STS, 18 de Noviembre de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:7616 |
| Número de Recurso | 996/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 996/98, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Josefina Ruiz Ferranz, en nombre y representación de don Manuel , contra la sentencia, de fecha 25 de noviembre de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1472/95, en el que se impugnaba resolución de la Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de DIRECCION000 , desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra certificación de descubierto librada por el Interventor, con fecha 28 de abril de 1995, relativa a alcance provisional por liquidación general de cuentas en expediente instruido a Recaudador. Ha sido parte recurrida la Diputación Provincial de DIRECCION000 , representada por el Procurador de los Tribunales don Jesús Iglesias Pérez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 472/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 25 de noviembre de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Declarar la INADMISIBILIDAD del recurso interpuesto por la representación procesal de Don Manuel contras las resoluciones descritas en el encabezamiento de esta sentencia, por falta de Jurisdicción; sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de Manuel se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 24 de febrero de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando los motivos de impugnación, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, estimando los argumentos esgrimidos por el recurrente, se revoque totalmente la certificación de descubierto de 28 de abril de 1995 expedida por la Diputación Provincial de DIRECCION000 , declarando su nulidad y dejándola sin vigor ni efecto, con imposición de las costas causadas en instancia a la Administración demandada.
La representación procesal de la Diputación DIRECCION000 formalizó, con fecha 6 de julio de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
Por providencia de 1 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 12 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia inadmite, por falta de jurisdicción, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante, don Manuel , contra certificación de descubierto, de fecha 28 de abril de 1995, expedida por el Interventor de la Diputación Provincial de DIRECCION000 , por importe de 99.050.546 pts., en concepto de alcance provisional en liquidación general de cuentas, correspondiente a expediente instruido como consecuencia de la actuación de dicho demandante como recaudador de la Zona de la Capital, así como contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra dicha certificación producida por acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Corporación de fecha 4 de septiembre de 1995.
La razón de decidir de dicho pronunciamiento judicial se sintetiza en el fundamento jurídico quinto de la sentencia impugnada en los siguientes términos: "...el acto administrativo impugnado constituye una de las diligencias preventivas del alcance instruidas por el Jefe del Centro o Dependencia donde ha ocurrido la falta, a las que se refiere el artículo 1.b) [debe entenderse art. 47.1.b)] de la Ley 7/1988, de 5 de abril; de modo que acreditado seguirse en la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas el oportuno procedimiento de reintegro por alcance, para la exigencia de responsabilidades contables, procedimiento en el que se enmarca el acto ahora recurrido, en el [que] consta personado y activo el recurrente, procede, vistos los arts. 143 L.G.P, el 15.2 de la L.O.T Ctas., acoger la excepción prevista en el artículo 82.a) en relación con el 2.1) de la L.J.C.A. de falta de jurisdicción y declarar la inadmisibilidad del recurso".
Frente a la indicada sentencia se interpone el presente recurso de casación basado en tres motivos. Si bien de ellos, sólo el primero supone una verdadera crítica de la sentencia, requisito imprescindible de la impugnación procesal, en cuanto en él se combate su pronunciamiento de inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Los otros dos motivos no pueden entenderse dirigidos contra la sentencia, ya que, en realidad, se refieren a eventuales infracciones del ordenamiento jurídico, que de haberse producido serían atribuibles a los actos administrativos originariamente impugnados, más concretamente a la certificación de descubierto, y no a la sentencia de instancia que no entra a conocer de ella porque entiende que "el acto administrativo" objeto de la pretensión actora no está incluido en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-administrativo.
Por consiguiente, sólo si se acogiera el motivo concerniente a la falta de jurisdicción, resolviendo lo procedente dentro de los términos del debate, podría resolverse sobre esas infracciones que se habrían producido, en tesis del recurrente, porque la certificación de descubierto inaplica el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), vulnera el artículo 24 de la Constitución, produciendo indefensión y el artículo 97 de la LRJ y PAC e inaplica, asimismo, los artículos 30 y 62 LRJ y PAC.
