STS, 7 de Octubre de 2002
| Ponente | Jorge Rodríguez-Zapata Pérez |
| ECLI | ES:TS:2002:6527 |
| Número de Recurso | 11785/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 7 de Octubre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil dos.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias; fue dictada el 16 de octubre de 1998 en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Telde.
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Matilde Marín Pérez, en nombre y representación de Don Eugenio , siendo recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias, representada, como parte procesal, por su Letrado; resultando los siguientes:
La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas ha conocido del recurso número 1932/94, promovido por la representación de Don Eugenio ; ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Canarias y fue promovido contra la Orden de 2 de septiembre de 1994, del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, aprobando definitivamente la Revisión del Plan General de Telde alegando un convenio urbanístico previo concertado entre el Ayuntamiento de Telde y la comunidad de bienes a la que pertenece el recurrente.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 16 de octubre de 1998, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: 1º.- Desestimar el recurso contencioso administrativo formulado por Don Eugenio contra la Orden de 2 de septiembre de 1994, del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, por ser aquélla conforme con el ordenamiento jurídico. 2º.- No imponer las costas del recurso."
La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez, en nombre de Don Eugenio ; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 3 de enero de 2000, que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 3 de octubre de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
La sentencia recurrida en esta casación desestima la impugnación formulada contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación urbana de Telde, de 2 de septiembre de 1994.
La Sala de Las Palmas argumenta que el único fundamento de la demanda consistió en invocar un convenio urbanístico celebrado en 1987 entre el Ayuntamiento de Telde y una comunidad de bienes, a la que pertenece el recurrente; que se alegó que el contenido de dicho convenio había resultado sensiblemente modificado por la revisión del PGOU de Telde que se impugnaba, con infracción de la doctrina de los propios actos y que tal modificación perjudicaba a la parte actora.
La sentencia desestima esta demanda invocando la doctrina del Tribunal Supremo que sostiene que los convenios urbanísticos son admisibles en la medida en que no incidan sobre competencias de las que la Administración no puede disponer por vía contractual o de pacto; que las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en estos convenios que la Administración concierte con los administrados y que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias (artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común) por lo que no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual.
Citando las sentencias de esta Sala de 15 de marzo de 1997, 23 de junio de 1994 y 19 de marzo y 13 de febrero de 1992 concluye la sentencia que la invocación de la doctrina de los propios actos no puede ser esgrimida válidamente en el caso ya que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que un Ayuntamiento llegue con los administrados, la potestad de planeamiento siempre ha de ejercerse en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible por lo que, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pudiera desencadenar en su caso, la Administración se puede separar de los convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento celebrados con los administrados cuando ejerce su potestad de planeamiento.
Frente a este resultado se alza en esta vía extraordinaria de casación la parte demandante, articulando dos motivos ex articulo 95.1.3.º de la LJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, y un motivo ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, por infracción del principio jurisprudencial "venire contra factum proprium non valet".
En el primer motivo se alega que la sentencia no habría tenido en cuenta todas las pruebas documentales practicadas ya que no ha considerado una prueba que la recurrente considera esencial, decisiva, y de valor tasado - dice - en su apreciación.
La argumentación se fundamenta en que durante la tramitación de la revisión del PGOU se demostró, en un documento público que la sentencia olvida (acuerdo del Pleno de 30 de julio de 1993), que el Ayuntamiento acordó estimar una sugerencia formulada por el recurrente en el sentido de que se mantuviera la Ordenanza B1 para la totalidad de su parcela sin que, sin embargo, se recogiera tal estimación en la aprobación definitiva del PGOU.
El motivo no puede ser acogido. La Sala sentenciadora no desconoce la eficacia probatoria que corresponde, como prueba legal o tasada, al documento público que se invoca. La sentencia recoge expresamente la existencia de tal documento público en el segundo de sus antecedentes de hecho y no niega ni pone en duda que el mismo hace prueba tanto del hecho que motiva su otorgamiento como de su fecha (artículo 1218.1 CC).
