STS, 2 de Julio de 1998

En la indicada fecha de 6 de marzo de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga dictó la sentencia número 184, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1º) Estimar el presente recurso contencioso administrativo, y declarar la nulidad de pleno derecho, por no ser conforme a derecho, de la liquidación por impuesto de radicación correspondiente a los años 1985 a 1989, contenida en la carta de pago de fecha 5 de abril de 1990, expedida en el expediente 1.08/89 del Ayuntamiento de Torremolinos. 2º) Condenar al Ayuntamiento de Torremolinos a que indemnice a la demandante en el importe de los intereses y gastos financieros derivados del aval prestado para suspender la vía de apremio de la liquidación anulada, sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho:

"Cuarto.- Se solicita, por último, la condena de la Administración demandada al pago de la indemnización de los daños y perjuicios causados, en concreto el resarcimiento del coste del aval, que la demanda vino obligada a presentar, a fin de obtener la suspensión del acto administrativo recurrido. Con fundamento en el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, en relación con el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia viene exigiendo para la existencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración Local los siguientes requisitos: a) la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable, b) que este daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y c) ausencia de fuerza mayor y de caducidad de la acción. Estos requisitos concurren en el presente caso, pues el abono por la demandante de los gastos originados por el aval es un daño material, individualizable y económicamente evaluable, producido como consecuencia del funcionamiento del servicio de inspección de tributos del Ayuntamiento de Fuengirola que produce la reclamación de una deuda tributaria con la subsiguiente actuación en vía de apremio, cuya suspensión requiere la prestación del aval, y no concurren las condiciones negativas antes dichas. Por tanto, procede acceder a esta pretensión, limitando los conceptos indemnizatorios al importe de los intereses y gastos financieros derivados del citado aval, a determinar en ejecución de sentencia".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TORREMOLINOS interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 1 de julio de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Las cinco liquidaciones del Impuesto Municipal de Radicación objeto de controversia (cuyo importe global es de 5.280.857 pesetas) alcanzan, descontados los conceptos pecuniarios de intereses de demora (666.119 pesetas) y sanción impuesta (2.307.369 pesetas), las cuotas tributarias anuales siguientes: 244.584 pesetas en el año 1985, 399.249 pesetas en el año 1986, 399.249 pesetas en el año 1987, 446.007 pesetas en el año 1988 y 818.280 pesetas en el año 1989.

La sentencia de instancia las ha anulado, en función de que, respecto a los cuatro primeros años, concurre un vicio esencial de procedimiento en el expediente instruído por la Inspección del Ayuntamiento que determina la nulidad, de pleno derecho, de las correspondientes liquidaciones; y, respecto a la liquidación del año 1989, carece de virtualidad la Ordenanza Fiscal municipal que la habilita, por no haber sido constitutivamente autorizada, en su momento oportuno, por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Debemos declarar indebidamente admitido el presente recurso de apelación por lo que se refiere a las liquidaciones correspondientes a los cuatro primeros años, 1985 a 1988.

