STS, 16 de Febrero de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 988/1997, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 10 de febrero de 1999, por la que estimó el recurso interpuesto por el Procurador D. Armando García de la Calle, en nombre y representación de TECHOS F.K., S.A., contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 10 de julio de 1997, que declaró la caducidad del permiso de investigación minera denominado "Aranjuez nº 3601 de 34 cuadrículas mineras de superficie para recursos de la Sección C) de las provincias de Madrid y Toledo, del que es titular la entidad Sociedad de Yesos y Prefabricados del Centro, S.A.".

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 8 de marzo de 1999 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 29 de diciembre de 1999, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: "Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por personado y parte en estos autos; por interpuesto y formalizado a nombre de la Administración del Estado el presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por sus trámites y, en su día, dicte sentencia por la que, estimándolo, case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que sea declarada la conformidad a Derecho de la Orden de 10 de julio de 1997 por la que se declaró la caducidad del permiso de investigación de que aquí se trata.".

La Sala, por providencia de fecha 27 de febrero de 2001, admitió el recurso de casación.

Por providencia de fecha 19 de abril de 2001, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (TECHOS F.K., S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 1 de junio de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "Que admita el presente escrito, con sus copias teniendo por evacuado el trámite concedido y por formalizado el escrito de oposición, en tiempo y forma oportunos, señalándose día para la votación y fallo, sin necesidad de celebración de vista, y se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas al recurrente, conforme a loe establecido en el artículo 139.2 de la Ley de Jurisdicción.".

Por Providencia de fecha 9 de diciembre de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló el recurso para su votación y fallo el día 3 de febrero de 2004, en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 1999, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997, que declaró la caducidad del permiso de investigación minera denominado "Aranjuez" número 3601, de 34 cuadrículas mineras de superficie, para recursos de la Sección C) de las provincias de Madrid y Toledo, que se anula por no ser ajustada a Derecho.

La sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada fundamenta la declaración de nulidad de la resolución del Ministro de Energía e Industria de 10 de julio de 1997 en que el incumplimiento de la presentación del Plan de labores correspondiente al segundo año no lleva implícita la declaración administrativa de caducidad del permiso de investigación si no se establece expresamente como sanción en las condiciones impuestas en la autorización o en el Plan de labores, de conformidad con el artículo 83.6 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y el artículo 108 g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, según se refiere en el fundamento jurídico segundo en los siguientes términos:

"El artículo 85 de la Ley de Minas al establecer los supuestos de caducidad de los permisos de investigación fija entre otros como tales en su apartado 1, cualquiera de las causas previstas en los apartados 1, 2 y 6 del artículo 83 y en su apartado 4, el no iniciarse o no realizarse los trabajos en los plazos, forma e intensidad acordada. El número 6 del artículo 83 establece como tal, los supuestos previstos en dicha Ley, que lleven aparejada la caducidad o por el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización o en los Planes de Labores anuales, cuya inobservancia estuviese expresamente sancionada con la caducidad.

El 26 de enero de 1995 se concedió a la Sociedad hoy sucedida por la actora el permiso de investigación comprendido en aquella resolución, señalando que se regiría por la Ley 22/73, de 21 de julio de Minas y el Reglamento General para el Régimen de la Minería. El artículo 70 de la Ley en su párrafo 2º señala que anualmente deberá presentarse un Plan de Labores ante la Delegación Provincial del Ministerio de Industria, cuya ausencia serán sancionada con una multa, pudiendo acordarse en caso de reincidencia la caducidad de la concesión, remitiéndose, en cuanto a la forma y fecha de presentación del Plan, a lo establecido reglamentariamente. El apartado g) del artículo 108 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, señala que los permisos de investigación se declararán caducados por el incumplimiento de las condiciones impuestas en el otorgamiento del permiso o en los planes de Labores anuales, cuya inobservancia estuviese expresamente sancionada con la caducidad.