Lo que ocurre en realidad es que la sentencia no otorga trascendencia alguna al hecho que prueba el contenido del documento público que se invoca. El mismo carece, para la doctrina de la sentencia, del alcance jurídico que pretende asignarle la parte recurrente. La sentencia aclara que la tesis que se pretendió establecer en los fundamentos de hecho y argumentos de fondo de la demanda sobre la necesidad de mantener en la revisión del PGOU de Telde el equilibrio de valores que llevó al convenio urbanístico de 27 de febrero de 1987 (por el que se permutó un terreno del Ayuntamiento con otro que se declaró de valor equivalente y de características similares que pertenecía a la parte recurrente) no es admisible porque los convenios urbanísticos no pueden vincular en ningún caso la potestad municipal de planeamiento.
La doctrina de la sentencia recurrida comporta, así, la falta de relieve del documento que se invoca en el motivo primero como sostén de la pretensión que se formuló en la demanda, como vamos a aclarar. Si - como razona la Sala "a quo" - incluso los convenios denominados de planeamiento, entendiendo por tales los que tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor (sentencia de 15 de marzo de 1997) no pueden limitar la potestad jurídico-pública de planeamiento de la Administración ni vincularla, en cuanto tal, a lo pactado previamente con los administrados, es obvio que un simple acto de trámite (como lo es, en definitiva, el que documenta o acredita el acuerdo que se alega y se quiere destacar) tampoco puede servir para que el Plan nuevo mantenga invariables las ordenanzas aplicables a una parcela bajo pretexto de que la misma fue permutada en virtud de un convenio urbanístico celebrado en el año 1987.
Añadamos que no puede servir a tal fin dicho acuerdo en cuanto acto de trámite del procedimiento de revisión del PGOU, que no crea ni declara derecho alguno, ya que el Plan fue sometido después a información pública, aprobación provisional y definitiva, por lo que la Administración de planeamiento pudo variar su intención inicial de acoger la alegación del hoy recurrente, sin que se haya intentado demostrar en el proceso error u otro vicio que debiera invalidar tal decisión, salvo lo que se dirá respecto del motivo tercero. Tampoco sirve a tal fin la intención de acoger la alegación en conexión con el repetido convenio urbanístico de 1987 - que fue la tesis que se sostuvo en la demanda - por la doctrina inequívoca de la sentencia recurrida, a la que se puede añadir, aún, que el convenio urbanístico en cuestión no constituía un convenio de planeamiento sino un convenio de gestión que implicaba una simple permuta de terrenos, ejecutada con el intercambio de las parcelas que constituyeron su objeto.
El motivo primero que aquí se examina trata de discutir el alcance jurídico del repetido acuerdo de 30 de julio de 1993 y pretende que prevalezca - dándole el relieve que a su juicio merece - sobre los razonamientos jurídicos de la sentencia para que la casemos y sustituyamos por otra en la que se acoja la tesis de fondo que sostuvo en instancia, a cuyo tenor la revisión del PGOU debió respetar la ordenación aplicable a la parcela que el recurrente obtuvo en la permuta acordada en el convenio urbanístico anterior. Resulta sin embargo que tal pretensión no puede articularse válidamente por la vía del artículo 95.1.3º de la Ley jurisdiccional, que es el que se ha esgrimido en este motivo, ya que no se ha desconocido el valor tasado de la prueba documental ni se ha quebrantado ninguna de las formas esenciales del juicio. El motivo debe ser desestimado.
El motivo segundo aduce incongruencia por defecto u omisión de la sentencia, alegando que no habría resuelto todos los planteamientos invocados en la demanda.
Vamos a transcribir la queja que se formula en el motivo, al que es obligado ceñirse en esta vía extraordinaria de casación. Tras una exposición general sobre las exigencias de la congruencia se aduce, textualmente, que: "la sentencia recurrida se basa únicamente -considerando tal argumento como el único invocado por esta parte- en el planteamiento relativo a la vulneración de la doctrina de los propios actos sin entrar a considerar otros formulados al margen de tal fundamentación y que debieron ser analizados por la Sala como la vulneración del principio de equidistribución que se genera al asignar una ordenanza que disminuye considerablemente la superficie patrimonializable que le correspondería""como consecuencia de la cesión al Ayuntamiento de la propiedad que se permuta. La sentencia, pues, ha incurrido en incongruencia - por defecto o "incongruencia omisiva" - al no haber resuelto sobre la totalidad de los planteamientos invocados por mis representados".
