STS, 20 de Enero de 2003

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMANDO el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 22 de junio de 1.994, confirmada en reposición por la de 19 de octubre de 1.994, en cuya virtud se fijo como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 13.469.085 pts, debemos CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS las resoluciones impugnadas, sin hacer expresa condena en costas."

Notificada la anterior sentencia, por el representante legal de la Comunidad de Madrid se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 22 de junio de 1998 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por el representante legal de la Comunidad de Madrid se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "se sirva dictar Sentencia por la que, con revocación expresa de la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en autos del Recurso nº 3.050/94, declare como único procedente y ajustado a Derecho el precio unitario de 381,- ptas/m2 fijado por la Administración expropiante o, alternativamente, que se declare como justiprecio el de 569 pesetas/m2, conforme señala el Dictamen emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en la alternativa de valoración efectuada con la inclusión de los costes de urbanización de los sistemas generales fijadas en el P.A.U del Arroyo Culebro, todo ello sin perjuicio de los intereses legales que fuesen procedentes."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala formulado por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, por providencia de 29 de junio de 1.999 se dió traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalice el escrito de oposición en plazo de treinta días, lo que realizó, manifestando abstenerse de evacuar dicho trámite.

Conclusas las actuaciones, por providencia de fecha 17 de julio de 2.002 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 16 de enero de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 4 de mayo de 1.998 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictada en el recurso nº 3.050/94 interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid contra acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de 22 de junio de 1.994, confirmado en reposición por resolución de 19 de octubre del mismo año, que fijó el justiprecio de los bienes expropiados relativos a la finca propiedad de Doña Nieves afectada por el proyecto "Delimitación y Expropiación del P.A.U.- Sur Sector Arroyo-Culebro".

La Sala de instancia, después de señalar, como no podía ser menos, que nos encontramos ante una expropiación urbanística, por cuya razón los criterios de valoración del suelo expropiado han de ser los establecidos en los artículos 103 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 y concordantes del Reglamento de Gestión Urbanística, -textos legales aplicables, por razón de la temporalidad de la expropiación cuestionada-, resalta la evidente incorrección de las resoluciones del Jurado al mencionar como fundamento de su decisión el art. 43 de la Ley Expropiatoria, aún cuando explica que la mera cita de tal precepto no invalida, por si misma, la decisión del Jurado, si del conjunto de su motivación se desprende que ha tomado en consideración la naturaleza urbanística de la expropiación aplicando criterios de valoración urbanísticos, pues en tal caso, la cita del precepto (art. 43 L.E.F.) se transmuta en accesoria y meramente circunstancial, como se recoge en la Jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de la que puede ser muestra la sentencia de 20 de diciembre de 1996, que cita, por lo que descartando, como descarta, la posibilidad de acudir al valor alcanzado en otros predios expropiados mediante adquisiciones amistosas, o convenios, ni tampoco al valor urbanístico fijado en otros expedientes expropiatorios, habida consideración, de la gran disparidad de valoraciones ofrecidas por los peritos actuantes en otros procesos impugnatorios de valoraciones de fincas afectadas por la misma obra habilitante de la expropiación, la Sala "a quo" consideró procedente realizar una prueba pericial de "Academia" para todos ellos, que se lleva a la práctica por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, siendo con base en dicha prueba pericial del C.O.A.M., por la que justiprecia el terreno expropiado, no sin, como manda hacer el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, valorarla con arreglo a las reglas de la sana crítica, lo que lleva a la Sala sentenciadora a rechazar los gastos de urbanización de los sistemas generales previstos en el P.A.U. pero, sin embargo, a incluir no sólo la cesión obligatoria a que alude el art. 84.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines, etc....), sino también, el 10% del aprovechamiento medio del Sector a que alude el apartado b) del citado artículo 84.3, dado que se trata de dos obligaciones legales perfectamente diferenciables, en la medida que la segunda opera respecto del suelo edificable -aprovechamiento lucrativo- (Vid. art. 46.3 c) del Reglamento de Gestión) después de realizar las cesiones de terrenos legalmente obligatorias. Con todo este bagaje, la Sala de instancia valora el suelo a razón de 1.278 pts/m2, sin embargo reduce a la cantidad fijada como justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación en virtud de la prohibición de la "reformatio in peius" y puesto que el único recurrente en el presente caso era la Comunidad de Madrid.