De la normativa antes expuesta y aplicable al caso de autos, resulta evidente que el incumplimiento en relación a los planes de labores anuales sólo puede llevar implícita como sanción la caducidad, cuando expresamente se hubiera establecido dicha sanción. La resolución impugnada que recoge que el Plan de Labores para el segundo año fue presentado con retraso, aspecto que no niega la actora, aún cuando discrepa en cuanto a la duración de ésta, al no aceptar los seis meses que en aquella se recogen, opta por caducar el permiso, pero sin argumentar cual es el marco normativo o de concesión, que permitiría apreciar esa sanción. Del mismo modo el apartado f) del precitado artículo 108 del Reglamento, al fijar otra causa de caducidad, recoge como tal, el no iniciarse los trabajos en los plazos, forma e intensidad aprobados por la Dirección General de Minas e Industrias. Aún cuando, como se ha dicho, se aceptara un retraso en la presentación del Plan de Labores para el segundo año, hecho recogido en los términos expuestos en el acto administrativo impugnado, este no recoge el incumplimiento del inicio o realización de las condiciones impuestas, que por lo demás, no se observan explicitadas en la ya mencionada resolución de otorgamiento del permiso de 26 de enero de 1995, donde únicamente se hace una remisión genérica a la Ley de Minas y a su Reglamento General, cuya normativa aplicable al presente caso, ha sido pormenorizada.

Es obvio, pues, que con independencia de la procedencia de otras posibles sanciones, que hubieren podido imponerse, la sanción de Caducidad máxima aplicable en la materia que se dilucida, no era de aplicación al caso de autos, pues el único hecho sancionable apreciado por la Administración -retraso en la presentación del Plan de Labores para el segundo año- no tenía expresamente previsto en los términos fijados en el artículo 83.6 de la Ley y 108. g) del Reglamento, la sanción referida de caducidad, a la vista de lo cual debe estimarse el recurso interpuesto."

El Abogado del Estado funda el motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en la infracción del ordenamiento jurídico, denunciando que la sentencia de la Sala de instancia infringe por inaplicación los artículos 56, 70, 83.6 y 85, apartados 1 y 4 de la Ley de Minas, en relación con los artículos 75.3, 108, letras e), g) y f) y 111 y 117 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, al decretarse la nulidad de la caducidad del permiso de investigación pese a que puede ser acordada legítimamente por la Administración en aplicación de las causas prescritas en los referidos preceptos legales.

Para el representante defensor de la Administración del Estado la declaración de caducidad del permiso de investigación minero denominado "Aranjuez" era procedente porque la entidad no presentó hasta el 27 de diciembre de 1995 el plan de labores correspondiente al primer año, cuatro meses después del plazo establecido en el artículo 75 del Reglamento General para el Régimen de la Minería y, posteriormente, con reiteración, presentó el plan de labores correspondiente al segundo año el 15 de enero de 1997, seis meses después del plazo establecido en la resolución que aprobó el plan de labores anterior, no comunicando en ningún momento, ninguna de las labores realizadas, incumpliendo el artículo 85.4 de la Ley de Minas.

Debe estimarse la prosperabilidad del motivo de casación articulado por el Abogado del Estado al apreciarse que la sentencia de la Sala de instancia ha procedido a resolver el recurso contencioso-administrativo inaplicando los artículos 56 y 85 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y el artículo 108 e) y g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, que constituyen el parámetro normativo para enjuiciar la legalidad de la resolución administrativa impugnada, y ha realizado una interpretación no adecuada a las circunstancias del caso del artículo 75.3 del referido Reglamento.

