STS, 26 de Noviembre de 2002

En el recurso contencioso administrativo núm. 990/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se dictó sentencia, con fecha 30 de octubre de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de los Ayuntamiento de Matute y Tobía se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 19 de enero, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia que case la recurrida, "con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho".

La representación procesal de la Mancomunidad recurrida formalizó, con fecha 23 de marzo de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al recurso y confirme, en todos sus pronunciamientos, la sentencia de instancia, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia 1 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 19 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en dos motivos dirigidos frente a la inadmisibilidad del proceso, acordada en la sentencia de instancia, que son susceptible de consideración y análisis conjunto, puesto que aluden a la incidencia o vulneración del ordenamiento jurídico, producida como consecuencia de dicha inadmisión, en su doble perspectiva de constitucional y de legalidad ordinaria. O, dicho en otros términos, se viene a sostener que el fallo de la sentencia recurrida representa la vulneración de una norma de legalidad ordinaria que, sin embargo, trasciende y adquiere relevancia constitucional.

En efecto, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se señala como infringido el artículo 129 LJ, porque, al argumentar el motivo, se dice que la Sala de instancia funda la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en unos motivos no alegados por la parte demandada. "Y no fueron alegados por la parte demandada simplemente porque no existen. Bien sabía la parte demandada que los Ayuntamientos demandantes estaban convenientemente asesorados, pues, con anterioridad a la formulación de la demanda hubo reuniones entre las Corporaciones que forman la Mancomunidad intentando la solución del conflicto. Se hace difícil entender, excepto para la Sala sentenciadora, que los Alcaldes respectivos de Matute y Tobía hayan emprendido un proceso de la envergadura del actual al margen de los Plenos de los Ayuntamientos respectivos y sin el asesoramiento correspondiente". En apoyo de tal afirmación se citan las comunicaciones previas acompañadas al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, se afirma que la Sala de instancia realiza, en su sentencia, una interpretación rigurosa y formalista [del requisito procesal] y se menciona el documento número 23 aportado con la demanda, en cuyo punto 5 se contiene la aprobación de una memorandum.

Por todo ello, se concluye que se ha producido una infracción del artículo 129.2 LJ, "al apreciar de oficio unas causas de inadmisión que no existen y no haber concedido, en su caso, la posibilidad de subsanarlas".

Debe entenderse que al amparo del artículo 95.1.4º LJ se formula el segundo de los motivos por infracción de los artículo 24 de la Constitución (CE en adelante) y 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante). Reproduce las citas del motivo anterior e insiste en la grave indefensión producida a la parte recurrente, con olvido de que, conforme al indicado artículo 24.1 CE, la causas de inadmisión establecidas en el artículo 82 LJ han de ser objeto de una interpretación rigurosa y estricta, ya que debe hacerse posible el enjuiciamiento sobre el fondo del asunto. Y, en definitiva, según la doctrina del Tribunal Constitucional "los Tribunales no pueden inadmitir el recurso sin haber dado previamente a la parte la oportunidad de subsanarlo, exigiéndolo así tanto el artículo 129.2 LJ como el artículo 11.3 LOPJ".

La Sala de instancia inadmite el recurso contencioso-administrativo porque no consta en los autos la decisión corporativa de los Ayuntamiento de Matute y Tobía de ejercitar la correspondiente acción judicial. Y ello es así, según el Tribunal a quo, porque, de una parte, no puede servir para tal constancia los certificados que se limitan a hacer referencia "al simple otorgamiento de poderes por parte del Alcalde" y no a la impugnación de los concretos actos administrativos que eran objeto del recurso; y, de otra, por "la absoluta omisión de los preceptivos informes previos de los Secretarios (asesoría jurídica o Letrado) de los respectivos Ayuntamientos".

Pues bien, un examen de los autos hace evidente dos conclusiones: una es que la Sala de instancia, en modo alguno, aprecia de oficio de la causa de inadmisión de que se trata; y otra es que la parte demandante tuvo oportunidad de subsanar el defecto que dicho Tribunal aprecia.