Al amparo del artículo 95.4 (sic) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos; único que, como se ha dicho, se dirige realmente contra la sentencia de instancia. Y en él se afirma que esta resolución judicial infringe el artículo 1 LJ y aplica indebidamente el artículo 82.a y artículo 2.a) de la misma Ley. Si bien lo que, en realidad, atribuye el recurrente a la sentencia de instancia es "defecto en el ejercicio de la jurisdicción" por haberse abstenido de conocer de un asunto que, conforme a dichos preceptos de la LJ, estaba atribuido al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Por ello la parte recurrente debería haber encauzado el motivo de casación que esgrime en el artículo 95.1.1 LJ, y no, como hizo, en el artículo 95.1.4 de la misma Ley.
Ahora bien, superando el indicado defecto formal en aras de otorgar una tutela judicial que sea efectiva, especialmente cuando el Tribunal de instancia, sin tener en cuenta lo establecido en el artículo 5.3 LJ, no hace indicación expresa de la jurisdicción competente, analizaremos el motivo de que se trata, aunque, por las razones que a continuación se expresan, no pueda ser acogido.
La Sala de instancia basa su decisión en que la certificación de descubierto de que se trata constituye una diligencia preventiva contemplada en el artículo 47.1.b) de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu, en adelante), por lo que parece deducirse que entiende que su revisión corresponde, en su caso, a dicho Tribunal y no anticipadamente a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Y con tal precisión puede compartirse la referida tesis.
En sentencia de 13 de diciembre de 1999 señalábamos que el artículo 136 CE alude, al referirse al Tribunal de Cuentas, a las dos funciones de este órgano de relevancia constitucional: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Y, utilizando términos del Tribunal Constitucional, mientras en aquélla el Tribunal de Cuentas (TCu, en adelante) es supremo pero no único, en ésta es único pero no supremo (STC 187/1988, de 17 de octubre), ya que sus resoluciones son susceptibles de los recursos de casación y revisión ante este Alto Tribunal en los términos establecidos en su legislación específica (arts. 49 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, LO 2/1982, de 12 de mayo, LOTCu, en adelante, y 80 y ss. de la LFTCu).
Pues bien, dicha función jurisdiccional del TCu, referida a la responsabilidad contable, determina la atribución del conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes teniendo a su cargo el manejo de caudales públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia grave originan menoscabos en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicada a las Entidades del sector público o a las personas o entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y están, no obstante, excluidos del enjuiciamiento contable: a) los asuntos atribuidos al Tribunal Constitucional; b) los atribuidos a los Jurisdicción Contencioso-administrativa; c) los hechos constitutivos de delito o falta; y c) las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial (art. 49 LFTCu).
El referido enjuiciamiento contable está configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional; la LOTCu le califica como jurisdicción propia del TCu (art. 15.1), atribuyéndole las notas de "necesaria e improrrogable, exclusiva y plena". Pero en el bien entendido de que la actividad de dicho Tribunal consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole y, en esta última hipótesis ejecutando su decisión. Y todo ello a través de un procedimiento regulado en el Título V LFTCu, en el que se diseñan los elementos subjetivos, objetivos y formales que caracterizan el proceso.
En definitiva, la responsabilidad contable, conforme a los artículos 140 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante) y 49 LFTCu, surge de los daños y perjuicios causados a los caudales o efectos públicos por los actos o resoluciones contrarios a la referida Ley, o, en general, a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las Administraciones públicas o entidades del sector público. Y cabe distinguir dos supuestos: responsabilidad por alcance o malversación en la administración de dichos fondos públicos [supuesto contemplado en el artículo 141.1.a) LGP] en el que la competencia viene atribuida directamente al TCu (art. 143 LGP), esto es lo que corresponde al TCu es la exigencia de la responsabilidad contable a través del procedimiento de reintegro por alcance que no se articula como procesos impugnatorios de una decisión administrativa previa; y responsabilidad contable en los supuestos contemplados en los apartados b), c), d), f) y en su caso g) del indicado artículo 141 LGP, en los que la responsabilidad se exige en expediente administrativo instruido al interesado (art. 144 LGP), cuya resolución se pronuncia sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la correspondiente Hacienda Pública, imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que determine, siendo entonces el recurso jurisdiccional a interponer no el contencioso-administrativo, sino conforme a los artículos 41.1 LOTCu y 54.1.a) LFTCu.
