STS, 27 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Mariano de Oro-Pulido y López |
| ECLI | ES:TS:2004:1317 |
| Número de Recurso | 2272/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 27 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Febrero de dos mil cuatro.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; fue dictada el 31 de marzo de 1998 en autos de recurso contencioso administrativo contra Decreto del Alcalde de Leganés por el que se clausura actividad industrial de tapicería.
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Manuel Ogando Cañizares, en nombre y representación de Don Carlos Daniel y de la mercantil TAPICERIAS TAN, S.L., siendo recurrido el Ayuntamiento de Leganés, representado, como parte procesal, por el Procurador de los Tribunales Don Roberto Primitivo Granizo Palomeque; resultando los siguientes:
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha conocido del recurso número 663/1994, promovido por la representación de Don Carlos Daniel y de la mercantil Tapicerías Tan, S.L; ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Leganés y fue promovido contra resolución 11 de enero de 1993 desestimatoria del Ayuntamiento de Leganés del recurso de reposición contra Decreto de 18 de marzo de 1992 que resolvió la clausura de una actividad industrial de tapicería, sita en la Finca La Pradera, carretera de Madrid-Leganés Km. 2,800, término municipal de Leganés.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 31 de marzo de 1998, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimamos con el siguiente alcance el recurso interpuesto por "Don Carlos Daniel en representación de "Tapicerías Tan, S.L.", contra las resoluciones dictadas por la Alcaldía de Leganés (Madrid) de 18.3.92, expte. 345/91 y de 11.1.93, y a que se contrae la presente litis; anulando dichas resoluciones sólo en cuanto al tiempo en que se ordenaba la clausura de la actividad, la cual declaramos conforme a derecho, no se comunicó por la Administración demandada a la actora su derecho a solicitar la oportuna licencia. En consecuencia, declaramos el derecho del demandante a solicitar la licencia correspondiente a su actividad, debiendo el Ayuntamiento demandado, tras los trámites correspondientes, dictar la resolución que en derecho proceda. Y desestimamos las demás pretensiones deducidas en la demanda, sin formular condena en costas."
La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, en nombre de Don Carlos Daniel y de la mercantil Tapicerías Tan, S.L; y presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, por resolución de la Sección Primera de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2002. Se remitieron las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, dando traslado a la parte recurrida para oposición, formalizándose la misma por escrito de fecha 20 de diciembre de 2002, y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo, fijándose al efecto la audiencia del día 25 de febrero de 2004, en cuya fecha ha tenido lugar.
El recurso de casación de Don Carlos Daniel y de la mercantil Tapicerías Tan, S.L se alza contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que confirma el Decreto de 11 de enero de 1993 del Ayuntamiento de Leganés desestimatorio del recurso de reposición contra Decreto de 18 de marzo de 1992 que resolvió la clausura de una actividad industrial de tapicería que se realiza sin licencia en la finca "La Pradera" en la Carretera Madrid- Leganés, Km. 2,800 de la localidad de Leganés. La sentencia anula dichas resoluciones sólo en la medida en que no comunicaron al interesado su derecho a solicitar licencia, reconociéndole el derecho a solicitarla, pero las mantiene en todo lo demás.
El Ayuntamiento de Leganés aduce en su contrarecurso que la casación sería inadmisible por defecto de cuantía. No se puede acoger tal excepción ya que la cuantía fue fijada en su momento como indeterminada y no existe en el expediente ni en los autos de instancia ningún elemento que permita estimar fundada la causa de inadmisión opuesta por el Ayuntamiento. Por otra parte, no estará de mas señalar que dicha causa de inadmisión ha sido también rechazada en varias de las sentencias a las que a continuación aludiremos.
Antes de entrar en el examen de los motivos de casación formulados es pertinente indicar que las cuestiones planteadas guardan similitud con las que motivaron nuestras sentencias de 28 de febrero y 28 de septiembre de 2002, de 17 y 28 (dos) de febrero de 2003, a propósito de otras ordenes de clausura dictada por el mismo Ayuntamiento en los mismos lugares, siendo también similar la respuesta que merece la impugnación que ahora se formula.
En el primer motivo de casación se denuncia que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha incurrido en vicio de incongruencia, ex articulo 95.1.3.º de la LJCA, ya que no ha resuelto todos los puntos litigiosos objeto del debate.
