STS, 5 de Febrero de 2004
| Ponente | D. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2004:682 |
| Número de Recurso | 10165/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 5 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Magistrados al margen anotados, el presente recurso de casación que con el num. 10.165/1998 ante la misma pende de resolución, promovido por la Administración General del Estado contra la sentencia de fecha 24 de julio de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 4855/1995. No ha comparecido como parte recurrida la representación procesal de Don Millán , recurrente en la instancia.
Con fecha 20 de diciembre de 1995 DON Millán , representado por Procurador y asistido de Letrado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 31 de marzo de 1995 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia (TEAR) dictada en la Cuestión Incidental promovida contra providencia de la Secretaria Delegada de Alicante, de 23 de agosto de 1994, en las reclamaciones 03/4488/94 y 03/4494/94 a 03/4498/94 seguidas en expediente administrativo de apremio por deudas correspondientes a liquidaciones de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Jurídicas y sobre el Valor Añadido, más los intereses de demora y sanciones tributarias. La cuantía del recurso fue fijada en 62.411.420 pesetas.
En la Resolución recurrida del TEAR de Valencia se consignó que, habiendo interpuesto el Sr. Millán las reclamaciones económico-administrativas referenciadas, se había solicitado la suspensión del acto recurrido. La Secretaría del TEAR, después de advertir que no se había aportado aval bancario, concedió plazo de diez días para que se constituyera garantía en alguna de las formas a que se refiere el art. 81 del Reglamento de Procedimiento para las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto de 20 de agosto de 1981 (modificado por Real Decreto de 22 de diciembre de 1988).
Contra la providencia de la Secretaría del TEAR se interpuso Cuestión Incidental, que fue desestimada por considerar el TEAR de Valencia que la suspensión del acto impugnado en el procedimiento económico-administrativo tiene carácter reglado, estableciéndose en el art. 81 del Reglamento de su procedimiento las formas de garantía admisibles para que el TEAR pueda acordar tal suspensión, criterio confirmado -decía el TEAR- por la Sala Tercera, Sección Segunda, del Tribunal Supremo, sin perjuicio de la suspensión, aplazamientos y fraccionamientos que puedan solicitarse del órgano de recaudación.
Con fecha 24 de julio de 1998 la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Millán , contra Resolución del tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, de 31 de marzo de 1995, desestimatoria de la cuestión incidental relativa a las reclamaciones nº 03/4488/94 y 03/4494/94 a 03/4498/94, formulada contra providencia de la Secretaría del Tribunal, de 23 de agosto de 1994, en la que después de advertir que no se había aportado aval bancario, concedía un plazo de diez días para que se constituyera garantía en alguna de las formas a que se refiere el art. 81 del Reglamento de Procedimiento para las reclamaciones económico administrativas. Los declaramos contrarios a derecho, anulamos y dejamos sin efecto, en cuanto no suspendió la ejecución de las sanciones impuestas. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
Notificada dicha sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, manifestó su intención de interponer recurso de casación contra la sentencia recaída. Una vez tenido por preparado el recurso, fue formalizado en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; señalóse, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 3 de febrero de 2004.
La sentencia de instancia se funda en síntesis, en los siguientes razonamientos jurídicos: "La Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone, en su apartado 1, que "los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley". La Exposición de Motivos de la Ley dice que el Título IX regula los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del texto constitucional y de la consolidada jurisprudencia sobre la materia"; el Capítulo II del Título IX se refiere a los "Principios del Procedimiento Sancionador", en cuyo ámbito se enmarca el art. 138.3 de la Ley 30/1992, que dispone que la resolución (se refiere al procedimiento sancionador) será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Dicho precepto al recoger un principio del procedimiento sancionador, que afecta a la eficacia y a la ejecutividad de la resolución sancionadora en general, no a las formalidades o trámites procedimentales propiamente dichos, es aplicable a la actuación sancionadora de la Administración, incluso de la tributaria.
Sentado lo anterior, en el presente caso es evidente la infracción de ese precepto, pues las sanciones impuestas no podían ejecutarse, en tanto no había finalizado la vía administrativa".
En su virtud, la sentencia de la Sala de instancia estimó el recurso y anuló la resolución impugnada en cuanto se negó a suspender sin garantía la ejecución de las sanciones.
