STS, 29 de Octubre de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:7166 |
| Procedimiento | D. JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Fecha de Resolución | 29 de Octubre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil dos.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la empresa ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A., representada por el Procurador Don José Granados Weil y asistida del Letrado Don José Manuel Romero Cervilla, contra la sentencia dictada, con fecha 30 de junio de 1997, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 123/1993 promovido contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, TEAC, de 20 de octubre de 1992 por el que se había desestimado la reclamación de tal naturaleza R. G. 15802-88, R. S. 501-91, deducida contra la Orden Ministerial de 16 de junio de 1988, de aprobación de los valores de las zonas portuarias de Sevilla y Ría del Guadalquivir, a efectos de la fijación de los correspondientes cánones; recurso de casación en el que ha comparecido, como parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, en defensa de la tesis expuesta por el TEAC.
En la indicada fecha de 30 de junio de 1997, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 123/1993, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Astilleros Españoles S.A., y en su nombre y representación el Procurador Sr. Don José Granados Weil, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 20 de octubre de 1992, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la empresa ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por el ABOGADO DEL ESTADO recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 22 de octubre de 2002, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y, por delegación suya, la Dirección General de Puertos y Costas aprobó, mediante Orden de 16 de junio de 1988, la valoración de la zona de servicio del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir, a efectos de liquidar el Canon por ocupación del dominio público portuario a las personas, sociedades y entidades titulares de concesiones otorgadas por el aprovechamiento especial de dichos terrenos, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley 18/1985, de 1 de julio, por la que se modificó la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos Españoles, y en el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, sobre Política Económico- financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado.
Dicha Orden Ministerial fué impugnada (además de por otros interesados) por la empresa ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. ante el Tribunal Económico Administrativo Central, TEAC, mediante la reclamación de tal naturaleza R. G. 15802-88 y R. S. 501-91 que, una vez sustanciada, fué desestimada por el acuerdo de 20 de octubre de 1992.
Interpuesto, contra dicho acuerdo, el recurso contencioso administrativo número 123/1993 ante la Sala de tal orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, su Sección Sexta dictó, con fecha 30 de junio de 1997, sentencia desestimatoria, fundada, en síntesis, en los siguientes argumentos:
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No carece de motivación el acto administrativo del que trae causa el impugnado, en cuanto en el mismo constan los elementos tenidos en cuenta para la fijación de los valores, según un detallado estudio realizado al efecto; de modo que los interesados pudieron analizar los elementos considerados y aportar, en su caso, los propios estudios que desvirtuaran las conclusiones de la Administración, y, por tanto, no existe la indefensión denunciada, y sí motivación del acto (artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, LPA).
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El denominado Canon compensatorio no constituye un tributo establecido con vulneración del artículo 10 de la Ley General Tributaria, LGT -en su versión anterior a 1995-, sino la traducción de la técnica empleada por la Administración para fijar los valores de los terrenos portuarios, consistente en determinar el valor básico del suelo, en relación con otro análogo que no sea de dominio público, para, posteriormente, incrementarlo con la plus valía dimanante del carácter portuario del mismo -en caso de que tal plus valía exista-, operación que es acorde con los criterios sentados en el citado Real Decreto 2546/1985.
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La Disposición Adicional de dicho Real Decreto dispone que la revisión del Canon ha de efectuarse de forma proporcional al incremento del valor de la base que se tomó en cuenta para la fijación inicial del mismo; y ello supone, necesariamente, concretar ese incremento del valor de los terrenos y, para ello, es preciso saber cuál es el actual (respecto al que se establecerá la comparación con el precedente).
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En el caso de autos, se cumplió el plazo de un año establecido en el comentado Real Decreto para la elevación de la propuesta por la Dirección del Puerto.
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La revisión del Canon no supone un alcance retroactivo de la norma sino la afectación de la nueva regulación a los efectos futuros de relaciones jurídicas nacidas al amparo de la regulación anterior (lo contrario implicaría convertir en inmutable e, incluso, resistente a la Ley todo efecto futuro de una relación jurídica, por más cambios que se produjesen en el sistema jurídico).
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La revisión producida no supone una alteración -ius variandi- de lo contratado, porque, según lo expuesto, se trata de reflejar, sobre los efectos jurídicos futuros de la relación contractual, el cambio legislativo operado.