Se pone de manifiesto que se argumentó en la demanda que la resolución del Alcalde de Leganés por la que se acuerda la clausura de la actividad de tapicería que el demandante ejercía sin licencia era nula por haberse dictado sin haber dado audiencia previa al titular de la actividad y que dicha omisión constituía una infracción del artículo 38 del Reglamento de actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas, de 30 de noviembre de 1961 y del artículo 91 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958. La sentencia sólo hace referencia a la respuesta del Ayuntamiento sobre este extremo pero no trata ni se pronuncia sobre este motivo de nulidad, por lo que incurre en el vicio de incongruencia por omisión.
También se alega, ya ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, que la sentencia habría infringido las normas expresadas al no haber apreciado, en contra de la jurisprudencia invocada, la necesidad de audiencia previa al acuerdo de clausura, así como la existencia de un vicio de desviación de poder, ya que el Ayuntamiento habría acordado la clausura de varias actividades para disminuir el justiprecio a efectos de una futura expropiación de la finca "La Pradera".
El motivo se encuentra correctamente fundado y debe prosperar.
Es cierto que la sentencia no trata ni da una respuesta adecuada a la causa de impugnación que se acaba de señalar, pese a que la misma está claramente expresada en la demanda, sustentada con cita de abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo a favor de la tesis defendida por la actora.
La sentencia recurrida incurre por tanto en el vicio de incongruencia por omisión, al no haber resuelto todas las cuestiones planteadas por las partes. Debe ser casada para entrar a resolver, en su lugar, sobre la impugnación según los términos en los que el debate aparece planteado en la instancia (artículo 102.1.3º LJCA).
La jurisprudencia de esta Sala es constante al afirmar que la clausura de una actividad sujeta al Reglamento de actividades molestas de 1961 y desarrollada sin licencia se produce como consecuencia de la falta del control previo imprescindible para comprobar que la actividad no lesiona los intereses públicos que el ordenamiento protege al condicionar su ejercicio a la obtención de la licencia.
Es claro, en consecuencia, que la clausura se puede acordar bastando para ello el único requisito de acreditar la inexistencia de licencia, aunque con el trámite previo e inexcusable de la audiencia del interesado. Dicho trámite, garantizado en el artículo 105 c) de la Constitución y previsto en el artículo 91 de la Ley de procedimiento administrativo (hoy artículo 84, apartados 1 y 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común), es exigible puesto que se va a alterar una situación de hecho existente, en ocasiones, durante años.
La audiencia es esencial salvo en los casos de existencia de peligro o de riesgo que exijan una decisión administrativa urgente (sentencias de 11 de octubre de 2000, 14 de octubre de 1993, 10 de junio de 1992, 15 de diciembre y 17 de julio de 1989, 28 de septiembre de 1987 y 4 de octubre de 1986).
En el presente caso consta en el expediente que la clausura se produjo de plano, sin audiencia previa al interesado pese a haberse demostrado que la actividad se venía ejerciendo en forma notoria y ha sido tolerada por el Ayuntamiento desde hacía años.
El Ayuntamiento justifica la omisión de la audiencia en el hecho de que el planeamiento prevea ahora para el suelo urbanizable no programado en que se asienta la actividad la calificación de sistema general de espacios libres, que debe ser objeto de expropiación. Dicha circunstancia no determina la existencia de urgencia o riesgo que determinen una clausura sin audiencia previa del interesado, como la acordada. La existencia de la falta de audiencia conduce ya a estimar la pretensión de anulación formulada en la demanda, sin que sea necesario examinar los demás vicios denunciados por la actora, para declarar la nulidad de los actos impugnados.
Sin costas en cuanto a las de instancia, al no existir circunstancias que las determinen (artículo 131.1 LJCA); cada parte abonará las suyas respecto de la presente casación (artículo 102.2 de la LJCA).
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares en nombre y representación de Don Carlos Daniel y de la mercantil TAPICERIAS TAN, S.L. Casamos la sentencia recurrida y, en su lugar, estimamos la pretensión de nulidad formulada en la demanda para declarar, como declaramos, nula la resolución desestimatoria del Ayuntamiento de Leganés del recurso de reposición contra Decreto de 18 de marzo de 1992 que resolvió la clausura de una actividad industrial de tapicería, sita en la Finca La Pradera.
Sin costas en cuanto a las de instancia; cada parte abonará las suyas respecto de las del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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