En efecto, la causa de inadmisión está presente en el debate procesal porque es aducida por la Administración demanda en su primer escrito, en el de contestación a la demanda. Así, después de referirse a la cuestión previa consistente en la legalidad de la actuación de la Secretario de los Ayuntamientos demandantes, en el primero de los fundamentos jurídicos de dicho escrito, se sostiene que los Alcaldes de Matute y Tobía "carecían de legitimidad", "ya que no resulta acreditado que estén facultados para emprender las acciones legales", y, desde luego, es una cuestión presente en las sucesivas alegaciones y actuaciones del proceso introducida en éste a instancia de la Administración recurrida.

La Sala de instancia basa su decisión en la causa de inadmisión contemplada en el artículo 82. b) LJ: "Que se hubiera interpuesto por persona no representada debidamente o no legitimada", como consecuencia del incumplimiento, en debida forma, de lo dispuesto en el artículo 57.1.d) LJ que exigía acompañar al escrito de interposición el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas". Y es cierto que tal omisión era subsanable de conformidad con lo establecido en el artículo 129.1 LJ; pero también lo es que los Ayuntamientos demandantes tuvieron ocasión de subsanar esa omisión, acreditando en forma la observancia del requisito después de que aquella hubiera sido puesta de relieve por la demandada, y, sin embargo, vuelven a reiterar la aportación de los mismos documentos o certificaciones que la Sala de instancia considera insuficientes.

Al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se incorporan sendas certificaciones de doña Minerva García Peñalva, Secretario en funciones de los Ayuntamientos de Matute y Tobía que reflejan el acuerdo de "Facultar al Sr. Alcalde a fin de que otorgue los poderes necesarios para el ejercicio de acciones administrativas y judiciales, si llegara el caso". La Administración demandada aduce la "carencia de legitimidad de los Alcaldes" para emprender las acciones legales. Y, en la fase de prueba, después de haber sido objeto central de controversia y de haberse aportado medios de prueba relativos al dato de las facultades de certificación de quien actuaba como Secretario de los Ayuntamientos, se vuelven a incorporar los mismos certificados que la Sala de instancia considera insuficientes. O, dicho en otros términos, quien actuaba en nombre de los Ayuntamientos demandantes tuvo ocasión de completar la documentación inicialmente aportada, "dentro de los diez días siguientes al en que se le notificó el escrito en que contenía la alegación" (el escrito de contestación a la demanda), según disponía el invocado artículo 129.1 LJ, y se limitó a reiterar las certificaciones inicialmente presentadas.

Por consiguiente, a través de los motivos de casación alegados, la cuestión se reduce a determinar si, a la vista de las referidas certificaciones, la Sala de instancia hizo una correcta aplicación de la causa de inadmisión o si, por el contrario, tal aplicación era contraria al derecho a la tutela judicial efectiva o, cuando menos, a la legalidad procesal.

La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en lo que importa al presente recurso, puede resumirse en los siguientes términos: dicho derecho "comprende el obtener una resolución judicial fundada en Derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal para ello y así lo acuerde el Tribunal en aplicación razonada de la misma". En el bien entendido de que tal aplicación no puede representar una interpretación de la norma que establece la causa de inadmisión que represente un mero obstáculo formal a lo que es el contenido normal del derecho fundamental esto es a la obtención de un pronunciamiento de fondo, sino que ha de suponer un entendimiento teleológico de dicha norma. Es decir, la adecuada interpretación del precepto o preceptos que contemplan la causa de inadmisión ha de tender a asegurar el cumplimiento de la legitima finalidad que contemplan al condicionar la viabilidad procesal de la pretensión a la observancia de determinadas formalidades.

