STS, 4 de Febrero de 2004

La representación procesal del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Lleida interpuso el 8 de enero de 2002 recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, por que se aprueban los Estatutos generales de la organización colegial de Enfermería de España, del Consejo general y de la ordenación de la actividad profesional de enfermería.

En el escrito de demanda se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado, se formulan, entre otros, los siguientes alegatos:

En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Lleida, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Hace un resumen de las cuestiones debatidas en el proceso.

En relación con la incompetencia del Consejo General para determinar las cuotas a abonar por parte de los colegiados a sus respectivos colegios provinciales, afirma que con posterioridad a la formulación de la demanda se ha publicado la sentencia dictada por la Sala Tercera de 27 de mayo de 2002, que viene a confirmar el razonamiento de la parte, con referencia al Consejo General de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería. La citada sentencia dice que la competencia del Consejo General según la Ley de Colegios profesionales no se extiende a la fijación del importe de la misma cuota para todos los colegiados. Añade que el Consejo General puede fijar cuotas, pero se trata de las cuotas a abonar a dicho Consejo por los colegios provinciales y no de las cuotas a satisfacer por los colegiados.

Se refiere a continuación a la imposibilidad legal de fijar las aportaciones de todos los colegios provinciales exclusivamente con base en el número de colegiados, a la ilegalidad de las disposiciones que vinculan la participación de los colegios y el ejercicio de los derechos de participación a la circunstancia de hallarse al corriente de sus obligaciones económicas con el mismo (en relación con esta cuestión la parte considera que, en contra de lo que argumenta la Abogacía del Estado, es el Consejo General el que debe ofrecer una justificación legal positiva de la medida que se pretende) y la ilegalidad de las disposiciones que pretenden establecer el orden jurisdiccional competente para conocer de determinadas acciones judiciales o arbitrar nuevas medidas procesales (en relación con esta cuestión cita una reciente sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo 27 de septiembre de 2003, en la cual se confirma la incompetencia del orden jurisdiccional civil para conocer de las reclamaciones de cuotas entre el Consejo General y los colegios provinciales, en beneficio del orden jurisdiccional contencioso-administrativo). Finalmente se remite y reitera los fundamentos legales expuestos en el escrito de demanda, adicionándolos con las sentencias posteriores que se han citado.

Termina solicitando que se dicte en su día sentencia en la que, con estimación íntegra del recurso, se contengan los pronunciamientos contenidos en el suplico de la demanda.

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado, habida cuenta de que el escrito de conclusiones de la contraparte, a juicio de dicha representación, no impugna adecuadamente las argumentaciones efectuadas contra el escrito de demanda, reitera el escrito de contestación a la demanda y los argumentos expuestos.

La parte considera que la sentencia invocada en el escrito de conclusiones de la parte actora, de la Sala de lo Civil, de 27 de mayo de 2002 [parece referirse a la de 27 de septiembre de 2003] no contempla circunstancias de hecho idénticas a las que dieron lugar a la sentencia de 27 de mayo de 2002.

Termina solicitando que se dicte en su día sentencia desestimatoria de la demanda.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 27 de enero de 2004, en que tuvo lugar.

Planteamiento del recurso

El colegio recurrente impugna el Real Decreto 1231/2001, por el que se aprueban los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería por apreciar vulneraciones del ordenamiento jurídico en cuatro aspectos básicos:

- La incompetencia del Consejo General para determinar las cuotas de los colegiados a sus respectivos colegios.

- La imposibilidad legal de fijar las aportaciones de todos los colegios exclusivamente con base en el número de colegiados.

- La ilegalidad de las disposiciones que vinculan la participación de los colegios y el ejercicio de los derechos de sus representantes en el Consejo General a la circunstancia de hallarse al corriente de sus obligaciones económicas con el mismo.

- La ilegalidad de las disposiciones que pretenden establecer el orden jurisdiccional competente para conocer de determinadas acciones judiciales y establecer nuevos procedimientos judiciales para proteger los créditos del Consejo.

La parte recurrente afirma evitar la impugnación de los numerosísimos artículos que contradicen abiertamente la legislación autonómica, entendiendo que tanto la disposición adicional primera como la propia naturaleza de la distribución de competencias del Estado autonómico, evita que tales preceptos puedan ser aplicados al colegio recurrente y cita, en este sentido, la sentencia de la Sala Tercera de 16 de octubre de 2001.

Sin embargo, aun entendiendo que numerosos preceptos de los Estatutos que no han sido impugnados no serán aplicables a Cataluña, pero pueden ser de aplicación en otros ámbitos territoriales, pone expresamente de relieve la incorrección de una técnica normativa como la seguida por los Estatutos.