El presente recurso de casación, promovido al amparo de los ordinales 3 y 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa, en resumen, en los siguientes motivos impugnatorios:
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Infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, del artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, LOPJ, porque, acordado el recibimiento a prueba en la vía jurisdiccional de instancia mediante auto de 16 de abril de 1996 y declarada pertinente la prueba propuesta por la recurrente, en la sentencia no sólo se dice que no se solicitó dicho recibimiento a prueba sino que no se hace la menor referencia al resultado de la misma, omisión que no se subsana luego en los Fundamentos de Derecho, pues incide en ella al decir que "como reconoce la actora, en el acto impugnado se hace referencia a los elementos tenidos en cuenta para la fijación de los valores", siendo así que lo que la recurrente alegaba era, precisamente, que desconocía los datos con los que contrastar la nueva valoración con la antigua (a causa de la inexistencia en el expediente y en los autos del estudio de valoración).
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Infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, del artículo 43.1 de la LJCA, porque, si lo alegado en la instancia es la omisión del deber del TEAC de obtener y poner a disposición de la reclamante el expediente administrativo completo y, especialmente, el estudio o informe valorativo, y ésta es una omisión que depara indefensión en cuanto impide contrastar los fundamentos de la valoración, tal alegación debió merecer algún pronunciamiento por parte del Tribunal a quo y, por tanto, al no haberlo realizado así, la sentencia ha incurrido en una clara incongruencia omisiva.
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Infracción de las normas y jurisprudencia aplicables a la cuestión objeto de debate y, en concreto, (a), infracción, por indebida aplicación, de la Disposición Adicional, DA, Segunda, del RD 2546/1985, ya que la sentencia impugnada la ha aplicado incorrectamente al no haber tenido en cuenta el triple mandato que se contiene en la misma, pues no consta que se haya tenido en cuenta, para la actual revisión, ni la valoración anterior, ni las mismas bases que se tomaron entonces en consideración, ni la proporcionalidad con el incremento habido entre una y otra actuación; (b), infracción de los artículos 10.a) de la LGT y 10.2 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, en relación con el artículo 8 del RD 2546/1985, porque, si bien antes de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, la cuantía del Canon de autos, por su consideración de precio público, podía ser fijada por Orden Ministerial, a partir de dicha sentencia tal Canon está conceptuado como prestación patrimonial de carácter público e, incluso, como tasa y, en consecuencia, y por mor del principio de reserva legal tributaria, su cuantía tiene que estar determinada, al menos, por un Decreto (por lo que la Orden aquí impugnada debe reputarse nula de pleno derecho -amén de por los defectos materiales o de fondo de que también adolece en relación con la concreción del valor de mercado de los terrenos-); y, (c), infracción de la jurisprudencia sentada, entre otras, en las sentencias de 24 de enero y 8 de febrero de 1996, pues, al haberse ya declarado en las mismas que el Canon aquí cuestionado es una tasa, la Orden Ministerial objeto de controversia deviene nula e ineficaz.
Esta Sección y Sala ha resuelto, ya, en numerosas sentencias, de las que deben destacarse, entre otras, las de 24 de enero y 8 de febrero de 1996, 22 y 27 de febrero de 1999, 4 de julio de 2001 y 11 de febrero y 8 de junio de 2002, diversos recursos de casación interpuestos contra valoraciones y liquidaciones por el concepto de Canon de Ocupación del Dominio Público Portuario, a los que les fué de aplicación, como causa sobrevenida posterior a su sustanciación, la antes citada sentencia del TC 185/1995, que anuló varios preceptos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
Y, entre tales resoluciones, es de destacar la sentencia de 23 de marzo de 1999, recaída en el recurso de casación número 6592/1994, que anuló, precisamente, la aquí cuestionada Orden Ministerial de 16 de junio de 1988, aprobatoria de los valores de los terrenos de la zona del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir.
Y, por ello, debemos, ahora, en realidad, limitarnos a ratificar dicho anterior pronunciamiento, en conexión con las específicas circunstancias del presente proceso (sin necesidad, por tanto, de tener que analizar y enjuiciar -dada la sobrevenida superfluidad de algunos de ellos- todos los motivos impugnatorios contenidos en la presente casación -salvo el último, que sigue ya la línea discursiva expuesta en esta resolución-).
El RD 2546/1985, sobre Política Económico-financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado, estableció, por un lado, además de los procedimientos a seguir y los límites a observar en la fijación de las Tarifas portuarias, los criterios básicos para la consecución del necesario reajuste tarifario, y, por otro lado, las reglas para la fijación y revisión de los Cánones por concesiones y autorizaciones administrativas (de gran trascendencia en relación con el mantenimiento de un equilibrio razonable entre los costes y beneficios que se derivan del uso de un espacio público, como instrumento de articulación de la presencia privada en las actividades portuarias y para el mejor aprovechamiento de terrenos e instalaciones de dicha naturaleza).