El presente recurso de casación, promovido por el Abogado del Estado al amparo del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la infracción de la Disposición Adicional Quinta , apartado 2, de la Ley 30/1992, del art. 9 de la Ley General Tributaria y del art. 81 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones administrativas aprobado por Real Decreto de 20 de agosto de 1981, así como en la infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.
Esta Sala y Sección se preocupó de exponer en su sentencia de 6 de marzo de 2000 (Recurso num. 3986/1995) la secuencia temporal normativa de las reglas reguladoras de la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos impugnados en las vías administrativa, económico-administrativa y contencioso-administrativa, con especial puntualización respecto a los actos sancionadores, sobre todo los tributarios. Al relato de aquella secuencia temporal normativa nos remitimos aquí en evitación de inútiles repeticiones, máxime cuando ha sido reiterada en sentencias de 16 de octubre y 3 de diciembre de 2002 (Recurso nums. 8656/1997 y 4246/1997).
Como se infiere de la secuencia normativa expuesta en las sentencias de referencia, se observa que el principio de "presunción de inocencia" previsto en el art. 24.2 de la Constitución (que, a pesar de sus connotaciones penales, es perfectamente aplicable a las infracciones y sanciones administrativas y tributarias) y el principio -sinónimo del anterior- de "presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario", que se traduce en el axioma de que "la resolución será ejecutiva -sólo- cuando ponga fin a la vía administrativa" (sin necesidad, en consecuencia, de instar, mientras tanto, su suspensión, con o sin fianza, para obviar su ejecutividad), no tienen reflejo efectivo y formal en el ordenamiento de tal naturaleza hasta la Ley 30/1992, referida, de entrada, exclusivamente, al ámbito puramente administrativo (pues, según la Disposición Adicional Quinta de la misma, los procedimientos administrativos en materia tributaria ... se regirán por su normativa específica y -sólo-, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley -la 30/1992, se entiende-).
Y tales principios y criterios normativos no se plasman en disposiciones tributarias -sobre todo en lo que afecta a las infracciones y sanciones de dicho carácter- hasta que se reforma el art. 81 de la Ley General Tributaria por el art. 35 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, cuyo actual apartado 3 establece que "la ejecución de las sanciones tributarias quedará automáticamente suspendida sin necesidad de aportar garantía por la presentación en tiempo y forma del recurso o de la reclamación administrativa que contra aquéllas proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa".
Posteriormente, el art. 37 del Real Decreto 1930/1998 (regulador del Régimen Sancionador Tributario) y el nuevo art. 63 bis. 11 del Real Decreto 939/1986 (Reglamento de la Inspección de los Tributos), modificado por el Real Decreto 1930/1998 acabado de citar, reiteran lo al efecto establecido en el vigente art. 81.3 de la LGT (después de la reforma entronizada por la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del Contribuyente).
El problema planteado en los presentes autos se centra en determinar si la impugnación de la providencia de la Secretaría del TEAR de Valencia de 23 de agosto de 1994 (y las resolución que de ella trae causa) debe resolverse a tenor de lo previsto tanto en la Ley 30/1992 como, sobre todo, en el actual art. 81.3 de la LGT y en los preceptos coincidentes de la Ley 1/1998, del Real Decreto 1930/1998 y del vigente Real Decreto 939/1986, con la consecuencia de que lo procedente era (y es) que se suspendiese (o se tuviese por suspendido) el acto recurrido hasta que la vía administrativa alcanzase su firmeza, o, por el contrario, como propugna el Abogado del Estado recurrente, se decretase -de acuerdo con lo decidido, en su día, por la Secretaría del TEAR o por dicho mismo Tribunal- la pertinencia de la prosecución del trámite recaudatorio de la vía de apremio oportunamente incoada (a tenor de lo prescrito, a sensu contrario, dada la falta u omisión de la requerida aportación de aval bancario o garantía prevista normativamente -como condición del mantenimiento de las suspensión de la ejecución de la sanción impuesta- en el artículo 81 del Real Decreto 1999/1981).