Precisa, finalmente, que la parte se limita a discutir los preceptos cuya aplicación al colegio recurrente, por regular directamente el Consejo General, y por aplicación del sistema de fuentes, no puede ser puesta en duda, y que incluye también, sin embargo, algunos motivos de impugnación en relación con preceptos en los que la contradicción con la distribución competencias del Estado autonómico es clara y patente y está enunciada de un modo tan general, expreso y frontal que no puede dejar de afectar a la propia validez de la norma o a la expresión de su generalidad y de su aplicación a todos los colegios españoles.

Competencias de los Consejos Generales

Este planteamiento de la parte recurrente resulta, en lo sustancial, aceptable para esta Sala. Conviene, sin embargo, sentar las bases argumentativas sobre las que se asienta esta conclusión. Para ello expondremos en primer lugar, de manera sintética, la jurisprudencia existente en materia de competencias de los consejos generales existentes con anterioridad a la Ley del Proceso Autonómico, en tanto no sea promulgada la legislación del Estado sobre constitución de los consejos generales, y fijaremos, después, el alcance y efectos de las cláusulas contenidas en los Estatutos impugnados sobre reserva de las competencias autonómicas.

En relación con el primer punto, podemos resumir muy sintéticamente la jurisprudencia existente en la materia en los siguientes términos:

1. El artículo 21 del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (cuyo contenido es equivalente al vigente artículo 15 de la Ley del Proceso autonómico) se ajusta a la Constitución, pero para su aprobación no puede utilizarse la técnica armonizadora (sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983).

2. La disposición transitoria de la Ley del Proceso autonómico, en relación con su artículo 15.3, refleja la voluntad del legislador de mantener la existencia de los consejos generales existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley del Proceso Autonómico. No puede significar una congelación sine die [sin límite de tiempo], por hallarse sometida a la voluntad del legislador estatal, de la regulación de los consejos generales (sentencia del Tribunal Supremo 21 de septiembre de 1999).

3. En las competencias de los consejos generales ha incidido la normativa posterior, tanto estatal como autonómica, derivada de la nueva organización territorial del Estado. Del artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico y de su disposición transitoria se deduce que en manos de los consejos generales de naturaleza estatal perviven aquellas funciones que no pertenecen al ámbito de competencias autonómicas, principio que se erige como clave para su determinación (sentencias de 14 de marzo de 1996, 15 de noviembre de 1996 y 22 de marzo de 1999).

4. Las competencias autonómicas incluyen la creación de consejos autonómicos, además de los restantes aspectos relativos a la regulación de los colegios profesionales y de otras corporaciones sectoriales de base privada. Unas Comunidades han asumido con carácter general las competencias relativas a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales, y otras lo han hecho con carácter específico, con relación únicamente a los Colegios Profesionales. Las primeras han asumido dichas competencias con sujeción a los criterios básicos fijados por el Estado, y las otras, conforme a la legislación general o con el límite que resulta de los artículos 36 y 139 de la Constitución (sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 y sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1999).

5. No obstante ello, los Consejos Generales siguen teniendo diversas y variadas funciones en relación con el ejercicio de la correspondiente profesión, dentro de las amplias posibilidades abiertas por los títulos competenciales estatales (sentencia de 22 de marzo de 1999).

6. Corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales con fundamento en el artículo 149.1.18º, de la Constitución, cosa que permite entender que la Ley a que se refiere el art. 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijación de criterios básicos en materia de organización y competencia de las Corporaciones públicas profesionales, si bien este último artículo no puede ser entendido como norma atributiva de competencia legislativa al Estado (sentencias del Tribunal Constitucional 76/1983 y 20/1988).

7. La reserva de ley para la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 de la Constitución), comporta que deba ser la ley la que regule: 1) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, 2) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y 3) su contenido, o conjunto formal de las actividades (sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993).

8. El criterio para determinar qué intereses profesionales son los que pueden referirse a las funciones de los consejos generales es el de su repercusión o interés estatal. El carácter ligado al ámbito o repercusión nacional parece que puede ser proyectado sobre aquellos aspectos en los que concurren especiales exigencias de igualdad entre todos los profesionales que ejerzan en España una determinada profesión, por lo que debe dirigirse en primer término la mirada sobre aspectos generales de organización, regulación y deontología profesional en los que pueda apreciarse tal exigencia, por revelarse como indispensable una ordenación general, tanto en el aspecto pasivo o de igualdad de trato de los profesionales, como en el aspecto activo o de igualdad de prestación del ejercicio profesional frente a los ciudadanos a los que se refiera. Pero también parece que la existencia de una necesidad de igualdad de trato o de actuación (rasgo que justifica la unidad de la ordenación y permite calificar determinados aspectos concretos relacionados con los conceptos anteriores como de ámbito o repercusión nacional) no puede ser proclamada con carácter general o abstracto, sino que debe ser ponderada en función del entorno y necesidades propias y de las características y circunstancias particulares en las que se desenvuelve cada profesión, para cuya ponderación puede ser muy útil el examen de sus estatutos, así como, en función de las exigencias de unidad de actuación que la sociedad puede reclamar de los profesionales en determinados aspectos de especial importancia y sensibilidad, el estudio de la normativa estatal propia del sector de actividades en que tal función eventualmente puede desenvolverse (sentencia de 22 de octubre de 2001).