El motivo, así planteado, muestra el tesón del recurrente en sostener la necesidad de que la revisión del planeamiento le respete los mismos aprovechamientos que poseía, con el planeamiento anterior, la parcela que adquirió como consecuencia del convenio urbanístico de 1987. La doctrina de la sentencia de instancia es, sin embargo, correcta y suficiente para enervar el alegato que se considera omitido cuando señala que la Administración no se encuentra limitada al aprobar la revisión de un Plan General por los convenios urbanísticos previos, aún de planeamiento, que haya concertado con los administrados. Es claro en consecuencia que, producido el trueque de derechos de propiedad en que consistió la permuta producida en 1987, el adquirente ostentaba los derechos sobre el bien permutado que le atribuía el planeamiento en vigor pero no ostentaba ningún derecho a que ese planeamiento se mantuviera inmutable en el futuro ni otro derecho por las alteraciones de dicho planeamiento que los que derivan, con carácter general, del artículo 237 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio.
Decae así el segundo motivo.
El motivo tercero se plantea ya al amparo de supuesto 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, que la autoriza en los casos de infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.
Se alega que la sentencia ha vulnerado el principio general del Derecho "venire contra factum proporium non valet" recogido en reiterada jurisprudencia de esta Sala, que se cita.
Denuncia el motivo que la sentencia se limita a considerar que el acto propio invocado en la demanda es el convenio urbanístico celebrado en el año 1987 en relación con la aprobación definitiva de la revisión del Plan, cuando también se alegó en la demanda que el"acto propio"que la Administración debió respetar fue el Acuerdo de 30 de julio de 1993 (al que se hizo amplia referencia en el motivo primero) por el que se estimó la alegación formulada por el recurrente aceptando asignar a toda la parcela adquirida por permuta la misma Ordenanza B1. Habría, en consecuencia una contradicción entre lo decidido por el Ayuntamiento de Telde en dicho Acuerdo plenario y lo que se aprobó definitivamente en la revisión del PGOU.
Asiste la razón a la parte recurrente cuando señala que la sentencia se limita en su respuesta a vincular la invocación de la doctrina de los actos propios con la supuesta obligación de respeto por el Ayuntamiento a lo acordado en el convenio urbanístico de 1987 cuando en el escrito de demanda se sostuvo - aunque no con excesiva claridad - que el Acuerdo de 30 de julio de 1993 era vinculante para el Ayuntamiento, y que la Corporación se contradijo a sí misma al no mantenerlo en la aprobación definitiva.
Esa omisión en el razonamiento de la sentencia de instancia - que no se ha acertado a denunciar como vicio de incongruencia por omisión en ninguno de los motivos, como hubiera sido procedente - no puede alterar, sin embargo, el sentido desestimatorio del fallo recurrido, por lo que también será necesario desestimar este motivo y, con él, el recurso de casación.
En efecto, como ya hemos anticipado al responder al motivo primero, la aceptación de la alegación formulada se produjo en un acto interlocutorio o de trámite, que no declara derechos a favor del recurrente, cuando no se recoge en el acto final. La revisión del Plan fue sometida tras dicho acto a nueva información pública, aprobación provisional y aprobación definitiva beneficiándose la posibilidad de cambio de criterio de la Administración de la indudable "potestas variandi" que le asiste en toda modificación de planeamiento. No se ha ofrecido ningún razonamiento de peso para sostener que la Administración de planeamiento debía mantener la Ordenanza B1 para toda la parcela del recurrente en la aprobación definitiva que el ya examinado - y correctamente rechazado por la sentencia de instancia - de la vinculación al convenio por el que se estableció el pacto de permuta en 1987 y la necesidad de mantener el aprovechamiento vigente en el año 1987, lo que no puede ser aceptado.
Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez en representación de Don Eugenio , contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 1998 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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