Contra la citada sentencia se interpone el presente recurso de casación en el que la representación de la Comunidad de Madrid, al amparo de un único motivo, denuncia la infracción cometida por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 103, 105 y 108 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 así como de lo dispuesto en los artículos 131, 132 y 144 a 146 del Reglamento de Gestión Urbanística y la jurisprudencia que invoca.

En realidad el motivo de casación que cita los preceptos arriba mencionados como infringidos no concreta en qué sentido la sentencia recurrida contiene la infracción de los mismos sino que, olvidando la propia naturaleza y finalidad del recurso de casación, que no tiene por objeto discutir los pronunciamientos del acto administrativo sujeto a revisión, sino los de la sentencia recurrida, invoca, en el desarrollo del motivo, infracciones distintas de las anunciadas como determinantes del motivo de casación formulado al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción. Y así comienza por alegar, imputándolo en realidad al acuerdo del Jurado, la infracción cometida por el mismo al no tener en cuenta que se trataba de una expropiación urbanística y aplicar las disposiciones del artículo 43 de la Ley de Expropiación, argumento suficientemente considerado por la Sala de instancia que censura al acuerdo del Jurado por la aplicación de dicho precepto, pero entiende que en definitiva el mismo ha tenido en cuenta y consideración las características urbanísticas de los terrenos, que la Sala de instancia igualmente considera rechazando expresamente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa. Con igual falta de consistencia la recurrente imputa al acuerdo recurrido en vía jurisdiccional la falta de fundamentación del mismo, olvidando igualmente que el objeto del presente recurso es la sentencia recurrida que aparece suficientemente motivada; sin que sea tampoco eficaz a efectos del presente recurso la invocación que indebidamente se hace de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución genéricamente invocado para aludir a la improcedencia del justiprecio señalado por el acto administrativo y confirmado por la sentencia recurrida.

Por último y en desarrollo del motivo, la recurrente alude al hecho de que la Sala de instancia no ha tomado en consideración la improcedencia de incluir los costes de urbanización de sistemas generales.

Respecto a este extremo, basta con reiterar los argumentos recogidos ya por esta Sala en Sentencias de 13 de octubre del año 2.000 (recurso nº 9.392/1.998) y reiterados en la 5 de julio de 2.002 (recurso nº 6.577/1.998).