9. Subsisten las facultades que vienen atribuidas a los consejos generales por el artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales para la elaboración de sus Estatutos, en tanto que ello no suponga inmisión en las nuevas facultades atribuidas a los Colegios de rango territorial inferior que hubiesen pasado a depender de las comunidades autónomas respectivas (sentencia de 20 de diciembre de 1999).

10. No es defendible, por ello, que la Ley del Proceso Autonómico ha abolido el régimen aplicable a los consejos generales, privándoles de toda competencia, salvo la estricta de representación de la profesión en el ámbito del Estado (sentencias de 21 de septiembre de 1999 y 20 de diciembre de 1999).

11. Los preceptos de los Estatutos Generales que afectan a competencias autonómicas y no pueden enmarcarse en el ámbito correspondiente a la normativa básica estatal, por no referirse a intereses profesiones de repercusión o interés estatal, pueden tener un valor supletorio respecto de aquellas Comunidades Autónomas que no hayan asumido o desarrollado las competencias en la materia (sentencias que se citan en los dos apartados siguientes).

12. En tales supuestos, la existencia de una cláusula de reserva, de matices o previsiones explícitas que dejen a salvo las posibles competencias autonómicas, aun cuando tengan carácter general, determinan la conformidad a Derecho, en virtud de su virtualidad supletoria, de los preceptos que puedan tener aquella condición (sentencias de 20 de junio de 2001, 25 de junio de 2001 [dos sentencias de la misma fecha], 16 de octubre de 2001 y 22 de octubre de 2001).

13. No obstante, si se halla ausente este tipo de salvaguarda, en los Estatutos redactados con posterioridad a la implantación del Estado autonómico, deben considerarse nulos -y cabe una declaración jurisdiccional en tal sentido- los preceptos de los Estatutos generales que invadan competencias autonómicas en cuanto sean directamente aplicables a los colegios de ámbito autonómico (sentencia de 25 de febrero de 2002).

Las cláusulas de reserva de las competencias autonómicas

Los Estatutos impugnados contienen una regulación general y pormenorizada de la organización colegial de la Enfermería y de la ordenación de esta profesión.

Esta regulación es susceptible de entrar en colisión, en muchos aspectos, como denuncia la parte recurrente, con las competencias autonómicas y con las facultades de los colegios autonómicos y provinciales sujetos a la normativa autonómica colegial en las Comunidades en que ésta existe. Para formular esta inicial apreciación es suficiente con considerar muchos de los preceptos a que se refiere la parte recurrente y contrastar su contenido con los criterios jurisprudenciales que antes se han expuesto en relación con la determinación del ámbito de competencia de los Consejos Generales -esto es, con la estructuración de las competencias que perviven en manos de los consejos generales en función del interés o repercusión estatal de los intereses profesionales afectados y la pertenencia de las funciones retenidas al ámbito de competencias autonómicas como clave para su determinación- y con su aplicación concreta en la sentencia de 25 de febrero de 2002, dictada para resolver una impugnación de los Estatutos generales de los Odontólogos y Estomatólogos y de su Consejo General.

En el caso examinado en este proceso, sin embargo, como subraya el colegio recurrente, concurren circunstancias de gran relevancia según la jurisprudencia de esta Sala. En primer lugar, los Estatutos impugnados hacen una referencia en su preámbulo al respeto a las competencias autonómicas en la regulación de los colegios y se refieren a la disposición adicional primera como refuerzo del carácter «mínimo» e «inspirador» de la regulación de la organización colegial contenida en el capítulo primero.

En segundo lugar, el artículo integra ocasionalmente diversas cláusulas de salvaguarda de los ordenamientos autonómicos en materia de colegios profesionales y profesión de la Enfermería (artículos 1, 3, 7, 9, 10, 11, 13, 15, 18, 19, 22, 24, 28, y 30).

Finalmente, los Estatutos contienen, como anuncia su preámbulo, una disposición adicional primera sobre «incidencia del régimen autonómico», que reza así:

Los presentes Estatutos se entienden sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y, en su virtud, del régimen jurídico de los Consejos Autonómicos y de los Colegios Oficiales de Enfermería, que resulte de aquéllas y que se encuentren constituidos conforme a la normativa aplicable

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Posición de la jurisprudencia sobre las cláusulas de reserva

Resulta evidente que, con arreglo a la jurisprudencia de esta Sala que acaba de ser invocada en las letras K), L) y M) del fundamento jurídico TERCERO, estas salvedades deben ser consideradas en relación con la posible colisión de la norma corporativa impugnada con las competencias autonómicas.