En efecto, a tenor de lo establecido en el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia de las Salas de dicha Jurisdicción es improrrogable, presupuesto que, por afectar al orden público procesal, puede y debe ser examinado por aquéllas, tanto a instancia de parte como incluso de oficio (según en este caso acontece), con carácter previo al estudio de las cuestiones de forma y fondo que ante las mismas se planteen, y tal criterio, reiteradamente recordado por la doctrina de esta Sala (en sentencias, entre otras, de 7.2.1989, 19 y 22.1, 19, 20, 22 y 27.2, 6, 8, 12, 14, 15, 17, 20, 21 y 23.3, 11, 12 y 19.5, 10, 18 y 27 -dos sentencias- .7 y 3.10.1990, 16.4 y 10.12.1991 y 2.3, 25.5 y 23.10.1992 y otras más posteriores), determina que, en el caso presente, debamos resolver con necesaria prioridad acerca de la admisión del recurso de apelación que analizamos, a cuyo efecto es preciso tener en cuenta que, conforme al artículo 94.1.a) de la citada Ley, en la versión anterior a la reforma introducida por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, y de acuerdo con la Disposición Transitoria Tercera.2 de ésta última, todo ello matizado por lo establecido al respecto en la Ley Orgánica 6/1986, de 1 de julio, del Poder Judicial, y en la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, no son susceptibles de tal recurso las sentencias de las Salas de este orden jurisdiccional de las antiguas Audiencias Territoriales o de los actuales Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas que decidiesen en relación con actos emanados de órganos de la Administración que tengan una cuantía que no exceda de 500.000 pesetas, cuantía que habrá de ser fijada con arreglo a las normas establecidas en los artículos 49 y siguientes del comentado texto legal (especialmente, por un lado, en el 50, según el cual, en los supuestos de acumulación, la cuantía vendrá determinada por la suma de las pretensiones objeto de aquélla, pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de apelación, y, por otro lado, en el 51.1.a), a cuyo tenor, cuando el demandante solicite solamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del mismo, para lo cual se tendrá en cuenta el débito principal, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad).

Por otra parte, y en relación con el Impuesto que aquí examinamos, las sentencias de esta Salalas, entre otras, de 30.10.1989 y 22.1, 21.2, 14 y 15.3, 17.6.1990 y 5.7.1991, partiendo de lo que preceptúan en relación con el Impuesto de Radicación los artículos 74 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y 330 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, ("El período impositivo coincidirá con el año natural, y a él se referirán las cuotas de este impuesto. El impuesto se devengará por mitad el primer día natural de cada semestre o aquél en que comience la utilización del local, cualquiera que sea el número de días de ésta dentro de cada semestre"), han dejado sentado que la claridad de dicho texto nos enseña cómo, mientras período impositivo es anual, el devengo del impuesto es semestral, pues aquél es el espacio de tiempo durante el cual, para hechos imponibles continuados y sucesivos, rigen los mismos elementos determinantes de la deuda tributaria y, por el contrario, el devengo es el momento en que, realizado el hecho imponible, nace la relación jurídica tributaria y, con ella, el derecho de la Administración a girar la liquidación del impuesto, concretándola en un acto administrativo.

Cuando coinciden período impositivo y devengo, el acto administrativo de liquidación es uno solo y coincide, también y consecuentemente, con ambas situaciones, como sucedía, por ejemplo, entre otros casos, con los impuestos municipales de Contribución Territorial Urbana, de Licencia Fiscal del Impuesto Industrial o de Actividades Comerciales e Industriales y el de Solares, artículos 271, 289 y 345, respectivamente, del Real Decreto Legislativo 781/86 ya citado; en todos los cuales se indica, con expresiones semejantes, que el período impositivo coincidirá con el año natural y el tributo se devengará el primer día de aquel, el 1 de enero de cada año. Pero, cuando no coinciden período impositivo y devengo del impuesto, se producirán, dentro del primero, tantas liquidaciones, con los correspondientes actos de giro, como sean los hitos temporales de los devengos comprendidos en cada período.

Esto es así porque el período impositivo sólo significa, en los impuestos como el de Radicación y otros de estructura análoga, la adaptación de la Administración a las necesidades y conveniencias de su presupuesto anual de ingresos y gastos, en cuyo año rigen los mismos elementos del impuesto, sin que ello implique, sin embargo, una alteración del momento o momentos del devengo; momento que, en el de Radicación, es el primer día natural de cada semestre o el del comienzo de la utilización local o génesis del hecho imponible. Es entonces cuando nace la obligación de tributar, integrando, por tanto, el devengo, en razón a su importancia, uno de los elementos de la relación jurídica tributaria que ha de estar establecido expresamente por Ley, según se dispone en el artículo 10.a) la Ley General Tributaria y a tenor de la exigencia del principio de legalidad del artículo 9.1 y 3 de la Constitución; y asímismo es entonces cuando nace el derecho de la Administración a percibir el importe del tributo, conforme se induce de los artículos 64.a) y 65.2 de la Ley General Tributaria al regular la prescripción de la deuda tributaria.