Estimamos que la solución a arbitrar en el caso de autos es la pergeñada como primera alternativa, pero no en razón a lo establecido en la Exposición de Motivos y en los artículos 107.4, 137.1 y 138.3,1 de la Ley 30/1992 (aunque deben primar, materialmente, en el ámbito de las sanciones tributarias, los principios constitucionales que subyacen en dichos preceptos), sino en virtud, ya, de lo previsto -como traducción, precisamente, del criterio plasmado en dichas normas- en el artículo 35 y Disposición Final Primera de la Ley 1/1998, en el artículo 81.3 y 4 de la LGT (una vez reformado por la citada Ley), en el artículo 37 del Real Decreto 1930/1998 y en el artículo 63 bis. 11 del Real Decreto 939/1986 (introducido ex novo por el anterior Real Decreto 1930/1998).
En efecto, la sentencia de esta Sección y Sala de 29 de octubre de 1999 (Rec. Casación num. 1286/1995) -en un asunto similar al de las presentes actuaciones- ha dejado sentado, primero, que "el apartado 3 del artículo 81 de la LGT modificado por la Ley 25/1995 contiene una norma general contraria radicalmente a lo dispuesto en el artículo 138.3 de la Ley 30/1992, y el apartado 4 una excepción concretísima respecto de la norma general anterior. Es de observar que cuando se introdujo dicho precepto hacía tres años que estaba vigente el artículo 138.3 de la Ley 30/1992, lo cual demuestra -en principio, se añade ahora- que esta Ley no era aplicable en materia tributaria".
Pero esta misma sentencia, a la vista de los nuevos artículos 35 de la Ley 1/1998, 81.3 de la LGT (reformado por la Ley anterior) y 37 del Real Decreto 1930/1998 (y -se añade ahora, también- el 63 bis. 11 introducido en el Real Decreto 939/1986 por el Real Decreto precedente), termina afirmando: "Estos preceptos forman parte del régimen sancionador tributario, y por implicar una mayor garantía de los contribuyentes, en la medida en que pueden interponer recurso de reposición o reclamación económico administrativa -como dice la Exposición de Motivos de la Ley 1/1998- sin necesidad de prestar garantía, ha de concluirse que, por tratarse de unas normas más beneficiosas, deben ser aplicadas con carácter retroactivo, lo cual significa que, en el presente caso -como así ha sido resuelto por la sentencia de instancia-, ha de confirmarse el reconocimiento que se hizo al recurrente del derecho que tenía en la vía económico administrativa a la suspensión del ingreso -y recaudación en vía ejecutiva de apremio- de las sanciones tributarias, sin prestar garantía alguna - bien entendido que tal reconocimiento es posible porque dicha cuestión concreta de la suspensión no es firme en la vía administrativa-" (lo cual es, en realidad, dar carta de naturaleza, en el ámbito tributario, a la Ley 30/1992).
La vigencia del principio a que responde hoy el art. 35 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del Contribuyente, cabe sostenerla desde la configuración y perspectiva constitucional del Derecho Administrativo sancionados (con la puntualización, a mayor abundamiento, de que, aplicable tal precepto, no es necesario hablar de "suspensión" propiamente dicha, porque hasta la resolución del oportuno recurso jurisdiccional, en el supuesto de que fuera desestimado, no podría decirse que la sanción había quedado firme en vía administrativa).
Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del "ius puniendi", al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria -art. 31.1 de la Constitución-. Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos -arts. 77 y sigs. de la L.G.T.-. De ahí que la Sentencia 66/1984, de 6 de Junio, del Tribunal Constitucional, declarara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de Derecho administrativo sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión, y de ahí, también, que la Sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de Mayo, añada que "mientras se toma aquella decisión -se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada- no pueda (ésta) impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez". Si, pues, no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta tanto, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción.
En consecuencia, la solución que se mantiene y se arbitra en esta sentencia (y en la de instancia) es la de "no ejecutividad de las sanciones en materia tributaria mientras no sean firmes en vía administrativa -en este caso, en vía económico administrativa-, y, por tanto, la innecesariedad de afianzar su importe, pues no hay nada que suspender".
En la misma línea se ha pronunciado esta Sala en sus posteriores sentencias de 25 de febrero y 8 de abril de 2003 (Recs. Casación nums. 2403 y 4171/1998).
Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso y confirmar la sentencia de instancia en todas sus partes, con la derivada imposición de las costas causadas en este recurso al Abogado del Estado recurrente, a tenor de lo prescrito en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada por la Ley 10/1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad jurisdiccional que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando el presente recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia número 762 dictada, con fecha veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y ocho, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, debemos confirmarla y la confirmamos, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa del Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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