Por ello será conveniente reproducir el razonamiento sustancial que se contiene, con apenas variaciones, en las expresadas sentencias y que tomamos de la primera de ellas en el tiempo, expresamente citada por la parte recurrente:

No hay que olvidar que la configuración que la Constitución hace en sus artículos 148 y 149 del sistema competencial, no está regido por el principio de jerarquía normativa -al margen de que éste también opere dentro de cada organización territorial-, sino por el de separación o competencia. De esta forma, tal cual se induce del apartado 3 del último artículo, en las materias asumidas por los Estatutos de Autonomía, las normas que dicten las Comunidades Autónomas desplazan, sin mayores especificaciones, siempre que respeten los principios y reglas básicas establecidas en la legislación del estado, a las dictadas por éste sobre las mismas materias que, sin embargo, serán de aplicación a aquellas otras Comunidades que no hayan asumido la respectiva competencia.

Esto bastaría para rechazar la impugnación que se realiza al precepto mencionado. Pero a ello hay que añadir que en el Real Decreto 995/1999 se salva siempre la posible competencia de la Comunidad Autónoma y, en el concreto campo que aquí se trata, el apartado 27 del Real Decreto recurrido, que da nueva redacción al artículo 31 de los Estatutos, que pasa a ser el 30, se señala que "los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas quedan sujetos en su actuación a las disposiciones vigentes, a los acuerdos del Consejo General de Colegios y adaptarán su funcionamiento a lo especificado en los presentes Estatutos, así como en los Reglamentos de régimen interior de cada Colegio, todo ello sin perjuicio de las competencias específicas de los Colegios Autonómicos reconocidos".

»Mediante esta declaración se salvaguardan expresamente las competencias del Colegio de Madrid, que le vienen reconocidas en la mencionada Ley 19/1997, y entre ellas las referidas a la elaboración de sus Estatutos, desapareciendo la colisión que se expresa en la demanda».

La impugnación se fundaba, en el caso examinado en la sentencia citada, en que:

[...] el apartado 7 del Real Decreto impugnado, al incluir entre las funciones del Consejo General la de "elaborar los Estatutos Generales de los Colegios, así como los suyos propios, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno a través del Ministerio de Economía y Hacienda", pugna con la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, que en su artículo 1º establece que se regirán por esta Ley los Colegios Profesionales que desarrollen su actuación exclusivamente en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, atribuyéndose a estos Colegios, por el artículo 25, las funciones de los Consejos de Colegios de Madrid

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El mismo supuesto se plantea en la sentencia de 16 de octubre de 2001.

En una sentencia de 25 de junio de 2001 se estudia la denuncia de una genérica supresión de referencias a los consejos autonómicos en los Estatutos aprobados.

En la sentencia de 22 de octubre de 2001, de modo semejante, se estudian las contradicciones alegadas de los Estatutos aprobados con determinados preceptos de la Ley autonómica de Colegios profesionales de Canarias sobre habilitaciones y funciones del consejo autonómico. El mismo supuesto se examina en otra sentencia de 25 de junio de 2001, de la misma fecha que otra de las anteriormente citadas.

Aplicabilidad de la jurisprudencia sobre cláusulas de reserva al caso examinado

Resulta indiferente el hecho de que la jurisprudencia expresada no proceda de esta Sección Cuarta del la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sino de la Sección Tercera, a la que se atribuyen por reparto materias distintas, habida cuenta de que la doctrina que emana de ella, aun referida a supuestos de alcance más restringido, es plenamente aplicable al objeto de este proceso.

Compatibilidad de estas cláusulas con el principio de seguridad jurídica

La parte recurrente, critica, sin embargo, la técnica normativa que supone el empleo de este tipo de cláusulas para mantener preceptos que pugnan con el orden competencial territorial del Estado.

La función normativa está sujeta a los límites constitucionales, y entre ellos figura el respeto al principio de seguridad jurídica. La jurisprudencia constitucional, en el terreno de los principios, admite «la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas», especialmente en determinados sectores del ordenamiento jurídico en que la intervención de los ciudadanos en la aplicación del Derecho es más acusada, pues «una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia» (sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, fundamento jurídico 8). La sentencia 164/2001 afirma que «Este Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de preceptos legales contrarios al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución) cuando generaban una situación de incertidumbre y falta de previsibilidad respecto del Derecho aplicable (sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990, de 15 de marzo, fundamento jurídico 4)».

