STS, 25 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2004:1233 |
| Número de Recurso | 3898/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil AGROPECUARIA E INMOBILIARIA SANTA ANA, S.A., representada por el Procurador Sr. Olmos Gómez, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 30 de marzo de 2001, sobre autorización de transferencia de concesión otorgada para cerrar y sanear marismas.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 98/99 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 30 de marzo de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 98/99, interpuesto por AGROPECUARIA E INMOBILIARIA SANTA ANA, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Carmelo Olmos Gómez, contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de octubre de 1998 por la que se autoriza la transferencia de una concesión, con denegación de transmisión de propiedad privada, resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil AGROPECUARIA E INMOBILIARIA SANTA ANA, S.A., formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 9 y 14 de la Constitución; de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1988 de Costas; de la Ley de Puertos de 1880 en su Capítulo VI; del artículo 54 del Real Decreto Ley de Puertos de 19 de enero de 1928; y del artículo 5.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969.
Y termina suplicando a la Sala que case la sentencia de instancia "... dictando en su lugar otra por la que se estime nuestra demanda, anulando el acto administrativo recurrido, en cuanto el mismo vulnera los preceptos esgrimidos en el cuerpo de este escrito al fijar un límite temporal de caducidad en el año 2.018 a los terrenos de propiedad de nuestros mandantes y en cuanto se impone un canon concesional modificando la situación jurídica que venían disfrutando nuestro defendidos".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 23 de diciembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de febrero de 2004, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 28 de octubre de 1998, dictada por delegación, que (dicho ahora en síntesis y en lo que importa): (1) autorizó la trasferencia a favor de la actora de determinada concesión otorgada en el año 1928 para cerrar y sanear dos porciones de marisma, precisando que la trasferencia no implica transmisión de propiedad privada alguna; (2) estableció nuevo canon; e (3) informó al nuevo titular que la concesión finalizará el día 29 de julio del año 2018, sin posibilidad de prórroga.
La sentencia afirma al inicio de su fundamento de derecho tercero, que la cuestión queda reducida a determinar si nos hallamos ante una concesión o, por el contrario, ante un supuesto en que se produjo la desafectación del terreno objeto de ella, con la consecuente conversión del mismo en propiedad privada. O dicho en otras palabras, a decidir si los terrenos de dominio público objeto de la concesión pasaron, por efecto de ella y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, a ser de propiedad privada.
Cuestión que resuelve rechazando en el caso de autos esa conversión, pues la finalidad del destino agrícola que se ha dado a los terrenos continúa siendo el eje central de la concesión y su exigibilidad permanente.
Del conjunto de argumentos que condujeron a la Sala de instancia a esa conclusión, debe retenerse ahora el párrafo de su sentencia que transcribe el tenor de algunas de las cláusulas de la concesión otorgada en 1928. Así, dice en su fundamento de derecho segundo que en su cláusula 10ª se establece que "El concesionario tendrá la obligación de conservar las obras en buen estado y no podrá destinar las mismas, ni el terreno a que la concesión se refiere, a uso distinto del que en la presente disposición se determina, o sea el cultivo, no pudiendo tampoco arrendar dicho terreno". La cláusula 12ª indica: "Esta concesión se entenderá otorgada a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero". La cláusula 14ª: "La falta de cumplimiento por el concesionario, de cualquiera de las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión; y llegado este caso, se procederá con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo se dicten, y le sean aplicables, sobre la materia"
Por último, la sentencia recurrida, en su fundamento de derecho quinto, afirma que la resolución impugnada autoriza la trasferencia acorde con lo establecido en la Ley 22/1988 de Costas, dejando como plazo el mayor posible, y estableciendo un canon, cuestiones éstas que no son objeto de impugnación específica -ya que la impugnación se ha centrado en la determinación del carácter de propiedad particular- y que la Sala, a falta de razones concretas aportadas por la actora, no aprecia que sean contrarias a derecho, ni respecto al plazo establecido, ni respecto al establecimiento y cuantía del canon.
