STS, 18 de Marzo de 2004
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2004:1874 |
| Número de Recurso | 6067/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil cuatro.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Sexta, ha visto el recurso de casación número 6.067 de 1.999, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de siete de abril de mil novecientos noventa y nueve, en el recurso contencioso-administrativo número 7.124 de 1.998
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, dictó Sentencia, el siete de abril de mil novecientos noventa y nueve, en el Recurso número 7.124 de 1.998, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por Lorenza, Nuria y Cesar contra Silencio administrativo a petición de declaración de nulidad del Derecho 375 de 1996 de 11 de octubre sobre urgente ocupación de bienes y derechos necesarios para construcción embalse de Caldas de Reís en el río Umia, dictado por Consello de la Xunta de Galicia; y en consecuencia anulamos la resolución recurrida así como el Decreto 375/1996, de 11 de octubre, sólo en cuanto declara la urgente ocupación de los bienes afectados, por no ser conformes a Derecho con los efectos o consecuencias expresadas en el FJ VI, in fine. Sin imposición de costas".
En fecha veintidós de abril de mil novecientos noventa y nueve, la Sala dicta auto de aclaración de la sentencia en el sentido de referirse exclusivamente, a la superficie en que se efectuaron obras que hacen imposible reponer las cosas a su estado primitivo, mientras que el resto de las superficie que puede volver a ser disfrutada por sus propietarios, ha de ser devuelta a éstos, sin perjuicio de las indemnizaciones que puedan proceder por las alteraciones o modificaciones accidentales llevadas a cabo por la Administración.
En escritos de veintiuno y veintisiete de abril de mil novecientos noventa y nueve, respectivamente, el Procurador Don Javier Bejerano Fernández, en nombre y representación de Doña Lorenza, Doña Nuria y Don Cesar, y el Letrado de la Junta de Galicia, interesaron se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha siete de abril de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala de Instancia, por Providencia de catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, procedió a tener por preparados los Recursos de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escritos de veintidós de septiembre y veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, la Procuradora Doña Margarita Goyanes González-Casellas en nombre y representación de Doña Lorenza, Doña Nuria y Don Cesar, y el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y presentación de la Junta de Galicia, procedieron a formalizar los Recursos de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho.
La Sala dictó Auto el veintitrés de abril de dos mil uno, en el que acordó declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Doña Lorenza, Doña Nuria y Don Cesar y la admisión del recurso interpuesto por la Junta de Galicia.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día nueve de marzo de dos mil cuatro, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García,
Versa el presente recurso de casación que resolvemos acerca de la conformidad a Derecho de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de siete de abril de mil novecientos noventa y nueve, que estimó en parte el recurso interpuesto frente a la denegación por silencio de la petición de nulidad del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia que declaró la utilidad pública y dispuso la urgente ocupación de los bienes afectados por las obras del embalse de Caldas de Reis en el río Umia, anulándolo sólo en cuanto declaraba la urgente ocupación de los bienes afectados por no ser conforme a Derecho, declaración que realizaba con los efectos y consecuencias que expresaba en el Fundamento Jurídico VI, in fine.
Frente a la Sentencia referida interpusieron recurso de casación tanto los recurrentes en la instancia como la Junta de Galicia a través de sus servicios jurídicos. Esta Sala mediante Auto de su Sección Primera de veintitrés de abril de dos mil uno, admitió el recurso de la Junta de Galicia e inadmitió el presentado por la representación de los recurrentes en la instancia, al no haberse efectuado por estos en el escrito de preparación el juicio de relevancia exigido por el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, pues en modo alguno se justificó que la infracción de una norma de Derecho estatal o comunitario europeo haya tenido relevancia, determinando el fallo recurrido, sin que ni siquiera se mencionasen las concretas normas que se consideraban infringidas.
Conviene para la mejor resolución del recurso extraordinario que decidimos que hagamos una breve referencia previa a las circunstancias que concurrieron en el litigio planteado ante el Tribunal de instancia.
Como hemos anticipado el Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia, fue publicado en el Diario Oficial de Galicia el día 22 siguiente, y en él se declaraba la utilidad pública y la urgente ocupación de los bienes afectados por las obras del embalse de Caldas de Reis en el río Umia.