El artículo 56 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, establece en su apartado primero que el titular de un permiso de investigación deberá comenzar los trabajos dentro del plazo de seis meses a contar de la fecha en que esté en condiciones de ocupar los terrenos necesarios para su ejecución, y estará obligado a mantenerlos en actividad con la intensidad programada en los proyectos o planes de labores anuales; y, en su apartado segundo que a estos efectos, dentro del plazo de cuatro meses desde la misma fecha, deberá presentar en la Delegación Provincial correspondiente el plan de labores a ejecutar en el primer año, con el detalle que precise el Reglamento; y, en su tercer apartado, que anualmente deberá presentarse un plan de labores ante el referido Organismo. La falta de presentación de dicho plan será sancionada con multa, pudiendo acordarse, en caso de reincidencia sin causa justificada, la caducidad de permiso por el Organismo que lo hubiere otorgado. La forma y fecha de presentación del plan de labores y la cuantía de la multa se fijarán reglamentariamente.

El artículo 85 de la referida norma legal refiere que los permisos de investigación se declararán caducados por cualquiera de las causas previstas en los apartados uno, dos y seis del artículo 83, en que se integran los supuestos previstos en los artículos de la Ley que lleven aparejada la caducidad, o por el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización o en los planes de labores anuales cuya inobservancia estuviere expresamente sancionada con la caducidad, y por no iniciarse o no realizarse los trabajos en los plazos, forma e intensidad acordados.

La resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997 resuelve declarar la caducidad del permiso de investigación minera denominado "Aranjuez" en base a los hechos que se recogen en los Antecedentes de la resolución que constatan que la empresa Sociedad de Yesos y Prefabricados del Centro, S.A. (YESOCENTRO) a la que se le había otorgado por resolución de la Dirección General de Minas de 26 de enero de 1995 dicho permiso de investigación para recursos de la Sección C, presentó el 27 de diciembre de 1995 el plan de labores para el primer año de investigación para su aprobación en la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, procediendo a presentar el plan de labores para el segundo año el 15 de enero de 1997, seis meses más tarde de lo previsto, habiéndosele incoado expediente de caducidad por resolución de la Dirección General de 17 de diciembre de 1996 por incumplimiento de los artículos 75.3 y 108, apartados e) y g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería.

La declaración de caducidad se soporta en la aplicación de dos supuestos diferenciados establecidos en los apartados e) y g) del artículo 108 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, por no iniciarse los trabajos en los plazos aprobados por la Dirección General de Minas y por incumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias impuestas en el otorgamiento del permiso, y no en base a la cláusula, que es la examinada exclusivamente por la Sala de instancia, contenida en este mismo apartado de incumplir las condiciones impuestas en los planes de labores cuya inobservancia estuviese expresamente sancionada con la caducidad.

Así se advierte en el Informe sobre la propuesta de caducidad del expediente de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1997 cuando afirma:

"De acuerdo a lo actuado hasta la fecha en el expediente, estudiado el mismo y no habiendo sido presentado desde la fecha de aprobación del Plan de Labores para el primer año -12 febrero de 1996- ningún documento que justificase el incumplimiento por parte del titular de las prescripciones impuestas en dicha aprobación y de las normas reglamentarias de la Ley de Minas y siendo reiterado el incumplimiento por parte del titular al presente el Plan de Labores para el 2º año SEIS MESES mas tarde de lo preceptuado en la legislación vigente, se propuso a esta Dirección General la caducidad del expediente relativo al Permiso de Investigación "ARANJUEZ" nº 3061-011, por incumplimiento del artículo 108 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, en lo que se refiere a los apartados e) y g) respectivamente y al apartado 3 del artículo 75.".

Debe señalarse que la resolución de caducidad se fundamenta en el incumplimiento de las obligaciones impuestas al titular del permiso de investigación minera establecidas directamente en el artículo 56 de la Ley de Minas, que se justifica en la necesidad de utilización racional de los recursos mineros, y no en la aplicación de condiciones particulares impuestas en el otorgamiento del permiso de investigación o en los planes anuales, donde resulta exigible, para preservar el principio de seguridad jurídica, que se exprese que dicho incumplimiento lleva aparejado la sanción de caducidad.

