al principio de proporcionalidad, toda vez que la observancia de las determinaciones del planeamiento urbanístico son absolutamente obligatorias, siendo prevalente el interés público existente en ello, máxime cuando se trate de infracciones graves como las atinentes al uso del suelo edificando en lugar no apto para ello, ampliándose edificación preexiste en una extensión superficial, nada menos, que de unos 32 metros cuadrados y que por otra parte, la acordada demolición, tampoco impide el desarrollo de la actividad que viene siendo desarrollada por la parte apelante, en la edificación preexistente con anterioridad.
El restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede ser logrado, en la situación actual, más que con la demolición de lo indebidamente edificado, siendo por lo tanto absolutamente proporcional y adecuada la medida decretada en el acto administrativo impugando.
No procede hacer expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el articulo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la entidad "Residencia San Juan Bautista S.A.", contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 27 de noviembre de 1991 dictada en el recurso núm. 1161/1989 la cual confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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