Sin embargo, el principio de seguridad jurídica, dado el ámbito que debe reconocerse a la libertad de configuración del legislador, no autoriza la anulación de disposiciones legales que incurren en deficiencias técnicas. Como dice la sentencia que se acaba de citar, «lo anterior no conduce a considerar que las omisiones o las deficiencias técnicas de una norma constituyan, en sí mismas, tachas de inconstitucionalidad; siendo, por otra parte, inherente al valor superior del pluralismo (art. 1.1 de la Constitución) que las leyes puedan resultar acertadas y oportunas a ['para'] unos como desacertadas e inoportunas a otros (sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, fundamento jurídico 8)».

En el caso examinado, el empleo de la defectuosa técnica denunciada no es plenamente imputable a la norma corporativa aprobada, sino que deriva en gran parte de la inexistencia de una normativa básica estatal de carácter completo y sistemático sobre la materia.

En segundo lugar, la normativa estatal no impone necesariamente a los Estatutos generales la carga de determinar los preceptos que deben considerarse aplicables o no directamente a los colegios autonómicos. La eficacia que de ellos se deriva nace del juego de los principios de exclusividad de la competencia autonómica, eficacia vinculante de la normativa básica estatal y valor supletorio de las normas estatutarias no aplicables directamente en el ámbito autonómico. Este contexto ordinamental y el objeto limitado de las disposiciones de naturaleza estatutaria, dictadas en el ejercicio de la potestad de autonomía normativa reconocida por la ley a determinadas corporaciones, debe llevarnos a considerar suficiente, para salvaguardar el principio de seguridad jurídica, con que éstas empleen una técnica normativa que posibilite al intérprete la correcta aplicación de la legislación autonómica en materia colegial y profesional sin someterlo a la imposición de preceptos estatutarios de ámbito general que pudieran resultar contrarios a ella y deban ser interpretados, en el momento aplicativo de la norma, como no amparados por la facultades del Consejo General para dictar normas en materia de interés o repercusión estatal ceñidas al ámbito competencial que corresponde al Estado.

En el caso examinado, la cláusula contenida en la disposición adicional primera de los Estatutos impugnados garantiza de manera satisfactoria, en términos generales, esta libertad del operador jurídico y la consiguiente eficacia de la normativa autonómica. Sienta, en efecto, un principio que sólo puede entenderse como de preferencia de la normativa autonómica sobre la contenida en dichas Estatutos. En efecto, la subordinación de los contenidos del Estatuto a la cláusula de «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y, en su virtud, del régimen jurídico de los Consejos Autonómicos y de los Colegios Oficiales de Enfermería, que resulte de aquéllas» permite al intérprete o aplicador de la norma prescindir de todas aquellas normas estatutarias que resulten contrarias a la normativa emanada de la Comunidad y a la regulación corporativa de los consejos y colegios acorde con ella. La expresión sin perjuicio, en efecto, tanto quiere decir, según el DRAE, como «dejando a salvo».

Como consecuencia de todo lo anterior, de acuerdo con la tesis de la parte recurrente, sólo podremos considerar eventualmente como nulas, tras su examen pormenorizado, aquellas disposiciones estatutarias de cuyo tenor se infiera un mandato de aplicación directa a los colegios sometidos a la normativa autonómica o que integren la regulación de materias reservadas a la Comunidad Autónoma y no susceptibles de regulación supletoria.

Determinación de las cuotas de los colegiados

Sostiene la parte recurrente que el Consejo General no tiene competencia para fijar las cuotas de los colegiados a los colegios catalanes. En consecuencia, añade, el artículo 24.19, en cuanto dice con claridad que se refiere a los colegios de España, es contrario a Derecho y es necesario suprimir el inciso «con carácter general y obligatorio para todos los colegios de España».

La sentencia de 25 de febrero de 2002 dice, a este respecto, lo siguiente:

Asiste la razón a la parte recurrente cuando sostiene que el Consejo General no puede acordar derramas ni exigir cuotas directamente de los colegiados. En efecto, el artículo 9.1 h) de la Ley de Colegios Profesionales les reconoce la facultad de "regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios", de donde se infiere que no están facultados para imponer cuotas directamente a los colegiados, sin perjuicio de que puedan fijarse, dentro de las demás circunstancias que deben tenerse en cuenta para mantener la equidad, en proporción al número de dichos colegiados.

La determinación de las cuotas de cada colegiado impediría cumplir con la obligación de distribución equitativa que la Ley de Colegios Profesionales refiere a los colegios y no a los profesionales (sentencias de 12 de julio de 1990, 22 de marzo de 1999, recurso de casación núm. 4155/1993, 20 de diciembre de 1999, recurso contencioso-administrativo núm. 428/1993). La determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada colegio, por lo que su regulación no está reservada al Estado, sino que corresponde a la legislación autonómica y a la regulación colegial correspondiente. La jurisprudencia ha destacado el carácter equitativo que deben revestir las aportaciones, lo que comporta que no pueda establecerse su carácter necesariamente idéntico, sino homogéneo, especialmente teniendo en cuenta la diferente carga funcional del Consejo General según que la Comunidad Autónoma tenga o no un Consejo Autonómico en funcionamiento».