En consecuencia, si la Corporación ha reunido en las liquidaciones formales las cuotas tributarias correspondientes a varios períodos impositivos y, dentro de cada uno de ellos, a los dos devengos semestrales, lo ha hecho en ejercicio de su potestad para cobrar, en el momento pertinente o después, el importe de sus créditos tributarios; pero ello, que es el ejercicio de un derecho o potestad, nunca puede trascender o anteponerse a las atribuciones de competencia de los Tribunales de Justicia, regidas, en general, por los artículos 18, 21.1 y 24 de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 y 8.2, 10.1,a) y 94.1,a) la Ley de esta Jurisdicción.

De donde, siendo el devengo del impuesto el factor constitutivo la obligación tributaria y, por tanto, del consecuente acto administrativo de liquidación que la concreta y determina, con los caracteres de acto administrativo autónomo, independiente e individualizable, la acumulación de varios de estos potenciales actos en uno solo no ha de alterar el régimen jurisdiccional de la competencia, desvirtuándolo a merced del criterio de cualquiera de los sujetos tributarios. Como en el caso de autos, en que el devengo es semestral, se han ido sumando, en ocasiones, los correspondientes a cada uno de los períodos impositivos anuales de las liquidaciones, y, no obstante ello, se han obtenido cuotas que, por cada devengo semestral, no alcanzan, en ningún caso, la cifra antes referida de 500.000 pesetas, en cuanto, descartados los conceptos adicionales de "intereses de demora", 666.119 pesetas, y "sanción tributaria", 2.307.369 pesetas -según lo indicado en el artículo 51.1.a de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa-, ninguna de las cuotas semestrales, computadas a tenor de los peculiares lapsos temporales del Impuesto, excede de la cantidad indicada, es obvio que procede declarar que la apelación fue indebidamente admitida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 94.1,a) de esta Jurisdicción, porque, como antes hemos dicho, según el artículo 49 y siguientes y, especialmente, el 50.3 de la misma, aun cuando la cuantía del proceso venga determinada, en el supuesto de acumulación de varias pretensiones, por la suma del valor de las mismas, ello no permite comunicar, en el aspecto impugnatorio, a las de cuantía inferior a las 500.000 pesetas (situación en la que se encuentran todas las liquidaciones devengadas semestralmente por el concepto de Radicación) la posibilidad de apelación. Declaración que es factible realizar incluso de oficio por tratarse de una materia, la de la competencia, que, por ser improrrogable y afectar al orden público procesal, ha de ser observada, por imperativo legal, de una manera incuestionable e incontrovertible y obligatoriamente, por los Tribunales.

La liquidación del año 1989, anulada, como hemos señalado, por ser nula de pleno derecho la Ordenanza Fiscal municipal en que la misma se funda, no puede ser comprendida entre las anteriores (con la consecuencia de declarar, también, respecto a ella, la indebida admisión del presente recurso), pues, aun cuando sus cuotas semestrales son inferiores al tope de las 500.000 pesetas, se da la circunstancia de, por mor de lo que disponía el antiguo artículo 94.2.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cabe siempre la apelación contra las sentencias que se dicten (en todo o en la parte correspondiente) en virtud del recurso (indirecto) interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 del artículo 39 de la presente Ley.