La Exposición de Motivos de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, ofrece un preciso canon hermenéutico idóneo para enjuiciar la aplicación por la Administración minera del instituto de la caducidad, al expresar que en orden a la caducidad se ha previsto una normativa conducente a la utilización más rigurosa por la Administración de las facultades que tenía atribuidas por la legislación anterior, aunque con la moderación necesaria para que el ejercicio de las mismas se dirija, de modo especial, a sancionar conductas que patenticen una voluntad deliberada de incumplir las obligaciones exigibles en materia de exploración, investigación o explotación o de actuar con fines especulativos u otros distintos a los pretendidos por esta Ley.

La Sala de instancia ha realizado una interpretación inadecuada a las circunstancias del caso del artículo 75.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, que no resulta aplicable cuando el incumplimiento se refiere a la falta de inicio de las labores y a la presentación fuera de los plazos exigidos del primero y segundo plan de labores.

Dicho precepto reglamentario establece la obligación del titular del permiso de investigación de presentar el plan de labores para el segundo año antes de transcurrir diez meses desde la iniciación de los trabajos, y el deber de presentar los siguientes planes de labores sucesivamente durante la vigencia del permiso, previendo que el incumplimiento podrá ser sancionado con la imposición de una multa, pudiendo dar lugar a la caducidad del permiso de investigación en los supuestos contemplados en el artículo 111 del referido Reglamento.

Consecuentemente, procede declarar haber lugar al recurso de casación y casar la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 1999 y, asumiendo esta Sala del Tribunal Supremo funciones jurisdiccionales de Sala de Instancia, cabe conocer de la impugnación de la resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley matriz de esta Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La pretensión de nulidad de la resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997 se fundamenta por la defensa letrada de la Sociedad Anónima TECHOS FK, en el escrito procesal de demanda alegando sustancialmente que el permiso de investigación minera "Aranjuez" no estaba incurso en ninguno de los supuestos por los que se ha declarado su caducidad establecidos en el artículo 108, apartados e) y g) del Reglamento General de Régimen de la Minería.

En el primer supuesto, de no inicio de los trabajos y no realización de los trabajos, no se había producido un requerimiento previo por la Administración, que sería exigible por analogía según lo previsto en el apartado f) de la referida norma reglamentaria, y, en relación con el segundo supuesto, en la resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997 no se indica cual ha sido la condición que se ha incumplido y el precepto concreto que sanciona dicho incumplimiento.

Se alega además que la Administración no ha seguido los trámites legalmente establecidos para declarar la caducidad del permiso de investigación "Aranjuez" en referencia al Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, habiéndose vulnerado el principio de proporcionalidad, siendo la verdadera causa de la decisión administrativa la titularidad por la Sociedad recurrente de catorce permisos de investigación y explotación, que motivaría la necesidad de reordenar los recursos mineros en la Comunidad de Madrid.

Procede declarar la conformidad a Derecho de la resolución del Ministro de Industria y Energía de 10 de julio de 1997, al concurrir los supuestos de caducidad establecidos en el artículo 85, apartados 1 y 4 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y en el artículo 108, letras e) y g) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto.

Según se desprende del examen del expediente administrativo, la resolución de la Dirección General de Minas de 26 de enero de 1995, que resuelve otorgar a la Sociedad de Yesos y Prefabricados del Centro, S.A. (YESOCENTRO), Sociedad absorbida por la Entidad Mercantil recurrente, permiso de investigación denominado "Aranjuez" de recursos de la Sección C por un periodo de tres años conforme el plano de demarcación de junio de 1994, en los términos municipales de Aranjuez y Ontigola, fue notificada el 24 de febrero de 1995, procediéndose por la empresa a presentar el primer plan de labores el 27 de diciembre de 1995, que sería aprobado por resolución de la Dirección General de Minas el 12 de febrero de 1996, y a presentar el segundo plan de labores el 15 de enero de 1997 habiéndose incoado expediente de caducidad el 17 de diciembre de 1996 en base al Informe del Ingeniero de 12 de diciembre de 1996.