El artículo 24.19 de los Estatutos aquí impugnados faculta al Consejo General para «fijar con carácter general y obligatorio para todos los Colegios de España el importe de la cuota de ingreso, el de la cuota homogénea por colegiado y mes, así como las aportaciones de los Colegios al Consejo General, y cualesquiera otras cuotas extraordinarias». Resulta evidente que, con arreglo a la jurisprudencia de esta Sala, el Consejo General puede fijar las aportaciones de los Colegios al Consejo General con carácter obligatorio para los colegios, atendido el carácter de corporación de Derecho público del Consejo General en el que aquellos se integran preceptivamente. No puede, por el contrario, fijar las cuotas de los colegiados a los colegios, dentro de las que figura la cuota homogénea por colegiado y mes (con independencia de que pudiera concebirse con un carácter mínimo, según defiende el Consejo General demandado), ni tampoco eventuales cuotas extraordinarias, por cuanto ello entra dentro de la autonomía financiera propia de cada Colegio, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia de esta Sala. Para garantizar dicha autonomía es menester respetar el establecimiento de niveles de aportación y, correlativamente, de servicios distintos en cada colegio, en función de la voluntad de sus integrantes. El precepto, en la medida en que establece estas facultades en favor del Consejo General «con carácter general y obligatorio para todos los Colegios de España» reviste un tenor literal de aplicación directa a todos los colegios españoles, independientemente de que exista o no regulación autonómica en la materia.

Por el contrario, esta Sala, tras la adecuada deliberación, estima aceptables los argumentos del Consejo General demandado en relación con la cuota de ingreso, dado que la misma no constituye un presupuesto para el ingreso en un colegio, sino, especialmente desde la implantación del sistema de colegiación única, en la organización colegial en su conjunto.

El artículo 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales, que establece el citado principio, tiene carácter básico (por prescripción de la disposición final segunda de la Ley 7/1997, de 14 de abril). Exime a los colegiados del pago de contraprestaciones por servicios colegiales que estén cubiertos por la cuota colegial, partiendo implícitamente de su libre fijación por cada colegio, pero parte de la suficiencia de la incorporación a uno solo de ellos para ejercer la profesión en todo el territorio nacional, cosa que permite entender que la cuota de ingreso constituye una de las condiciones para la incorporación a la organización colegial en su conjunto, que han de ser básicamente homogéneas para todo el territorio nacional.

Por ende, parece justificado que revista un carácter uniforme en todo el territorio nacional para garantizar la igualdad de condiciones de acceso a la colegiación y al ejercicio de la profesión independientemente de que decidan adscribirse a uno u otro colegio. La autonomía financiera de éstos resulta garantizada por la facultad de cada uno de ellos de determinar la cuantía de las cuotas que deben abonar sus colegiados y, consecuentemente, el nivel de servicios que considera oportuno prestarles. Existe, como observa el Consejo General, la posibilidad de perjuicios para los colegios menos numerosos, que pueden verse obligados a exigir unas cuotas superiores, pero esta dificultad puede ser superada mediante el establecimiento objetivo de prestaciones a los beneficiarios de servicios concretos que la Ley permite para compaginar la autonomía financiera de cada colegio con la prohibición de obstáculos a la movilidad profesional mediante la exigencia a los colegiados externos de contraprestaciones superiores a las exigidas a los propios colegiados.

En consecuencia, es preciso declarar nulo los incisos «el de la cuota homogénea por colegiado y mes,» y «y cualesquiera otras cuotas extraordinarias» del artículo 24.19.

Fijación de las aportaciones de todos los colegios provinciales al Consejo General con base en el número de colegiados

La parte recurrente propugna la mención del artículo 45.1, inciso primero, a la fijación de las aportaciones de los colegios al Consejo General en función del número de colegiados, pues mantiene que el sistema es discriminatorio en la situación actual, considerando la situación de asimetría y desigualdad que existe en la actualidad entre las facultades, competencias y servicios que debe atender el Consejo General en relación con unos u otros de los colegios que lo integran.

Esta argumentación no puede ser aceptada, pues el criterio de fijar las aportaciones «por colegiado y mes» o «de acuerdo con el número de colegiados de que disponga cada colegio» constituye un procedimiento adecuado, entre los diversos posibles, para la fijación de las aportaciones, en cuanto el número de colegiados es un elemento revelador de la importancia del colegio y de la amplitud con que puede hacer uso de los servicios del Consejo General. Por lo demás, esta cláusula solamente comporta un criterio de cómputo, pero no impide establecer cuotas distintas en relación con los distintos colegios, fijada con arreglo a aquel criterio. En consecuencia, no se opone al principio de equidad en la fijación de las cuotas, tal como ha sido definido por la jurisprudencia en aplicación de la Ley de Colegios Profesionales. La referencia todos los colegios de España se refiere al carácter obligatorio de las aportaciones, pero no significa que las aportaciones deban ser iguales para todos.