Pues bien, partiendo de la referida premisa, no pueden acogerse los motivos de casación aducidos por las siguientes razones:

1. La causa de inadmisibilidad aplicada por el Tribunal de instancia es una causa legalmente prevista en el artículo 82. b), en relación con los artículos 22.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LRBRL, en delante) y 50.17 del Real Decreto Legislativo 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF, en adelante), que atribuyen al Pleno de la Corporación decidir sobre el ejercicio de las acciones administrativas y judiciales de los Ayuntamientos, con independencia de la facultad reconocida, a tal efecto, al Alcalde- Presidente en la Corporación en los casos de urgencia, dando inmediata cuenta al Pleno [arts. 21.1.i) LRBRL 41.22 ROF]. Así como los artículos 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL, en adelante) y 221.1 ROF que establecen que los acuerdos para el ejercicio de las acciones por las Entidades Locales deberá adoptarse previo dictamen del Secretario o, en su caso, de la asesoría jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

2. La aplicación de dicha causa de inadmisión ha sido razonada. El Tribunal de instancia ha expresado las razones de su aplicación o por qué entiende que no se acredita el cumplimiento u observancia del requisito por las certificaciones aportadas: distinguiendo, de un lado, entre la facultad para el otorgamiento de poderes por parte del Alcalde y el acuerdo preciso del Plano municipal para autorizar a dicho Alcalde el ejercicio concreto de una acción, y aludiendo, de otro, a la omisión del preceptivo dictamen jurídico previo por el Secretario, la asesoría jurídica o, en defecto de ambos, por un Letrado.

3. La interpretación normativa que ha servido de base a la aplicación de la causa de inadmisibilidad no puede ser considerada de formalista ni de enervante del contenido normal de derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, sino que responde a un entendimiento acorde con los criterios hermenéuticos segundos por la jurisprudencia, especialmente el de carácter teleológico o finalista.

No corresponde al Tribunal imaginar o suponer si se han cumplido o no con la doble exigencia establecida en la Ley para el ejercicio de las acciones por los Ayuntamientos, sino que ha de limitarse a constatar si puede entenderse que se ha acreditado su cumplimiento u observancia. Y, en este sentido, el contenido mencionado de las únicas certificaciones aportadas, inicialmente y después de suscitada la controversia procesal sobre su suficiencia, no acreditaban la existencia del indicado dictamen previo o asesoramiento jurídico para la adopción del correspondiente acuerdo para el ejercicio de la acción judicial, y no disipaban las dudas sobre la efectiva adopción de tal acuerdo en relación con el ejercicio de la concreta acción a que respondía el recurso contencioso-administrativo.

c.1) Respecto al dictamen o asesoramiento jurídico previo del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado" para el ejercicio de acciones judiciales necesario para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales (art. 54.3 TRRL y 221.2 ROF), existe una consolidada doctrina jurisprudencial caracterizada por la flexibilización de la exigencia. De un lado, la ha referido exclusivamente a la instancia, primera en su caso, no a la apelación o al recurso de casación. De otro, ha señalado incuestionablemente el carácter subsanable de su omisión y ha debilitado su trascendencia para evitar cuestionar su propia constitucionalidad (ATS 13 de octubre de 1986 y STS de 11 de abril de 1990). Subsanabilidad no solo retroactiva para acreditar que existió el acuerdo corporativo y dictamen previo, sino con carácter ratificatorio o convalidante, de tal modo que se permite su formal realización posterior, pues lo que se subsana no es la falta de acreditación sino la misma existencia del presupuesto, para hacer efectiva la tutela judicial y el espíritu que informa el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción, que ha venido a extender a todas las jurisdicciones el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tal como han entendido las SSTS de 11 de abril de 1990, y de 1 de octubre de 1992. En definitiva, la incorporación al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades exigidas para ejercitar acciones judiciales a las Corporaciones o Instituciones por sus leyes respectivas no tiene otro alcance que el de evitar que se inicie un proceso por quien no esté legitimado para ello o que ello se haga sin un mínimo asesoramiento que permita disponer de elementos técnicos suficientes para adoptar la pertinente decisión corporativa Cfr. STS 5 de junio de 1993 del Secretario).