Mediante escrito presentado en el Registro General de la Consejería de Presidencia de la Junta de Galicia, Delegación Provincial de Pontevedra, el cuatro de julio de 1.997, los recurrentes solicitaron la nulidad del Decreto citado, invocando para sostener la acción de nulidad emprendida y las pretensiones que de ella derivaban, la acción de nulidad regulada por el artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, afirmando que ese precepto "confiere a los administrados una auténtica acción de nulidad para excitar la actividad de la Administración tendente a privar de efectos jurídicos el acto viciosamente causado, provocando la incoación del oportuno expediente, que habrá de ser ineludiblemente resuelto por el órgano administrativo; es decir, que tal precepto habilita a los particulares para exigir de la Administración competente una actividad conducente a un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta postulada, excluyendo el rechazo ad límine o de plano de la acción de nulidad ejercitada, por lo que cuando tal tramitación se omite, incluido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, se origina un vicio de orden público que, por tanto, hasta de oficio impone la sustanciación del procedimiento del que se ha prescindido. ( Citaba el escrito palabras de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1.990). El mismo escrito se refería a la inexistencia de límite temporal en orden a la iniciación o invocación de este procedimiento, y transcribía el artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, en su redacción originaria, cuando dispone que "en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, (las Administraciones Públicas podrán) declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el art. 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo".
Con fecha 5 de diciembre de 1.997 los recurrentes presentaron escrito en el que solicitaban se les expidiese certificación de acto presunto en relación con su solicitud de 4 de agosto anterior, y transcurrido el plazo que estimaron pertinente interpusieron ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia recurso contencioso administrativo "contra la denegación, por silencio administrativo, de la petición formulada al Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia de que se declarara la nulidad absoluta del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, por el que se declaró la utilidad pública y dispuso la urgente ocupación de los bienes afectados por las obras del embalse de Caldas de Reis en el río Umia, clave OH.136,306".
En la súplica de la demanda se solicitaba "se declare la nulidad absoluta del Decreto de la Junta de Galicia 375/1.996, de 11 de octubre, y se declare nulo y se deje sin efecto todo lo actuado en el expediente expropiatorio, desde su inicio".
La Sentencia que constituye el objeto del recurso anuló la resolución que denegó por silencio administrativo la nulidad del Decreto 375 de 1.996, tantas veces citado, y anuló en parte aquél en cuanto a la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados.
La Junta de Galicia formuló un primer motivo de casación contra la Sentencia recurrida al amparo del apartado c), del número 1 del artículo 88 de la Ley 13 de 1.998, de 29 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, concretamente el artículo 67 de la Ley vigente, y los artículos 1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1.956, en relación con el artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, de 26 de noviembre, al haberse anulado el Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, en el particular relativo a la declaración de urgente ocupación, en lugar de haberse limitado a ordenar a la Administración demandada que siga los trámites de revisión de actos nulos del citado artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, de 26 de noviembre.
Se desarrolla el motivo alegando que el recurso se interpuso ante el Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia contra la desestimación por silencio del recurso o acción de nulidad absoluta del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, que declaró la utilidad pública y la urgente ocupación de los bienes y derechos necesarios para la construcción de la obra del embalse de Caldas de Reis en el río Umia, clave OH. 136,306.
Según el motivo no resulta procedente el examen directo de la nulidad del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, como sin embargo ha hecho la Sala de instancia, que resolvió sobre el fondo, cuando lo que debió hacer en todo caso dicho Tribunal, en el supuesto de no entender que la pretensión careciera con toda evidencia de un fundamento hipotéticamente razonable, era ordenar a la Administración que siguiera los trámites del artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, y resolviera sobre la pretensión de nulidad que fue promovida, sin que a lo expuesto puedan contraponerse razones de economía procesal, al gozar esa acción de nulidad de un carácter privilegiado.
Invoca el motivo la Sentencia de 7 de mayo de 1.992, Sala especial del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial así como las posteriores de 30 de junio y 17 de julio de 1.995 y 11 de octubre de 1.994.