Vinculación de la participación de los colegios provinciales y el ejercicio de los derechos de sus representantes en el Consejo General a la circunstancia de hallarse al corriente de sus obligaciones económicas con el mismo

Sostiene la parte recurrente que la integración y participación de un órgano de la Administración pública en otra Administración no puede quedar al arbitrio de la decisión de uno de sus órganos. Por ello propugna la nulidad de los artículos 26.1 (en el inciso correspondiente), 27.1 b) (en el inciso correspondiente), artículo 28, párrafo 4, artículo 29, párrafo 1 (en los dos incisos correspondientes), y artículo 45, párrafo segundo.

La argumentación expuesta debe, en lo sustancial, ser aceptada.

El derecho de participación de los colegios en el Consejo General, a través de sus representantes, se desprende de disposiciones estatales de rango legal, como ocurre con el artículo 9.1 de la Ley de Colegios Profesionales, que le atribuye carácter de corporación de Derecho público con funciones en relación con los colegios, del artículo 9.2, que llama a la elección de presidente a todos los colegios de España y del artículo 6.2, que ordena elaborar los Estatutos generales oyendo a todos los colegios de la profesión.

Es cierto que la jurisprudencia de esta Sala ha puesto de manifiesto que el Consejo General debe tener en sus manos instrumentos suficientes para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones por parte de los colegios que lo integran, pues sin estos instrumentos sería imposible la propia existencia y actividades de la institución. Sin embargo, en otros lugares de los Estatutos se contemplan algunas de estas medidas que pueden estimarse suficientes para lograr la finalidad mencionada. Esta Sala estima, sin embargo, que el derecho de participación de los colegios, que hace posible la existencia del Consejo General, no puede ser restringido en función del incumplimiento de sus obligaciones, que procede reclamar y hacer efectivas por los cauces adecuados.

A este respecto, la sentencia de esta misma Sección de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre de 1990, tiene declarado lo siguiente:

En lo que atañe al fondo de litigio, la denegación del voto de los representantes de un Colegio en la asamblea electoral para cubrir los cargos directivos del Consejo General por no estar al corriente en el pago de sus obligaciones, es una consecuencia de evidente carácter sancionador que, además de haber sido adoptada interpretando extensivamente la disposición del Reglamento de Régimen interior del Consejo General aplicada -que se refiere a la representación de un Colegio por su Decano y no a la asamblea electoral en la que se ejercita el derecho de participación de los Colegios expresamente previsto en el artículo 6,1,f) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales- era contraria al principio de representatividad que rige el Consejo General de los Colegios Profesionales "que tiene a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho Publico" amparada por la Ley -conforme a los artículos 1 y 9,1 de esta misma Ley 2/1974 y que se recoge en los artículos 28 y 29,1 del Real Decreto 331/1979, de 11 de enero, sobre los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, en los que se establece que el Consejo General de Colegios integrará a todos los Colegios y que el pleno del Consejo está constituido por los Decanos de los Colegios. El acuerdo de excluir de las elecciones a los cargos directivos al representante del Colegio de Alicante, no es conforme a Derecho y su nulidad es consecuencia de la infracción de las disposiciones citadas, procediendo en consecuencia desestimar el recurso interpuesto

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Esta argumentación es aplicable a la participación de los colegios en los órganos del Consejo General y en las actividades del mismo, en cuanto constituyen manifestación del ejercicio nuclear de sus funciones como corporación de Derecho público. La suspensión de derechos participativos constituye una medida que no supone una declaración de incompatibilidad entre la situación de la persona correspondiente y las funciones del cargo que ocupa, ni la apreciación de la falta de concurrencia de un requisito para el ingreso de los profesionales en la organización colegial, ni la consecuencia de una opción por uno u otro criterio de conformación de los órganos del Consejo General, sino una imposición restrictiva de carácter excepcional encaminada a reaccionar contra el incumplimiento de las obligaciones del colegio con el Consejo General. Su sede sería, en consecuencia, el artículo 9.1 f) de la Ley de Colegios Profesionales. La Sala considera, sin embargo, que no puede entenderse amparada por este precepto. El derecho de participación en una corporación de derecho público tiene carácter prevalente sobre el cumplimiento de las obligaciones económicas de los Colegios, para cuya exigencia el Consejo General dispone de otro tipo de medidas, incluso judiciales, frente a las que no puede alegarse la dilación de los procesos. Carece, sin embargo, de potestades de autotutela ejecutiva y no puede suplir su falta mediante medidas de orden coactivo que implican limitación de derechos de participación reconocidos por la ley en tanto no estén previstas de modo específico en ella.