Precisemos ahora, en síntesis, cual es el contenido de los motivos de casación formulados en este recurso:
El primero y segundo de ellos, en los que se denuncia la infracción de la Disposición transitoria segunda de la Ley de Costas de 1988 y de los artículos 57 de la Ley de Puertos de 1880, 54 del Real Decreto Ley de Puertos de 19 de enero de 1928, 5.3 de la Ley de Costas de 1969 y 9 de la Constitución, así como de la jurisprudencia contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 16 de julio de 1993, 23 de marzo de 1972, 19 de abril de 1972, 26 de abril de 1974, 10 de noviembre de 1976, 25 de abril de 1977, 27 de marzo de 1978, 7 de febrero de 1984, 9 de octubre de 1992 y 13 de octubre de 1999, defienden: a) la transmutación, en un caso como el de autos, del dominio público en propiedad privada y b) la no posibilidad de que la concesión quede ahora sujeta a canon si antes no lo estaba, pues ello supone modificar su situación jurídica, protegida por aquella Disposición transitoria.
Y el tercero, último de los que se formulan, sostiene que el distinto trato dado a las concesiones para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, para las que sí reconoce la sentencia recurrida la posibilidad de aquella transmutación, supone una discriminación no apoyada en criterios de diferenciación objetivos, que infringe el artículo 14 de la Constitución.
Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 5003/1996, luego reiterada en la de 19 de diciembre del mismo año (casación número 1810/1997), ha declarado que las concesiones para desecación de marismas tenían su apoyo en una normativa muy variada a la que hay que atender para determinar su régimen jurídico.
En esas sentencias y luego en las de 3 de junio y 22 de septiembre de 2003 (dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 6412 y 9416 de 1997), se expresó que el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación del demanio y su transformación en propiedad privada.
En definitiva (añadían dichas sentencias y expresaban también las de fechas 14 de marzo y 2 de julio de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 9247/1996 y 2537/1998), es necesario conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.
Situados en este punto, no es ocioso conocer la respuesta que esta Sala Tercera, tras aquellas dos clarificadoras sentencias, ha dado a supuestos similares al de autos:
Así, en el fundamento de derecho quinto de la sentencia antes citada de 3 de junio de 2003 puede leerse lo siguiente:
"[...] En el caso enjuiciado por la Sala de instancia, según lo declarado por ésta en el fundamento jurídico décimo y deducido claramente de los términos del título concesional, el terreno resultante había de destinarse al cultivo agrícola, mientras que en la actualidad tiene un destino industrial, según se declara abiertamente en la propia sentencia y lo admiten las partes.
Se trata de un supuesto en el que, si bien el título no excluye expresamente la transformación del dominio público en privado ni el fin exige la persistencia de su naturaleza demanial, el objeto de la concesión no se reduce al saneamiento de la marisma sino también a que el terreno desecado se dedique a cultivos agrícolas, por lo que, según la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo y en contra de lo declarado por la Sala de la Audiencia Nacional, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad [...]".
En el fundamento jurídico sexto de la sentencia ya antes citada de 2 de julio de 2003 se lee:
"[...] La concesión de que tratamos, de fecha 10 de Abril de 1954, tenía por objeto "el cierre y saneamiento, con destino a fines agrícolas y ganaderos" de la marisma de Pedrosa (cláusula 1ª). Después de recibidas las obras el concesionario tenía la obligación de tener en explotación la marisma solicitada (cláusula 4ª). El concesionario tendrá la obligación de conservar (las obras) en constante buen estado, y no podía destinar las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las condiciones se determina (cláusula 9ª). La concesión se otorgaba a perpetuidad (cláusula 11ª). La falta de cumplimiento por parte del concesionario de cualquiera de estas condiciones sería causa de caducidad de la concesión (cláusula 14ª).
De estas cláusulas (y del hecho de que ninguna de ellas se refiera a una supuesta trasferencia de propiedad) deducimos llanamente que esta concesión es de las que antes enumeramos en el apartado 3º-c) del fundamento anterior: concesión hecha a perpetuidad pero imponiendo un destino específico a la marisma desecada, a saber, fines agrícolas y ganaderos, y cuyo incumplimiento provoca la caducidad de la concesión. Concesión, por lo tanto, que no suponía transferencia de propiedad. [...]".
Y en el párrafo último del fundamento de derecho quinto y primero del sexto de la sentencia, también citada, de 22 de septiembre de 2003, se lee:
"[...] En la cláusula sexta de la concesión se lee: «El concesionario queda obligado a conservar las obras de cerramiento en buen estado y a mantener constantemente saneado el terreno que se concede, no pudiendo arrendarlo ni destinarlo a uso distinto del que en la presente disposición se determina, sin previa autorización de la superioridad», y en la novena se expresa que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad, y sin perjuicio de tercero», y finalmente en la décima se indica que «el incumplimiento de las anteriores condiciones o de las disposiciones legales que con la concesión se relacionan, dará a la Administración derecho para declarar caducada la concesión».