El motivo debe estimarse; sin duda, y como resulta de los antecedentes que hemos trascrito en el fundamento de Derecho tercero de esta resolución, los recurrentes instaron ante la Administración gallega la acción de nulidad que para la revisión de los actos nulos que dicten las Administraciones Públicas prevé el artículo 102 de la Ley 30 de 1.992, de 26 de noviembre, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
Pues bien como tiene declarado este Tribunal ya desde las Sentencias de 21 de febrero de 1.983, 18 de abril de 1.988 y 22 de octubre de 1.990, así como la de la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 7 de mayo de 1.992, si bien todas ellas referidas al artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, y, en concreto, afirmando esta última lo que sigue: "La acción de nulidad se ha configurado, en la exégesis del art. 109 citado, tanto doctrinal como jurisprudencialmente, como autónoma, diversa de los recursos en cuanto a plazo preclusivo de impugnación, y distinta también de la mera denuncia y de la petición graciable de los particulares; se trata aquí de un medio impugnatorio de propias características que vincula, en principio, a la Administración autora del acto declarativo de derechos o del Reglamento a iniciar un procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser concordante con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado, dada la naturaleza obstativa de esta consulta.
La Jurisprudencia ha entendido que en los supuestos de total inactividad en que la Administración, frente a la acción de nulidad del particular, daba lugar a denegación presunta por silencio, así como en los casos de resolución expresa denegatoria que, de una forma u otra, rechazaba la petición de nulidad y no la sometía al trámite previsto en el art. 109, de audiencia de los afectados y distamen preceptivo y vinculante ( en rigor cuasi-vinculante) del Alto Cuerpo Consultivo, que lo procedente, una vez recurridos en vía Contencioso Administrativa estos actos administrativos denegatorios, no era el examen directo de la validez del acto o de la norma o de su pretendida nulidad radical sino el que la Administración sometiese la petición o acción al procedimiento formal revisorio que dice el precepto, recabando el dictamen del Consejo de Estado y resolviendo en consecuencia. Una solución contraria, como la adoptada por la sentencia ahora impugnada, no encuentra apoyo en el principio de tutela judicial efectiva ni en el de economía procesal, pues no nos hallamos en presencia de impugnaciones frente a actos administrativos sobre los que se cuenta ya con elementos de juicio para, sobreponiéndose a un entendimiento formalista del carácter revisor de esa jurisdicción, enjuiciar su validez, ni frente a pretensiones resarcitorias puras y simples, en las que alguna antigua Sentencia, como la de 16 de noviembre de 1974, superó la ausencia de trámites -y entre ellos el del informe del Consejo de Estado- para decidir el fondo, es decir, si procedía o no indemnización para reparar la lesión ocasionada a los particulares".
La Sentencia de esta Sala de 12 de noviembre de 2.001 ratificando lo expuesto señala, refiriéndose ya al artículo 102 de la Ley 30 de 1.992: "La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimientos.
La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administativos y disposiciones generales.
El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida".
La estimación de este motivo hace ya innecesario el estudio y consideración del resto de los invocados por la representación y defensa de la Junta de Galicia.
Estimado el motivo y casada la Sentencia de instancia, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por los recurrentes ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, y, en consecuencia, declarar que lo procedente hubiera sido que el Tribunal de instancia sin entrar en el fondo del asunto, hubiera dispuesto la devolución de las actuaciones a la Administración competente, para que siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 102 de la Ley 30 de 1.992 por sus trámites, hubiera resuelto acerca de la nulidad o conformidad a Derecho del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia, decisión residenciable en todo caso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En cuanto a costas no se hace declaración expresa de las causadas en el recurso contencioso administrativo sustanciado ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, y en cuanto a las de este recurso de Casación, al estimarse el mismo no se hace expresa declaración de costas.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Ha lugar al recurso de casación número 6.067 de 1.999, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen en nombre y representación de la Junta de Galicia frente la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de siete de abril de mil novecientos noventa y nueve, que estimó en parte el recurso interpuesto frente a la denegación por silencio de la petición de nulidad del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia que declaró la utilidad pública y dispuso la urgente ocupación de los bienes afectados por las obras del embalse de Caldas de Reis en el río Umia, anulándolo sólo en cuanto declaraba la urgente ocupación de los bienes afectados por no ser conforme a Derecho, declaración que realizaba con los efectos y consecuencias que expresaba en el Fundamento Jurídico VI, in fine, que anulamos y dejamos sin ningún valor ni efecto.
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Javier Bejerano Fernández en nombre y representación de Doña Lorenza, Doña Nuria y Don Cesar contra la denegación por silencio de la petición de nulidad del Decreto 375 de 1.996, de 11 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia que declaró la utilidad pública y dispuso la urgente ocupación de los bienes afectados por las obras del embalse de Caldas de Reis en el río Umia. En cuanto a costas no se hace declaración expresa de las mismas ni en la instancia ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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