Los argumentos expuestos no son aplicables, sin embargo, a la prestación de servicios por parte del Consejo General que tengan naturaleza ajena a las funciones esenciales del Consejo General dirigidos a los colegiados pertenecientes a los colegios morosos, con respecto de los cuales puede resultar proporcionada la suspensión de los mismos por falta de las aportaciones a ellos correspondientes. Con esta salvedad interpretativa, deben declararse nulos (por conexión, en algunos casos, con los preceptos cuya nulidad se solicita directamente):

- el inciso «que se encuentren al corriente de sus obligaciones con el Consejo General», del artículo 26.1;

- el inciso «que se hallen al corriente de sus obligaciones respecto del Consejo General» del artículo 26.2 e), párrafo segundo;

- los dos incisos «que se encuentren al corriente de sus obligaciones con el Consejo General» del artículo 29.1

- el inciso «respecto de los cuales al menos dos terceras partes de los colegios de su ámbito territorial se encuentren al corriente de sus obligaciones con el Consejo General» del artículo 27.1 B)

- el artículo 28.4;

- el inciso «y cuyos Colegios estén al corriente de sus obligaciones respecto del Consejo General» del artículo 29.3;

- los incisos «órganos del Consejo General o en las actividades y»; «en el ejercicio de sus funciones», «o realización de actividades» y «y actividades» del artículo 45, párrafo segundo;

- el inciso «así como estar al corriente de las obligaciones respecto del Consejo General» del artículo 50.2.

Fijación del orden jurisdiccional competente para conocer determinadas acciones judiciales y regulación de nuevas medidas procesales

El artículo 45.1, inciso final y el artículo 49.2 son improcedentes, a juicio de la parte recurrente, por cuanto se pronuncia, con notorio exceso, sobre la naturaleza jurídica de un determinado tipo de resoluciones, que corresponde decidir a los órganos jurisdiccionales.

Por la misma razón se impugna el artículo 22.4, en cuanto prevé medidas y acciones que puede utilizar el Consejo General más allá de las que la legislación pone a su disposición, sea en el orden jurisdiccional contencioso o civil.

En cuanto al primer punto, asiste la razón a la parte recurrente. La cuestión ciertamente, es discutida y ha sido objeto de soluciones no siempre plenamente acordes en la jurisprudencia. Sin embargo, resulta evidente que la determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de las reclamaciones del Consejo General respecto de los colegios provinciales en orden a la obtención de las aportaciones que éstos deben satisfacer constituye una materia sujeta al principio de reserva de ley, de conformidad con el artículo 117 y 120 de la Constitución. De éstos se desprende que la competencia de los órganos jurisdiccionales debe ser fijada por la Ley Orgánica del Poder Judicial y desarrollada por las leyes procesales. En consecuencia, estos preceptos incurren en una infracción del principio de reserva legal, en cuanto no se limitan a la resonancia corporativa de un precepto legal, sino que establecen o tratan de fijar una solución respecto de una cuestión controvertida a cuya resolución corresponde exclusivamente a los tribunales en aplicación del principio de reserva de ley.

En consecuencia, debe declararse la nulidad del inciso «El impago de estas aportaciones podrá reclamarse ante la jurisdicción civil» del artículo 45, párrafo primero. Asimismo, y por las mismas razones, debe declararse nulo el inciso «en todo caso, tendrán naturaleza civil las reclamaciones a los colegios provinciales que el Consejo General pueda realizar por impago de las aportaciones establecidas conforme a los presentes Estatutos» del artículo 49, párrafo 2º.

En cuanto a la impugnación del artículo 22, su apartado 4 regula las «medidas» que pueden adoptarse cuando un colegio no cumpla sus obligaciones respecto al Consejo General. La referencia a la petición de auxilio judicial y a la facultad de exigir el depósito judicial de las cantidades adeudadas a las que el precepto estatutario se refiere no es aceptable. El Consejo no puede adoptar medidas de autotutela u otras que comporten el uso de potestades exorbitantes para exigir el cumplimiento de sus obligaciones, fuera de las que el ordenamiento jurídico le atribuye. La posibilidad de acudir a la Jurisdicción para hacer efectiva la reclamación correspondiente en ejercicio del derecho a la tutela judicial debe entenderse comprendida en la fórmula general inicial, por lo que el inciso final no hace sino introducir una confusión sobre las facultades del Consejo General en relación con la actuación de los tribunales que no es admisible. En consecuencia, el inciso «pudiendo recabar el auxilio judicial para llevar a efecto las medidas acordadas, o exigir el depósito judicial de las cantidades adeudadas» del artículo 22.4 debe ser declarado nulo.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,