[...] De la literalidad de dichas cláusulas y de su finalidad se deduce que, por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, cual era la prohibición de arrendar sin previa autorización, de cuyo alcance y significado se deduce que excluye la desafectación del terreno. [...]".
A la vista del contenido de las cláusulas que quedaron transcritas en el párrafo tercero del fundamento de derecho segundo de esta sentencia y de la jurisprudencia a la que acabamos de hacer referencia, clara es la conclusión de que aquella concesión otorgada en 1928 no incluía en su contenido jurídico, como uno de sus efectos futuros, el de la conversión del dominio público de los terrenos objeto de ella en bienes de propiedad privada. Son a ella perfectamente aplicables los razonamientos de las sentencias que en parte acabamos de transcribir.
Debemos, pues, desestimar los motivos de casación en la medida en que defienden esa conversión o transmutación. Y, también, el que denuncia la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, ya que, como hemos dicho, el título concesional es de capital importancia, en cuanto que a él ha de estarse para discernir el alcance y los efectos de la concesión misma.
Por fin, la misma suerte ha de correr aquel particular de los motivos de casación que combate la imposición de un canon, pues a este extremo de la relación contractual no le es de aplicación la regla del mantenimiento de la situación jurídica que predica aquella Disposición transitoria segunda en su número 2 de la Ley 22/1988, claramente referida a la cuestión de la titularidad dominical de los terrenos; sino otras normas de dicha Ley, como son, en concreto, su Disposición transitoria quinta, número 2, en la medida en que ordena a la Administración del Estado revisar las características y el cumplimiento de las condiciones de las concesiones vigentes al tiempo de su promulgación, facultándola para revocarlas, total o parcialmente, cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en ella; su artículo 76, letra d), en la medida en que ordena que en todo título de otorgamiento de una concesión ha de fijarse, en todo caso, la condición referida al canon a abonar por el adjudicatario; y sus artículos 84 y siguientes, en la medida en que ordenan que toda ocupación del dominio público marítimo- terrestre estatal en virtud de una concesión devengará el correspondiente canon en favor de la Administración del Estado, naciendo la obligación de satisfacer éste en el momento de otorgar la concesión y, también, en el de la aprobación de cada una de las revisiones que se efectúen.
En suma, el establecimiento del canon era, no sólo posible, sino obligado al autorizar la trasferencia de la concesión, deviniendo irrelevantes las alegaciones referidas a la omisión del procedimiento sí, como aquí ocurre, no se discute su cuantía y sí sólo su establecimiento. Y, en fin, no son certeras las alegaciones que ven en éste una vulneración de la regla de la irretroactividad de las normas desfavorables, pues, amen de otras consideraciones, el establecimiento lo es para el futuro, en virtud de una norma que lo impone y sin retrotraer sus efectos a momentos anteriores.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 400 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana, S.A." interpone contra la sentencia que con fecha 30 de marzo de 2001 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 98 de 1999. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación hasta la cifra máxima fijada en el fundamento de derecho noveno de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
-
STS, 26 de Octubre de 2011
...de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos»". En el mismo sentido se pronunciaba la STS, Sala 3ª, de 25 de febrero de 2004 (Rec. 3894/2001 ) y la mas reciente de 5 de diciembre de 2007 (rec. En la SAN, 1ª, de 25 de mayo 2005 (Rec 1174/2002 ) decíamos "Lo relevante a ......
-
STS, 31 de Enero de 2012
...ha culminado con una doctrina muy elaborada, de la que son exponentes una serie de sentencias, entre las que cabe citar la STS de 25 de febrero de 2004 (rec. 3898/01 ), que señala "Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, di......
-
SAN, 21 de Enero de 2009
...ha culminado con una doctrina muy elaborada, de la que son exponentes una serie de sentencias, entre las que cabe citar la STS de 25 de febrero de 2004 (rec. 3898/01 ), que señala "Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, di......
-
SAN, 1 de Octubre de 2008
...de interés hacer referencia a la reciente STS, Sala 3ª, de 5 de diciembre de 2007 (rec. 10253/2003 ), que se remite a la STS de 25 de febrero de 2004 (rec. 3898/2001 )"Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, dictada en el r......
-
Acción reivindicatoria de terrenos objeto de una concesión demanial para desecación de marismas
...perjuicio de tercero. Esta previsión es idéntica a la contenida en el clausulado de la concesión analizada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2004, parcialmente transcrita, que entendió que los terrenos desecados continuaban en el dominio La cláusula 12.ª, literalment......