Ahora bien, en el presente caso, no sólo no se subsana la falta de acreditación del indicado dictamen, cuando se tiene conocimiento de la oposición formulada por la Administración demandada, reiterándose la misma certificación inicialmente aportada, sino que no se alega en debida forma la existencia del indicado asesoramiento cuando había razones fundadas para dudar de su presencia atendida a la inadecuada o insuficiente titulación de quien actuaba en funciones de Secretario de las Corporaciones Locales demandantes.

c.2) Mayor importancia tiene la exigencia de que el acuerdo de ejercitar la concreta acción judicial de que se trata haya sido adoptada por el órgano de la Corporación legalmente competente para ello. Nuestra jurisprudencia ha señalado que "es necesario, si se niega de contrario, que se aporte la correspondiente prueba acreditativa de tal acuerdo, pues sólo así, quienes resulten facultados podrán ostentar la capacidad exigida por el artículo 2 de la LEC [Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881], en relación con el artículo 27 LJ, para poder actuar en juicio y para apoderar a Letrado o Procurador que haya de representar en el proceso al Ente Local". En el supuesto de que no se aporte por la actora certificación del acuerdo de impugnación adoptado por el órgano competente, ni se haga mención de él en el poder otorgado al Procurador por quien represente al Ente local, dicha parte ha de tener oportunidad pero también ha de aprovechar la oportunidad de que disponga para subsanar la omisión.

Pues bien, en el presente caso se presentan las mismas certificaciones, tanto al presentar el escrito de interposición del recurso como cuando se dispone de la oportunidad de subsanación, después de haberse alegada por la demandada su insuficiencia. Y tales certificaciones que, como se ha dicho, nada acreditan en relación con la presencia del necesario asesoramiento jurídico, tampoco son inequívocas sobre el sentido y alcance de los acuerdos plenarios adoptados; esto es, si se refieren al simple otorgamiento de poderes necesarios para el ejercicio de acciones o si está implícita, al mencionar tal facultad, la voluntad y decisión del pleno municipal de interponer el recurso contencioso-administrativo de que se trata.

En aras del principio de interpretación "pro actione", una consideración aislada de las certificaciones aportadas podía inclinarnos por la segunda de las opciones, pero ello resulta más discutible si examinamos en su conjunto los acuerdos adoptados por la Corporación municipal de Matute y por la Asamblea Vecinal del Concejo Abierto de Tobía, de fecha 16 de noviembre de 1996. Pues en estos, al mismo tiempo que se facultaba al Sr. Alcalde para el otorgamiento de los poderes necesarios para el ejercicio de acciones administrativas y judiciales, condicionado ello a que "llegara el caso", se aprobaba determinado "Memorandum". Y en éste, junto a otros puntos, se señalaba "...d) Que, a pesar de lo sucedido, esta Corporación se muestra dispuesta a conciliar y concordar y hasta transigir y ceden en lo que sea justo, legal y correcto, pues no tenemos puestas las miras en el presente, sino en el futuro y si hemos transitado juntos durante 3 siglos, queremos seguir, al menos otros tantos. e) Por último queremos pedir al Gobierno de La Rioja su mediación para tratar de conciliar en vía amistosa y gubernativa el arreglo de este incipiente conflicto pues sería lamentable, penoso y contraproducente tener que entablar ante los Tribunales de justicia pleitos complejos para dirimir cuestiones sencillas de arreglar en la práctica y evitar, por todos los medios, que puedan surgir problemas de orden público entre los tres pueblos, entre ganaderos, madereros y cazadores afectados, que podrían querer defender sus derechos e intereses por las vías de la coacción y compulsión hacia personas y bienes". Pues, en tales términos, resulta difícil precisar si dichos órganos competentes para entablar las pertinentes acciones judiciales habían adoptado el acuerdo actual e incondicionado de ejercitar efectivamente la que se correspondía al escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo y ulterior demanda, declarada inadmisible en la instancia, o si se difería tal ejercicio en espera del resultado de actuaciones de conciliación o de transacción, o de la mediación que se pedía a la Administración de la Comunidad Autónoma.

Los razonamientos expuestos justifican que se rechacen los motivos de casación aducidos y se desestime, consecuentemente el recurso, con la preceptiva imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,