Sin embargo, sí que procede confirmar la anulación decretada por la sentencia de instancia, por los motivos al efecto expresados en la misma, habida cuenta que, en reiteradas sentencias de esta Sala, referentes al Impuesto de Radicación girado por el Ayuntamiento de Torremolinos, se ha sentado la siguiente doctrina jurisprudencial:

"Como ya se expuso en las sentencias de esta Sala de 17 de diciembre de 1994 y 2 de febrero de 1996, el Ayuntamiento se empecina en afirmar que el Título VIII del Real Decreto Legislativo 781/1986 quedó totalmente derogado con la entrada en vigor de la Ley 39/1988, sin tener en cuenta que, precisamente, su Disposición Transitoria Tercera.1, in fine, establece que "hasta el 1 de enero de 1991 -y, después, por la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, 'hasta el 1 de enero de 1992'- los Ayuntamientos podrán continuar exigiendo los Impuestos Municipales sobre Radicación, Publicidad y Gastos Suntuarios" que, en parte -el de Radicación, totalmente-, habían sido sustituidos, en la Ley 39/1988, por el de Actividades Económicas.

Por tanto (y con abstracción de que la misma frase "podrán continuar exigiendo" implica, ya, de por sí, que se está haciendo referencia, sólo, en una interpretación literalista, a los Ayuntamientos que ya tenían implantados, con anterioridad, los citados Impuestos, y no, en modo alguno, a los creados ex novo o a los segregados de Corporaciones preexistentes), hasta la fecha antes citada, el articulado global del Real Decreto Legislativo 781/1986 regulador del Impuesto de Radicación (artículos 316 a 332) gozaba de plena virtualidad y resultaba, por ende, ineludible, en todo caso, el conjunto de requisitos y limitaciones previstos para la implantación, exigencia y gestión del Impuesto de autos en cualquier municipio de menos de 100.000 habitantes, como el de Torremolinos (por mucho que éste acabase de segregarse del de Málaga y fuese, en muchos aspectos, el 'mero continuador' del mismo).

En definitiva, para la exigibilidad del Impuesto aquí controvertido era, obviamente, necesario el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía autorizando la implantación del mismo en el nuevo municipio de Torremolinos (de menos de 100.00 habitantes), y tal acuerdo no tuvo lugar hasta el 5 de septiembre de 1989 (con publicación en el BOJA del siguiente día 3 de octubre del mismo año). Hasta entonces, pues, por lo menos, el Ayuntamiento de Torremolinos no podía intentar exaccionar dicho Impuesto; sin que, por otra parte, tenga eficacia desvirtuadora de tal conclusión el hecho de que, en el citado acuerdo, se indique que "no se trata de una implantación ex novo sino de una continuación de esta exacción", porque, amén de que la autorización, según el tenor del cuerpo del propio acuerdo, encuentra su justificación en la aplicación, precisamente, del artículo 318 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (que especifica que "también podrá establecerse el Impuesto cuando el Gobierno -o la Comunidad Autónoma- así lo acuerde, a petición del Ayuntamiento"), la parte dispositiva de la resolución claramente concreta que "se autoriza al Ayuntamiento de Torremolinos el establecimiento del Impuesto Municipal sobre la Radicación" -y no la mera continuación del que había estado vigente en Málaga-.

Y, como la autorización del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía tenía (como cualquier otro caso semejante) carácter constitutivo y sine qua non a los efectos de la implantación y establecimiento del Impuesto, resulta evidente que, mientras no se publicó tal acuerdo autorizatorio, el Ayuntamiento carecía, todavía, de la potestad de exigir, en su integridad y, menos aún, con efectos retroactivos, el tributo correspondiente al ejercicio de 1989 (cuyo potencial devengo se había producido el 1 de enero y el 1 de julio). Y, a mayor abundamiento, la Ordenanza Fiscal reguladora de la aplicación del Impuesto, que había sido aprobada o asumida como propia, de un modo provisional (a reservas de la autorización de la implantación de aquél), el 24 de abril de 1989, con efectos retroactivos, también al 1 de enero de dicho año, carecía asímismo de todo predicamento, porque su virtualidad estaba intrínsecamente unida a la previa y/o coetánea y simultánea autorización -constitutiva- de la implantación o imposición del tributo, que no tuvo lugar -como se ha dicho- hasta octubre de 1989, y porque, en definitiva, sólo con arreglo a dicha autorización era susceptible de confeccionarse y aprobarse, con los trámites oportunos, tal Ordenanza reguladora.