Como allí decíamos «El sistema que vertebra la acción planificadora urbanística descansa sobre el principio general del reparto equitativo de los beneficios y cargas que el planeamiento impone, de suerte tal que la quiebra de este principio inherente a la acción planificadora, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros de los sujetos de derecho que intervienen, o quedan afectados, por el planeamiento a ejecutar, incide en la desigualdad incompatible con el principio recogido en el art. 14 de nuestra Constitución, atacando específicamente al contenido del art. 117 de la Ley del Suelo de 1976 y concordantes, que al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial "que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización" y la "distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento", cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística recogida en la Ley de 1976, el Reglamento de Gestión señala en su artículo 58 la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística "de sufragar los costes de urbanización (...) en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos", o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente art. 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios. El artículo 63 del mismo Reglamento, establece para los propietarios del suelo urbanizable no programado que sea objeto de un P.A.U., una carga adicional, al expresar que, "además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación (....) para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales con la estructura del Municipio en que se desarrolla el programa..." especificando, a vía de ejemplo, una serie de infraestructuras que queda completado con la cláusula de cierre "y cualesquiera otros servicios necesarios para...". Sin embargo, el propio texto normativo establece en el art. 64, un mecanismo de corrección de los costes de las cargas urbanísticas impuestas, cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes soportables por los propietarios, en razón de la actuación programada a las de obras análogas que hayan resultado viables. Así las cosas, el examen y enjuiciamiento de los motivos enunciados conlleva la necesidad de determinar qué costes de urbanización se han de considerar como una carga impuesta legal y normativamente a los propietarios de los terrenos afectados y si dichos costes de urbanización deben comprender los relativos a los denominados sistemas generales externos. El enjuiciamiento de tal cuestión ha de realizarse no con criterios voluntaristas y ajenos a la Ley del Suelo y el Reglamento de Gestión, -cual se realiza por la Sala de instancia al recoger el contenido del dictamen de Academia que acordó para mejor proveer y sus fundamentos para excluir del justo precio al que llega el coste de tales sistemas generales por considerarlo "injusto"-, sino por la necesaria exégesis que debe realizarse de los preceptos de la Ley y Reglamento citados que a tal materia se refieren, único camino al que jurisdiccionalmente se debe acudir cuando existe normativa al respecto. En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen dos clases de costes urbanísticos: a) los que podríamos denominar directos, o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono, o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976 y que con mas especificidad se detallan en los artículos 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión, así como en el art. 219.2.b) del mismo, y b) los que pueden denominarse indirectos, o externos, -en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación- en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un P.A.U., toda vez que el art. 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de "subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85" (las antes recogidas) y que son los expresados en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del art. 219.2 de dicho Reglamento. La determinación del alcance cualitativo, y cuantitativo, de la expresión "habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística..." del art. 123 de la Ley del Suelo y del deber de "costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística..." a que se alude en el art. 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de los textos normativos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio texto normativo del art. 63 del Reglamento de Gestión al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística ya nos da una pista para lograr determinar el alcance cualitativo de tales obras y su coste al describir, por vía de muestra, a las que se refiere esta obligación adicional en el suelo urbanizable no programado objeto de un P.A.U. señalando como tales "las redes viarias de enlace con los núcleos de población" y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al P.A.U." quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del Municipio en que se desarrolla el programa". En igual sentido el artículo 146 de la Ley al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de los P.A.U. establece en el apartado 3.c) la obligación de la "construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior" (abastecimiento de agua, luz, saneamiento, alumbrado público etc. etc.), y el art. 219.2.c) bien claramente señala como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias "conexiones" de la propia red de servicios y viales del P.A.U. y las "generales del territorio", de donde no parece ofrecer dudas que el alcance del coste de los sistemas generales que deben de soportar los propietarios de los terrenos afectados por el P.A.U. han de ser los propios del P.A.U. que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquellos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el alcance del contenido cualitativo y cuantitativo que ha de darse a la expresión "costear la urbanización" recogida, como obligación, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976, a imponer a los propietarios, y siendo así que el coste de urbanización del suelo urbanizable, cifrado en 11.633.000.000 pesetas, según el dictamen pericial está referido a la urbanización del área interior del P.A.U. y que la cifra que en el informe se recoge de 10.847 millones de pesetas está referida a los sistemas generales del P.A.U. al parecer en el área exterior del mismo, (como son los 1.734.500 m2 de la llamada "Autovía Culebro"; los 382.290 m2 que integran tramos de carreteras, como la N. IV (vía de servicio) Leganés-Polvoranca; Polvoranca-Fuenlabrada; los 762.000 m2 previstos para, apeaderos, ferrocarril propiamente dicho y reservas para infraestructuras; los 2.092.550 m2 previstos para un parque lineal; los 1.097.750 m2 previstos para el Plan Especial Sur Aeropuerto etc. etc.), es visto como tales previsiones superan con exceso las obras de conexión o enlace a que se refieren los artículos 123 de la Ley del Suelo y 63, 146.3.c) y 219.2.c) del Reglamento de Gestión y que concretan el alcance cuantitativo y cualitativo de la obligación de costear la urbanización reflejada en el art. 84.3.c) de la Ley del Suelo por cuya razón no deben soportarlas los propietarios de los terrenos afectados por el P.A.U., en la medida que tales costes de dichos sistemas generales -y no porque sean injustos, por desproporcionados y elevados como se dice en el informe pericial y por la sentencia combatida- superan las previsiones legales y reglamentarias sobre la materia al desbordar los límites cualitativos de los sistemas generales externos al P.A.U. que deben soportar los propietarios de los terrenos en el incluidos».