Se aprecia consecuentemente que la empresa titular del permiso de investigación minera ha incumplido el deber legal de comenzar los trabajos dentro del plazo de seis meses a contar desde la fecha en que esté en condiciones de ocupar los terrenos necesarios para sus ejecución, en aplicación del apartado primero del artículo 56 de la Ley de Minas; el deber legal de presentación dentro del plazo de cuatro meses desde la misma fecha del plan de labores a ejecutar en el primer año, en aplicación del apartado segundo del citado precepto de la Ley de Minas, y el deber de presentar el plan de labores correspondiente al segundo año en aplicación del artículo 56.3 de la Ley de Minas, del artículo 75.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, que autoriza a la Administración a acordar la caducidad del permiso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85, párrafos 1 y 4 de la Ley de Minas, como se reconoce expresamente en el escrito de alegaciones formulado el 15 de enero de 1997 en el expediente de caducidad, aunque se pretendan justificar los retrasos padecidos por los esfuerzos financieros y comerciales derivados de la fusión de la Sociedad YESOCENTRO, S.A. y TECHOS FK, S.A..

Debe señalarse que el artículo 56.3 de la Ley de Minas establece que en caso de reincidencia, sin causa justificada, en la presentación anual del plan de labores, la Administración podrá acordar la caducidad del permiso, supuesto que concurre en este caso al aceptarse por la titular del permiso de investigación "Aranjuez" que tanto el primer y segundo plan de labores fueron presentados extemporáneamente respecto de los plazos de cuatro meses computados desde la notificación de la autorización de investigación y de diez meses computados desde el inicio de los trabajos establecidos respectivamente en el artículo 56 de la Ley de Minas y en el artículo 75 del Reglamento General para el Régimen de la Minería.

Debe desestimarse el motivo de impugnación de carácter formal que se sustenta en la infracción de las normas que rigen el procedimiento sancionador.

La Administración ha seguido el procedimiento para la declaración de caducidad establecido en el artículo 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, en cuya tramitación no se exige un previo requerimiento, habiéndose concedido trámite de alegaciones a la Entidad Mercantil titular del permiso de investigación minera, sin que en virtud del principio de especialidad, sea aplicable el invocado Reglamento para la imposición de sanciones aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, al no encardinarse la potestad de decretar la caducidad del permiso de investigación minera en el Derecho administrativo sancionador.

Como es doctrina constante de esta Sala del Tribunal Supremo, advertida en la sentencia de 22 de mayo de 1998 (RC 4608/1990), el instituto procedimental de la caducidad no constituye manifestación del ejercicio de potestades de policía, que se limitan a constatar que el ejercicio de un derecho preexistente se desarrolla conforme al ordenamiento jurídico, sino que se engarza en una autorización de carácter constitutivo del derecho de investigación minera, que se pierde por incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento o en la Ley, que no reviste una naturaleza sancionadora, no siendo aplicable el procedimiento para sancionar las infracciones que se prevee en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El principio de proporcionalidad, principio general del derecho que está reconocido implícitamente en el artículo 103 de la Constitución, en la cláusula de "servir con objetividad los intereses generales", que vincula a la Administración a ejercer sus potestades de ordenación minera conforme a cánones de racionalidad, atendiendo a la finalidad del instituto procedimental de la caducidad, no ha sido lesionado por la resolución administrativa impugnada, al fundamentase en la aplicación razonable y no arbitraria de las causas de caducidad tasadas en el artículo 85 de la Ley de Minas y en el articulo 108 del Reglamento General para el Régimen de la Minería.

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo al ser la resolución del Ministro de Industria y Energía de fecha 10 de julio de 1997 conforme a Derecho.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede no efectuar imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de febrero de 1999, que casamos y anulamos.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro de industria y Energía de 10 de julio de 1997, por ser conforme a Derecho.

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.