Por lo que respecta a la indemnización de daños y perjuícios y abono de intereses legales a que hacen referencia la segunda parte del fallo y el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia apelada, no procede sino dar por reproducidos los contenidos de una y otro, por ser la plasmación de la doctrina imperante en relación con dicho punto de controversia.

En efecto, con arreglo al artículo 126.1 de la Ley General Tributaria (LGT), "toda liquidación reglamentaria notificada al sujeto pasivo constituye a éste en la obligación de satisfacer la deuda tributaria". Surge, de esta forma, una obligación ex lege cuyo normal cumplimiento es el pago. Supuesto que tal pago (ingreso) fuere indebido por causa de que la liquidación estuviera mal practicada, la Administración estaría obligada a devolver el ingreso improcedente y, a tenor del artículo 2.2.b del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, a abonar "el interés legal aplicado a las cantidades indebidamente ingresadas por el tiempo transcurrido desde la fecha de su ingreso en el Tesoro hasta la de la propuesta de pago": interés legal que no es otra cosa sino una indemnización de daños y perjuícios en el caso de obligaciones líquidas (en dinero), según el artículo 1108 del Código Civil. El Derecho Tributario vigente consagra, por tanto, la obligación de la Hacienda a indemnizar los daños y perjuícios (pago del interés legal) en todas aquellas liquidaciones ingresadas cuyo importe hubiere de ser devuelto al sujeto pasivo por haber resultado indebido. De esta forma, si, en lugar de prestarse un aval bancario para conseguir la suspensión de la ejecución de la exacción, se hubiera optado por hacer el ingreso de la deuda tributaria controvertida, la Hacienda habría tenido que proceder a su devolución y al pago de una indemnización consistente en el interés legal del dinero desde la fecha de su ingreso a la de la propuesta de pago.

Habiéndose optado por interponer los recursos de reposición y contencioso administrativo, con la solicitud y obtención de la suspensión de la ejecutividad de la liquidación, es, ésta, una alternativa al pago que sólo se materializa si se presta la garantía pertinente.

El nexo causal indemnizatorio está aquí representado por la relación entre el funcionamiento anormal de los servicios públicos (práctica de una liquidación tributaria incorrecta) y el daño causado al ciudadano, sea el interés legal de la cantidad ingresada en el Tesoro o en las Arcas municipales, el de la cantidad de dinero depositada, el rendimiento de los valores públicos o el coste del aval o fianza bancaria. Y no puede decirse que el daño surge de un acto voluntario y libre del sujeto pasivo, porque se halla constreñido a la prestación de la garantía bajo el apercibimiento de que, en otro caso, se ejecutará forzosamente la deuda.

Procede, pues, dar lugar al tal indemnización, que comprenderá los gastos de formalización del aval y la comisión satisfecha por su mantenimiento (datos que se concretarán en ejecución de sentencia).

Solución, la aquí arbitrada, que es asímismo la propugnada en el artículo 12 de la vigente Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los contribuyentes.

Procede, por tanto, declarar la indebida admisión del presente recurso de apelación en lo que respecta a las liquidaciones de los años 1985 a 1988, y, desestimándolo en lo que se refiere a la liquidación del año 1989, confirmar el fallo de la sentencia de instancia en sus dos partes o apartados.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos la indebida admisión del presente recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TORREMOLINOS contra la sentencia número 184 dictada, con fecha 6 de marzo de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, en lo que respecta a las liquidaciones del Impuesto de Radicación correspondientes a los años 1985 a 1988; y, desestimando el recurso en lo que afecta a la liquidación del año 1989, se confirma el fallo de la citada sentencia de instancia tanto en su apartado primero como en el segundo (que abarcará -éste último- la indemnización de los gastos del aval y el abono de los intereses legales correspondientes a los cinco ejercicios, de 1985 a 1989). Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.