En cuanto a la alusión que el recurrente efectúa acerca de la cesión del 10% del aprovechamiento lucrativo, hemos de reiterar también los argumentos recogidos en aquella sentencia conforme a los cuales el artículo 84 .3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, establece entre las cesiones obligatorias que han de realizar los propietarios de suelo urbanizable programado: "b) Ceder obligatoria y gratuitamente el 10 por 100 restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca" y el correlativo art. 219.2.e) del Reglamento de Gestión, precisa "cesión gratuita del 10 por 100 del aprovechamiento medio establecido para el territorio, o zona, a que se refiere la actuación con su correspondiente suelo una vez descontadas las cesiones del apartado a) de este número" (cesiones de los terrenos destinados a dotaciones o servicios públicos necesarios de interés general a que se refiere el art. 84.3.b) de la Ley). La obligación legal impuesta por el artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, ha de entenderse como la cesión del 10% del aprovechamiento lucrativo medio del sector, esto es, el aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos, o lo que es lo mismo, el aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado. El aprovechamiento obligatorio y gratuito del 10% que han de ceder los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbanizable programado ha de entenderse, como ya se indicaba anteriormente, el que reviste carácter lucrativo para los propietarios. A tal conclusión cabe llegar de la propia dicción del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.956, que claramente establece que dicha cesión consistirá en "el 10 por 100 restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca "cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica según se prevé en el artículo 125.1 de la misma y cuando concurran las circunstancias en dicho precepto contempladas, ya que si conforme al art. 85.3.a) están obligados a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, y además a ceder, también, el 10% restante del aprovechamiento medio del Sector; el adverbio restante, puesto en conexión con la obligación del apartado anterior, claramente se está refiriendo al 10% del aprovechamiento que resulte después de deducir el bajo, o nulo, aprovechamiento que a los sistemas generales el plan pueda otorgar, pues sólo así y con esta interpretación cobra sentido la inclusión por el legislador de la expresión adverbial de "restante" que utiliza y siendo ello así no puede predicarse, cual se realiza en los motivos enjuiciados, que el 10% del aprovechamiento medio que hay que ceder resulte del valor del aprovechamiento total del polígono y no del valor del suelo derivado del aprovechamiento urbanístico del terreno del que hay que ceder dicho 10%, que es lo que la sentencia combatida descuenta.

Procede en consecuencia desestimar el recurso de casación interpuesto, y ello no solamente por cuanto que la infracción base denunciada al citar los preceptos que se consideran infringidos y consistente en haberse aplicado indebidamente por el Jurado de Expropiación lo dispuesto en el artículo 43 sin tener en cuenta que se trata de una expropiación urbanística, carece de toda fundamentación, lo que por sí solo determina la improcedencia de declarar no haber lugar al presente recurso que en cualquier caso debe ser además desestimado en cuanto al coste de urbanización de los sistemas generales y de la cesión obligatoria del 10% por cuanto el criterio de la sentencia recurrida se adecua plenamente al de la jurisprudencia de esta Sala. Por ello procede confirmar la sentencia recurrida que, pese a fijar una valoración por metro cuadrado de 1.278 pesetas reduce ésta a la cifra asignada en la determinación del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación teniendo en cuenta que la recurrente es la entidad expropiante y en aplicación del principio prohibitivo de la reformatio in peius.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación determina la imposición de las costas a la recurrente en virtud de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción de 1.956, reformada por la Ley 10/92, en relación con lo prevenido en la Disposición Transitoria 3ª. 2 y Transitoria 9ª de la vigente Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1.998.