En el presente recurso se contempla el primero de los supuestos, esto es, se seguía un procedimiento en el TCu a don Manuel por presunto alcance, en el que había de depurarse la responsabilidad y, en su caso, la cuantía de ésta. Pero tal conocimiento de responsabilidad no comporta atribuir a dicho Tribunal el ejercicio de funciones revisoras de actos administrativos dictados por una Administración en paralelo o al margen del procedimiento de reintegro que se sustancie ante aquél, y que por el contrario, corresponde ejercer, conforme a los artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1 LJ, a los órganos de esta Jurisdicción.
Por consiguiente, sólo si se puede entender que la certificación de descubierto de que se trata es, en realidad, una diligencia preventiva del alcance que se había instruido por el Jefe del Centro o Dependencia donde ha ocurrido aquél, a la que se refieren los artículos 47.1.b) LFCu, y 146 de la LGP podría compartirse la tesis que subyace en la sentencia de instancia, considerando bien que, como tal ha de ser remitida al TCu, como incidente del procedimiento seguido ante éste y que ha de resolver en los términos que resultan del art. 17 LOTCu, o bien como resolución dictada por la Administración declarativa de responsabilidad contable recurrible ante el TCu y resuelta, en definitiva, por la Sala correspondiente, según resulta del art. 41.2 LTCu. Resolución del TCu que, en su caso, sería susceptible de recurso de casación y revisión ante este Tribunal, en los términos que resultan de los arts. 49 LOTCu y 80 a 84 LTCu.
Pues bien, la naturaleza de la certificación de descubierto es ordinariamente la de un título acreditativo del crédito, a efectos de despachar la ejecución en la vía administrativa de apremio (fr.art. 104 del Reglamento General de Recaudación, RD 1684/1990, de 20 de diciembre) lo que la hace inidónea para considerarla una mera diligencia preventiva en el seno de un procedimiento que ha de resolver, como se ha dicho, el TCu. Sin embargo, excepcionalmente, también puede desempeñar la función de fijación provisional y ad cautelam de una deuda derivada del alcance y a resulta de lo que, en su día fije el TCu.
En el presente caso nos hace inclinarnos por esta segunda alternativa el que no conste que se haya realizado ninguna actuación encaminada a la ejecución o materialización del reintegro por supuesto alcance, sino que la determinación de éste y, en su caso, de su cuantía, ha quedado deferida al TCu en procedimiento seguido conforme al art. 73 LTCu, que prevé la remisión de las actuaciones a que se refiere el artículo 47 a la Sección de Enjuiciamiento que, en su día, dictará la sentencia correspondiente en los términos que derivan de los artículos 74.3ª y 71,3ª y 4ª LTCu. esto es, estimando o desestimando la pretensión de responsabilidad contable y precisando, en su caso, el importe en que se cifren los daños y perjuicios causados a los fondos públicos, el responsable y la condena al pago de la suma correspondiente.
Los razonamientos expuestos justifican el rechazo de los tres motivos de casación. En el bien entendido de que la certificación de que se trata no puede tener otro alcance y efecto que el que se señala en el anterior fundamento. Por imperativo legal, procede la imposición de las costas al recurrente.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que no acogiendo ninguno de los motivos de casación, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de representación de don Manuel , contra la sentencia, de fecha 25 de noviembre de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1472/95; haciendo indicación, no obstante, de que corresponde al Tribunal de Cuentas, en el seno del procedimiento de responsabilidad contable que se sigue, la revisión de la responsabilidad provisionalmente fijada en el acto que se impugnaba en la instancia, así como la determinación, en su caso, de la definitiva responsabilidad.
Por imperativo legal procede imponer las costas causadas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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STS, 13 de Junio de 2008
...de competencia, se remite al mencionado Auto del propio TCu de 14 de julio y destaca lo señalado en la Sentencia de este Alto Tribunal, de fecha 18 de noviembre de 2002, según la cual: "conforme a los artículos 140 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante) y 49 LFTCu, surge de los......
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SAP Asturias 32/2003, 17 de Febrero de 2003
...realmente producido, previsible por demás y evitable, de no haber sucedido el arranque inicial ilícito del acto propio. La Sentencia del T.S. de 18-11-02 es clara al efecto (Referencia 561/6 de la Actualidad Jurídica Aranzadi) al contemplar la responsabilidad solidaria del representante de ......