En su artículo 8 dispuso que "los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto se fijarán inicialmente sumando a la anualidad contable de amortización un mínimo del 6% del valor de los terrenos obtenido sobre la base de criterios de mercado y del valor contable de las obras e instalaciones; las Entidades y Organismos Portuarios remitirán al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para su aprobación, las valoraciones de los terrenos a efectos de la fijación de cánones".
En cuanto a las concesiones y autorizaciones administrativas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del RD 2546/1985, la revisión de los cánones deberá efectuarse proporcionalmente al incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinar los referidos cánones.
Ya hemos indicado que la sentencia del TC 185/1995 (aplicable al caso de autos, según su Fundamento de Derecho Décimo, por tratarse de una situación jurídica no consolidada) sostiene que los cánones por utilización o aprovechamiento especial del dominio público (en este supuesto, el portuario) son prestaciones patrimoniales de Derecho Público (y no meros precios públicos), que deben respetar, por tanto, el principio de reserva de Ley (determinante de que la cuantía de tales prestaciones debe realizarse, al menos, por Decreto).
El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, sobre determinadas prestaciones de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los Entes públicos de ella dependientes, dictado, precisamente, en ejecución de la mencionada sentencia del TC 185/1995, viene a disponer que: A) A partir de la fecha de publicación de la referida sentencia, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios públicos relacionados en el Anexo, entre los cuales se encuentran los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, regulados en el RD 2546/1985; B) A partir del 12 de enero de 1996, estas prestaciones patrimoniales de derecho público se regularán conforme a la normativa vigente el 12 de enero de 1996 y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, de modo que los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente en esa fecha del 12 de enero de 1996 y la cuantía exigible por las mismas será la actualmente vigente (nos hallamos, pues, ante una clara convalidación de la normativa anterior, cuyo respeto al principio de reserva de Ley se consigue por el RD-Ley 2/1996, que hace suyas y eleva al rango legal las disposiciones anteriores); y, C) En el futuro, la modificación de la normativa reguladora de las citadas prestaciones sólo podrá realizarse por una norma con rango de Ley, pudiendo concretarse su cuantía por la Ley de Presupuestos (y así, la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, ha cumplido dicho precepto regulando todos los elementos esenciales de los cánones por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario y considerándolos como prestaciones patrimoniales de derecho público -Ley 62/1997, la citada, que, aun no siendo aplicable al caso, por razones temporales obvias, es conveniente mencionar porque ha cerrado el proceso normativo causado por la referida sentencia del TC 185/1995-).
En consecuencia, el RD-Ley 2/1996 ha dejado perfectamente claro que los actos administrativos dictados al amparo del RD 2546/1985, con anterioridad al 12 de enero de 1996, que no hayan adquirido firmeza todavía, son nulos de pleno derecho, como consecuencia de la eficacia de la sentencia del TC 185/1995.
Y el RD 2546/1985 ha sido convalidado a partir del 12 de enero de 1996, pero no con efectos retroactivos, porque ello implicaría el desconocimiento e incumplimiento de la sentencia del TC.
Por todo ello, en razón a los efectos dimanantes de tal sentencia, entendemos que debemos estimar el presente recurso casacional, anulando la sentencia de instancia, por razones, sin embargo, en parte distintas, dada su sobrevenida superfluidad, a las contenidas en los dos primeros motivos de impugnación.
Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.1.3 de la LJCA (versión del año 1992), debemos, en consecuencia, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que la legalidad y validez, o no, de la Orden Ministerial de 16 de junio de 1988 por la que se aprobaron los valores de las zonas portuarias del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir; y, a tenor de todo lo expuesto y razonado, el recurso contencioso administrativo promovido por la empresa Astilleros Españoles S.A. debe ser, también, estimado y, por tanto, declarar nula de pleno derecho la Orden mencionada de 1988 (ratificando lo ya decretado, al respecto, en la sentencia de 23 de marzo de 1999).
En consecuencia, y a tenor de lo prescrito en el artículo 102.2 de la citada LJCA (versión del año 1992), no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la empresa ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. contra la sentencia dictada, con fecha 30 de junio de 1997, en el recurso contencioso administrativo número 123/1993, por la Sección Sexta de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, la casamos y anulamos, y, en su lugar, con estimación del citado recurso contencioso administrativo de instancia, declaramos la nulidad del acuerdo del TEAC de 20 de octubre de 1992 y de la Orden Ministerial de 16 de junio de 1988.
No ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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